УДОСКОНАЛЕННЯ ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ

summary

Основний зміст дисертації

У вступі розкрито сутність і стан проблеми вдосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в умовах євроінтеграції, обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, визначено його мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження. Окреслено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів, а також наведено дані про апробацію результатів роботи.

У першому розділі – “Теоретико-методологічний та науково-практичний аспект формування та реалізації податкової політики” – розглянуто    методологічні основи дослідження процесів формування та механізмів реалізації податкової політики, узагальнено теоретичні підходи та визначено сутність основних понять, що належать до податкової сфери. Окреслено стан дослідженості питання побудови структурно-організаційної моделі податкової політики. Висвітлено досвід організаційної побудови та модернізації податкових служб країн Європи. Досліджено етапи еволюційного розвитку ДПС України.

На основі аналізу наукових праць провідних вітчизняних (В.Є.Воротін, В.М.Геєць, О.Д.Данілов, С.Д.Дзюбик, Л.В.Ільченко-Сюйва, О.І.Кілієвич, Ю.В.Ковбасюк, В.М.Опарін, І.В.Розпутенко, В.М.Федосов, В.В.Юрчишин) та зарубіжних авторів (Д.Стоунер, Ч.Маклуре, С.Джефрі, Д.О’Брайан, Д.Харрісон, К.Сільвані, Ч.Верон, М.Боскін, Д.Снелбекер, Г.Хоклі, Т.Дью, Ч.Кое, Р.Масгрейв, Д.Мікселл) було зроблено висновок, що в теорії та на практиці переважають дослідження і рекомендації, що акцентують увагу на окремих складових податкової політики, здебільшого на оптимізації системи податків та зборів, податковому менеджменті, функціональній структурі податкових органів. При цьому встановлено, що проблематика організації та діяльності податкових органів, побудови оптимальної системи їх функціонування з урахуванням відповідного досвіду європейських країн висвітлена недостатньо.

Визначено, що успіх удосконалення податкової політики, реформування податкової системи полягає в комплексності, з охопленням змінами як системи оподаткування, так і організаційних, управлінських, функціональних, структурних аспектів побудови податкової системи.

У контексті проведеного дослідження виявлено деяку невизначеність теоретичних підходів фахівців до методології формування та реалізації податкової політики, до визначення змісту та сутності понять, що стосуються податкової системи, зокрема таких як “податкова система”, “податкове адміністрування”, “податкові органи” тощо. На підставі узагальнення думок фахівців з урахуванням положень чинного законодавства визначено, що податкова система – це поєднання системи оподаткування, системи адміністраторів податків та податкових відносин, що встановлюються між органами державної влади, місцевого самоврядування та платниками податків; податкове адміністрування – управління податковою системою; податкові адміністратори – органи, які в межах своєї компетенції, визначеної законодавством, впроваджують єдину державну податкову, митну та бюджетну політику; структурно-організаційна модель податкової політики – модель статичного прояву організаційного механізму державного управління в податковій сфері.

Думки щодо модернізації організаційної структури у фахівців дещо різняться – від акцентування на важливості низових податкових органів, які мають безпосередній зв'язок з платниками податків, до суцільної консолідації податкових органів зі створенням податкових округів та одночасним зменшенням кількості ієрархічних рівнів.  

Застосування єдиного підходу до методології формування податкової політики, стратегії та механізмів її реалізації є запорукою якості оптимізації організаційної структури ДПС України, від якої, у свою чергу, залежить ефективність усієї податкової системи.  

У другому розділі – “Практика реалізації податкової політики” – проведено порівняльний аналіз стратегій податкових реформ; досліджено процес реформування ДПС України, визначено проблемні питання організації діяльності податкової міліції. У межах уніфікації практики країн Європи досліджено податкову політику європейських країн щодо організації діяльності податкових служб та сформульовано принципи цієї організації. Здійснено аналіз стану адаптації наявного механізму реалізації податкової політики до вимог ЄС. Досліджено еволюцію типів організаційної структури як внутрішньої форми організації податкової служби.

Процеси структурно-організаційного реформування ДПС України почалися з консолідації податкових органів нижчого рівня – створення об’єд­наних державних податкових інспекцій. Доведено, що в період 2004-2008 рр. стратегія консолідації відзначалася нестійким характером: скорочення кількості державних податкових інспекцій (ДПІ) та створення на їх місці відділень у 2005 р. було призупинено (відділення знову реорганізовувалися у ДПІ) та поновлено в 2007 р.

Важливим аспектом у консолідації податкових органів є створення податкових округів за критеріями забезпечення однакової кількості платників податків, населення на підвідомчій території та площі підвідомчих територій, а також географічної близькості територій, що об’єднуються. Проведений аналіз  кількісного виміру зазначених критеріїв у двох пропонованих варіантах – 10 та 6 округів – довів, що шляхом механічного об’єднання адміністративних одиниць досягти рівності всіх показників неможливо. На сьогодні питання практичного створення податкових округів залишилося невирішеним.

Сучасна структура ДПА України увібрала в себе увесь попередній досвід роботи, починаючи з часів незалежності України, який відобразився в еволюції типів організаційної структури. Вивчення практики організації взаємодії структурних підрозділів ДПА України в реальних умовах показало, що матрична структура може набути нового, відмінного від відомого (перехресне залучення працівників підрозділів, що виражається в їх подвійному підпорядкуванні), трактування – як перетин сфер повноважень структурних підрозділів, побудованих за різними ознаками (у випадку ДПА України  – функціональною, за типами платників, за типами податків).

У результаті дослідження податкової політики країн Європи щодо організації діяльності податкових служб виявлено, що реформування податкової служби не може відбуватися простим копіюванням відповідних напрацювань інших країн. Кожна країна має власний досвід організації та модернізації системи податкових органів, в якому поряд із загальними тенденціями існують  суттєві особливості, що характеризуються різноманіттям стратегій та заходів.

Визначено, що співвідношення між масштабом служб (кількістю ієрархічних рівнів, органів, структурних підрозділів, чисельністю персоналу тощо) та їх спроможністю виконувати покладені на них обов’язки специфічні для кожної окремої країни. Аналіз показників структурно-організаційної побудови податкових служб 20 країн Європи виявив таку низку принципів структурної  побудови податкової служби: 1) кількість органів податкової служби прямо пропорційно залежить від  площі країни та кількості платників податків; 2) кількість ієрархічних рівнів залежить від масивності (громіздкості) організації; 3) чисельність персоналу податкової служби залежить від кількості платників податків. Діапазон оптимального (найбільш типового) співвідношення персоналу податкової служби до кількості населення та до кількості платників податків становить від 600 до 800.

Євроінтеграційні процеси висувають до податкової служби вимогу щодо забезпечення спроможності впроваджувати принципи європейського управління та адміністративного права ЄС із задоволенням необхідних політичних та економічних умов. Податкова служба України в процесі свого розвитку має орієнтуватися на Копенгагенські та Мадридські критерії, зокрема на забезпечення таких умов:            1) стабільність структури і принципів своєї діяльності в умовах політичної нестабільності; 2) організаційна та функціональна спроможність виконувати обов’язки в умовах ефективної ринкової економіки; 3) дотримання пропорційності між цілями та наявними засобами їх досягнення; 4) спромож­ність адаптувати та дотримуватися “acquis communautaire”; 5) до­три­мання принципів європейського управління. Дослідженням існуючого стану ДПС України та змін, що відбулися в податковій службі під час реалізації ПМ ДПС, встановлено, що ДПА України успішно створює підстави для досягнення визначених ІОТА для податкових служб ключових показників: а) достатній рівень самоврядування; б) можливість вільно розробляти та запроваджувати свої принципи роботи; в) право визначати структуру, функціональну організацію та розподіл ресурсів; г) спроможність якісно виконувати функції на регіональному та місцевому рівнях; д) спроможність організації ефективно співпрацювати із державними та міжнародними партнерами; е) до­ведення до відома працівників планів структурної та функціональної реорганізації; ж) чіткі посадові інструкції для керівників з визначенням функції та обов’язків на всіх рівнях; з) забез­печення достатніми ресурсами.

У третьому розділі – “Шляхи удосконалення структурно-організаційної моделі податкової політики в Україні” – визначено шляхи вдосконалення та заходи щодо оптимізації організаційної структури ДПС України, вдосконалення механізму державного управління процесом реалізації цих заходів.

У розділі розкрито особливості процесів консолідації податкових органів, наслідками яких є зміна рівня результативності їх діяльності. Детальні дослідження прояву наслідків консолідації здійснено на прикладі Кіровоградської області як однієї із середньостатистичних. Крім процесів консолідації, що розпочалися в 1996 р., в області відбувалися численні зміни статусу та підпорядкованості податкових органів. Деякі податкові органи зазнали до п’яти організаційних змін. Доведено, що консолідація та реорганізація податкових органів пов’язані з певними організаційними та психологічними проблемами, внаслідок яких знижується результативність діяльності органів податкової служби. Занадто часті  організаційні  зміни  призводять  до  збоїв  у  налагодженому  податковому менеджменті, втрати часу на його організацію в нових умовах, погіршення психологічного клімату, зниження результативності діяльності. Тому структурна реорганізація податкових органів має супроводжуватися достатньо тривалими “реабілітаційними” періодами, необхідними як управлінській системі, так і персоналу.

На підставі дослідження проявів різних типів організаційної структури у структурі ДПА України в різні періоди часу здійснено інтеграцію типології оргструктури ДПС України з іншими типологіями, що дало підстави для уникнення суб’єктності (тобто застосування тільки до ДПА України). 

Здійснена інтеграція типологій організаційних структур була покладена в основу запропонованої уніфікації типології (див. рис. 1, де назву функціональ­ного типу структури змінено на “інтеграційний”). Це означає, що будь-яка оргструктура повинна мати одночасно дві ознаки: 1) орієнтація; 2) тип управління та організація взаємовідносин між структурними підрозділами.