КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ДОСТУПУ ГРОМАДЯН УКРАЇНИ ДО СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мету, задачі, об’єкт і предмет дослідження, сформульовано наукову новизну та практичне значення результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, указано структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Конституційні засади дослідження права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» складається із трьох підрозділів, в яких розглянуто історіографію питань, пов’язаних із правом ДГСОМС, та нормативно-правову регламентацію цього права на державному та місцевому рівнях.

У підрозділі 1.1. «Історіографія досліджень, пов’язаних із конституційним правом доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» виявлено, що до 1996 р. право ДГСОМС було нерозривно пов’язано з державною службою. Конституція УНР 1918 р. (не набувала чинності), Конституції УРСР 1919 р., 1929 р., 1937 р. не виокремлювали права ДГСОМС. Конституція УРСР 1978 р. закріпила право брати участь у роботі державних органів як складову права громадян брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Деталізація цієї норми на рівні законів СРСР та УРСР не відбувалась у зв’язку з тим, що відповідні питання належали до сфери урядової компетенції на державному рівні.

Відповідно, дослідження саме конституційного права ДГСОМС за радянських часів майже не здійснювалося. Доступ до служби в органах державної влади, до яких відносились і органи місцевого самоврядування, багато в чому залежав не тільки від професіоналізму, але й від класового походження. Ідеологізованість цього питання виключила його із сфери уваги як відомих дослідників конституційно-правових проблем (І. А. Азовкін, Г. В. Барабашев, Б. М. Лазарєв, О. А. Лукашева, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, Ф. М. Рудинський, Ю. О. Тихомиров, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, К. Ф. Шеремет та ін.), так і вчених-фахівців у сфері адміністративного права (В. Б. Авер’янов, Ю. М. Козлов, В. В. Копєйчиков, В. М. Манохін, І. М. Пахомов та ін.).

В Україні право ДГСОМС стало конституційним із закріпленням його у ч. 2 ст. 38 Основного Закону України 1996 р. Норму Конституції було деталізовано Законом від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Підґрунтям для розвитку та удосконалення правової регламентації права ДГСОМС є роботи дослідників прав і свобод особистості та їхніх гарантій (С. О. Афанасьєва, А. В. Грабильников, Т. М. Заворотченко, О. С. Кац, Л. А. Ларіна, П. М. Рабінович, Е. Є. Регушевський, П. А. Трачук, О. О. Чуб та ін.), місцевого самоврядування (О. В. Батанов, В. І. Борденюк, А. Р. Крусян, П. М. Любченко, Н. В. Мішина, М. П. Орзіх, Б. А. Пережняк, О. В. Прієшкіна, В. М. Шаповал, О. Ф. Фрицький, Ю. О. Фрицький та ін.) та державної і муніципальної служби (Л. Р. Біла-Тіунова, Ю. П. Битяк, С. В. Ківалов, М. В. Колісников, О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, Г. О. Наквасіна, Ю. О. Оболенський, О. В. Петришин, С. Ю. Фабричний та ін.).

З урахуванням відсутності в Україні муніципалітетів у загальноприйнятому доктринальному розумінні цього терміна, а також змісту національних нормативно-правових актів, зроблено висновок про вірність використання терміна «конституційне право ДГСОМС», а не терміна «конституційне право доступу громадян України до муніципальної служби».

У підрозділі 1.2. «Закони України та міжнародно-правові стандарти щодо права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» на підставі дослідження міжнародних, у т. ч. європейських, стандартів прав людини і громадянина та муніципальних стандартів сформульовано висновок про відповідність їм ч. 2 ст. 38 Конституції України та законів, які регламентують право ДГСОМС.

Здійснено порівняльно-правовий аналіз Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» та однойменного Проекту Закону і встановлено, що основною метою законопроекту була максимально можлива уніфікація положень про конституційне право доступу громадян України до публічної служби (тобто норм нового Закону «Про державну службу» з нормами запропонованої редакції Проекту Закону). Визначено, що Проект Закону містив оновлені та більш ефективні норми, а також мінімізував ризик виникнення колізій та/або прогалин у нормативно-правовій регламентації права ДГСОМС.

На підставі аналізу рішень Конституційного Суду України, які стосуються права ДГСОМС, рішення класифіковано за змістовним критерієм на: а) рішення, що стосуються проблем граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (у справі щодо особливостей здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Києві та у справі щодо граничного віку перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування); б) рішення, що стосуються проблем соціального забезпечення осіб, які працюють або працювали в органах місцевого самоврядування (у справі щодо соціальних гарантій громадян та у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України). Виявлено, що проблеми, які порушувалися, ніколи не стосувалися виключно права ДГСОМС – водночас аналізувались питання права доступу громадян України до державної служби.

У підрозділі 1. 3. «Регламентація права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування іншими нормативно-правовими актами» охарактеризовано систему нормативно-правових актів, що регламентують право ДГСОМС на державному та на місцевому рівнях.

Установлено, що підзаконні акти органів державної влади (Президента, Кабінету Міністрів, Національного агентства України з питань державної служби та ін.) не відіграють істотної ролі у нормативно-правовій регламентації права ДГСОМС.

При дослідженні локальних нормативних актів про право ДГСОМС зроблено висновок про недоцільність його правової регламентації у статутах територіальних громад села, селища, міста. Виявлено, що акти місцевих рад практично не містять положень про механізм реалізації права ДГСОМС, на відміну від актів сільських, селищних, міських голів та голів районних і обласних рад, які затверджують кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посади, порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад та проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад.

Розділ 2 «Конституційне право доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування в системі політичних прав» складається з трьох підрозділів, в яких надано визначення права ДГСОМС, виокремлено та охарактеризовано основні елементи його структури – об’єкта, суб’єктів та змісту.

У підрозділі 2.1. «Поняття та зміст конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» увагу зосереджено на формулюванні визначення права ДГСОМС, у зв’язку з чим розглянуто його місце в системі політичних прав, а також його зміст. Визначено, що конституційне право ДГСОМС у залежності від суб’єкта реалізації є правом індивідуальним; за характером діянь, які здійснюють органи публічної влади та інші особи для забезпечення його реалізації, – позитивним правом; за сферою суспільного життя – політичним правом. Воно є складовою конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами.

Виокремлено основні підходи до визначення змісту суб’єктивних прав особистості: а) описовий (перерахування можливостей, яких надає певне право); б) інтегративний (угрупування можливостей, яких надає певне право, з використанням чотиричленної структури: право-користування, право-поведінка, право-вимога і право-претензія).

З використанням інтегративного підходу визначено, що зміст права ДГСОМС формують: а) можливість громадян використовувати доступ до служби в органах місцевого самоврядування як соціальне благо та кореспондуючий обов’язок держави, який полягає у визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування в Україні (право-користування); б) можливість громадян України, які відповідають ряду недискримінаційних цензів, претендувати на зайняття адміністративних посад в органах місцевого самоврядування, та кореспондуючий обов’язок цих органів як роботодавців вдатися до низки діянь (право-поведінка); в) можливість суб’єктів розглядуваного права вимагати належної поведінки від зобов’язаної сторони, коли йдеться про доступ до служби в органах місцевого самоврядування, та кореспондуючий їй обов’язок органів публічної влади скоригувати свою поведінку так, щоб не порушувати відповідне право (право-вимога); г) можливість суб’єкта розглядуваного права звернутися по захист свого права до державних органів у разі, якщо він реалізував право-вимогу, але це не задовольнило його, та кореспондуючий обов’язок державних органів сприяти реалізації права ДГСОМС (право-претензія).

Визначено, що право ДГСОМС – це система суб’єктивних можливостей громадян, які відповідають установленим у законодавстві недискримінаційним цензам, претендувати на зайняття адміністративних посад в органах місцевого самоврядування.

У підрозділі 2. 2. «Об’єкт конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» зазначено, що об’єктом права ДГСОМС є доступ до адміністративних посад в органах місцевого самоврядування. Удосконалено визначення посади в органах місцевого самоврядування – це первинна структурна одиниця органу місцевого самоврядування, яка закріплює за особою, що її займає, певне коло обов’язків та повноважень, а також прав і гарантій, спрямованих на виконання функцій органів місцевого самоврядування.

Запропоновано вважати, що усі особи, які обираються територіальною громадою на посади в органах місцевого самоврядування, реалізують не конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування, передбачене ч. 2 ст. 38 Конституції, а пасивне виборче право, передбачене ч. 1 ст. 38 Конституції, і займають політичні посади в органах місцевого самоврядування.

Сформульовано пропозиції щодо структури Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», зокрема запропоновано: а) у Розділі І розмістити норми, які стосуються усіх посадових осіб місцевого самоврядування; б) до Розділу ІІ включити норми про осіб, що займають політичні посади в органах місцевого самоврядування, та завершити цей розділ відсиланням до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад»; в) наступні розділи Закону присвятити виключно особам, які займають адміністративні посади в органах місцевого самоврядування, реалізуючи своє конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3. «Суб’єкти конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» визначено, що суб’єктом права ДГСОМС є особа, яка відповідає низці недискримінаційних цензів для зайняття адміністративних посад в органах місцевого самоврядування.

Запропоновано класифікувати недискримінаційні цензи доступу до служби в органах місцевого самоврядування в залежності від того, в яких нормативно-правових актах вони містяться, на: а) конституційні цензи (ценз громадянства); б) законодавчі цензи (віковий ценз, мовний ценз, ценз дієздатності тощо); в) цензи, що містяться у підзаконних актах (освітній ценз, ценз, пов’язаний з необхідністю мати певну професійну підготовку тощо). Наведено аргументацію щодо недискримінаційності цих цензів.

Розділ 3 «Гарантії права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню нормативних та організаційних гарантій права ДГСОМС, а також систематизації концептуальних пропозицій, наведених у попередніх розділах.

У підрозділі 3.1. «Нормативні гарантії права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» з’ясовано, що нормативні гарантії конституційного права ДГСОМС – це закріплена у джерелах права система умов та засобів, безпосередньо спрямованих на реалізацію, охорону та захист цього права.

У залежності від ступеня їхньої загальності, нормативні гарантії права ДГСОМС формують систему, до якої входить чотири групи гарантій: а) загальні (напр., рівність прав жінок і чоловіків); б) окремі (напр., політичний плюралізм); в) спеціальні (напр., закріплення основних додаткових прав до права на участь в управлінні державними справами в Основному Законі); г) специфічні (напр., рівність ДГСОМС). Нормативні гарантії права ДГСОМС також проаналізовано з точок зору: 1) їхнього призначення; 2) рівня їхнього закріплення; 3) характеру правових норм, в яких вони містяться.

Аргументовано, що у чинному законодавстві України увагу зосереджено на гарантіях, які надаються громадянам, що проходять службу в органах місцевого самоврядування. Набагато менше норм, які гарантують право ДГСОМС – серед нормативних гарантій специфічні гарантії є поодинокими. Обґрунтовано, що така ситуація викликана відсутністю поділу посад в органах місцевого самоврядування на адміністративні та політичні.

Розроблено критерії віднесення посад до політичних посад в органах місцевого самоврядування: 1) осіб, що займають політичні посади, обирає територіальна громада чи місцева рада; 2) на осіб, що займають політичні посади, не поширюється вимога про політичну нейтральність; 3) для осіб, що займають політичні посади, законодавство передбачає особливий порядок припинення повноважень; 4) особи, що займають політичні посади, за наслідками своєї діяльності несуть як юридичну, так і політичну відповідальність (перед територіальною громадою). За відсутністю хоча б одного із цих критеріїв посаду запропоновано відносити до адміністративних посад.

Сформульовано визначення політичної посади в органах місцевого самоврядування – це первинна структурна одиниця органу місцевого самоврядування, яка обіймається внаслідок обрання на неї територіальною громадою чи місцевою радою на визначений термін та передбачає можливість збереження членства у політичній партії, а також особливий характер припинення повноважень та політичну відповідальність за результати діяльності. Інші посади в органах місцевого самоврядування запропоновано вважати адміністративними.

У підрозділі 3.2. «Організаційні гарантії реалізації права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування» зазначається, що організаційні гарантії конституційного права ДГСОМС – це закріплена у джерелах права система умов та засобів соціально-економічного, політичного та ідеологічного характеру, які безпосередньо не спрямовані на реалізацію, охорону та захист цього права, але сприяють їм.

Виявлено, що основними економічними гарантіями права ДГСОМС є стабільність національної економіки та постійне зростання національного добробуту, соціальними гарантіями – тісно пов’язаний із ними належний рівень матеріального та соціально-побутового забезпечення службових осіб органів місцевого самоврядування, що заохочує громадян реалізовувати належне їм право доступу до служби у цих органах, ідеологічними гарантіями – ідеологічний плюралізм, рівний доступ до служби у цих органах громадян України незалежно від релігійних та інших переконань, політичними гарантіями – наявність в Україні поділу публічної влади на державну владу та місцеве самоврядування, державна підтримка та гарантування місцевого самоврядування.

Як важливу політичну гарантію права ДГСОМС проаналізовано наявність ряду органів місцевого самоврядування, поступаючи на роботу до яких громадяни України можуть реалізувати належне їм конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування. Визначено, що відповідні посади існують у місцевих радах, у виконавчих органах сільських, селищних, міських, районних у містах радах. Виявлено, що такий елемент системи місцевого самоврядування, як органи самоорганізації населення, є представницькими органами (але не представницькими органами місцевого самоврядування), яких поки що не наділено правом приймати на роботу працівників, і що до складу цих комітетів входять не посадові особи, а члени органів самоорганізації населення. Сформульовано, що громадяни України не можуть реалізувати своє конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування, входячи до персонального складу органів самоорганізації населення.

Визначено, що гарантії конституційного права ДГСОМС – це закріплена у джерелах права система умов і засобів, безпосередньо спрямованих на реалізацію, охорону та захист цього права, а також система умов та засобів соціально-економічного, політичного та ідеологічного характеру, які безпосередньо не спрямовані на реалізацію, охорону та захист цього права, але сприяють їм.

Запропоновано виокремлювати два способи нормативно-правової регламентації права ДГСОМС: а) децентралізований (у теперішній час використовується в Україні) – деталізацію установлених у законах бланкетних норм покладено на органи місцевого самоврядування; б) централізований (рекомендується для України) – деталізацію установлених у законах бланкетних норм покладено на орган державної влади, який здійснює деталізацію норм про конституційне право доступу до публічної служби, із залишенням за органами місцевого самоврядування можливостей впроваджувати додаткові пільги, гарантії тощо. У такому разі Національне агентство України з питань державної служби запропоновано реформувати в Національне агентство України з питань публічної служби. Визначено позитивні наслідки використання рекомендованого підходу: економія матеріальних та технічних ресурсів, істотне зменшення числа нормативно-правових актів, легкість узгодження їхнього змісту, установлення однакових мінімальних стандартів для тих, хто прагне реалізувати конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування, та у цілому – існування єдиної концепції подальшого розвитку та удосконалення нормативно-правової регламентації права доступу громадян до публічної служби (до служби в органах місцевого самоврядування та до державної служби).