АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОРЯДКУ СТВОРЕННЯ І ДІЯЛЬНОСТІ ТОРГОВО-ПРОМИСЛОВИХ ПАЛАТ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Торгово-промислові палати, порядок їх створення і діяльності як об’єкт адміністративно-правового регулювання: загальнотеоретичні та історико-правові аспекти» складається з двох підрозділів і присвячений загальнотеоретичним та історико-правовим аспектам ТПП.

У підрозділі 1.1 «Генеза торгово-промислових палат, нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині засад їх створення і діяльності» на підставі аналізу довідково-енциклопедичної, навчальної, наукової літератури досліджено історичні передумови становлення і розвитку торгово-промислових палат на теренах України в різні історичні періоди з виокремленням особливостей відповідних процесів у різних регіонах. Здобувачем доведено, що, виникнувши як прообраз об’єднань купців та виробників мануфактури, торгово-промислові палати пройшли тернистий шлях свого становлення, постійно модифікувалися і лише на початку ХХ ст. набули ознак та особливостей, притаманних сучасним вітчизняним ТПП. На сьогоднішній день вони є недержавними самоврядними організаціями, які об'єднують фізичних і юридичних осіб з метою створення сприятливих умов для їх підприємницької діяльності. У роботі дисертантом обґрунтовується існування тенденції до постійного розширення сфери участі ТПП в адміністративно-правових (у тому числі адміністративно-процедурних) відносинах з постійною зміною засад їх участі у відповідних правовідносинах.

Автором доводиться відсутність комплексних монографічних досліджень, безпосередньо присвячених засадам адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності ТПП в Україні. В основному в наявних наукових джерелах різних історичних періодів висвітлюються окремі аспекти діяльності ТПП, здебільшого в економічній (роботи І.Л. Гурняк, О.В. Кучай, Г.М. Болдирь, О.Г. Пшонки та ін.) та приватно-правовій (роботи О.М. Торгашина, К.Р. Добкіна) сферах. В адміністративно-правовій доктрині ТПП лише згадуються при висвітленні адміністративно-правових засад регулювання в економічній сфері (роботи О.П. Рябченко, О.Ю. Минюк, А.Г. Кравченко, М.Ю. Віхляєва, Н.В. Галіциної та ін.), при розширеному визначенні суб’єктів адміністративного права (роботи П.С. Лютікова, Т.О. Мацелик та ін.), при розгляді адміністративно-процедурних питань (роботи О.С. Лагоди, О.І. Миколенка, В.П. Тимощука, А.М. Школика та ін.). Виділяється кілька напрямків доктринального дослідження адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності ТПП в Україні, характеризується їх зміст та обґрунтовується тенденція до потреби звуження спеціалізації відповідної наукової діяльності задля формування наукового базису, вдосконалення положень законодавства, правової доктрини стосовно відповідних питань на підставі врахування новітніх доктринальних здобутків та результатів сучасного нормотворчого процесу.

Проаналізовано законодавство різних історичних періодів, яке визначало тією чи іншою мірою, хоча і фрагментарно, засади, особливості адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності ТПП (наприклад, Устав Московського біржового комітету 1869 р., Положення про з’їзд представників біржової торгівлі та сільського господарства 1905 р., Загальне положення про торгово-промислові палати в Росії 1911 р., Статут Всесоюзної торгової палати 1932 р., Положення про Українське республіканське відділення ВТП, затверджене Президією ВТП 1944 р., Постанова «Про Торгово-промислову палату Української РСР» 1972 р., Закон України «Про торгово-промислові палати в Україні» 1997 р. тощо), відзначено відсутність у різні історичні часи єдиного, в тому числі нормативно-правового, акту, який би в систематизованому вигляді визначав поняття і деталізував адміністративні процедури створення, діяльності ТПП, й обґрунтовано потребу його прийняття з узгодженням із положеннями адміністративно-процедурного законодавства в Україні, в тому числі й у майбутнього кодифікованого акту.

У підрозділі 1.2 «Поняття, ознаки та види торгово-промислових палат, порядок створення та діяльності яких є об’єктом адміністративно-правового регулювання» проаналізовано поняття «торгово-промислова палата» в лінгвістичному аспекті, доведено, що воно є синтаксично складеним словосполученням, адже містить у своїй структурі головне слово «палата» та залежні від нього прикметники «торгова», «промислова» і фактично означає назву представницької установи. Зосереджена увага на відсутності сучасної єдиної легальної дефініції ТПП і наявності декількох суперечливих за змістом нормативних визначень торгово-промислової палати в законодавстві, використання яких ускладнює сприйняття нормативного матеріалу, їхньої сутності та призначення, що обумовлює проблеми в правозастосуванні. На підставі опрацювання різних наукових, доктринальних джерел запропоновано авторське визначення торгово-промислової палати, в тому числі й для використання його в правовій доктрині та закріплення в законодавстві. Виокремлено характерні ознаки ТПП та подано детальну їхню характеристику. Дисертантом обумовлено потребу класифікаційного розподілу ТПП для детального з’ясування їхнього статусу, наголошено на відсутності доктринальної і нормативної класифікації ТПП та запропоновано авторський варіант їхньої класифікації з використанням різних критеріїв: за значенням (ТПП України та регіональні ТПП); за адміністративно-територіальним розподілом (Вінницька ТПП, Волинська ТПП, Дніпропетровська ТПП, Донецька ТПП, Житомирська ТПП, Закарпатська ТПП, Запорізька ТПП, Івано-Франківська ТПП та ін.); за кількістю членів, або обсягом членства (понад 1000 членів, від 500 до 1000 членів, до 500 членів тощо); за мережею представництв (без представництв, з кількістю представництв від 1 до 5, з кількістю представництв понад 5); за галузевою спрямованістю більшості членів (члени-представники сільського господарства, мисливства та лісового господарства; харчової промисловості та перероблення сільськогосподарських продуктів; целюлозно-паперової промисловості; видавничої справи; освіти; виробництва гумових та пластмасових виробів; фінансової діяльності тощо).

Розділ 2 «Реєстрація, контроль та припинення діяльності торгово-промислових палат: адміністративно-правова характеристика» складається з трьох підрозділів і присвячений адміністративно-процедурним аспектам створення і діяльності ТПП.

У підрозділі 2.1 «Реєстрація торгово-промислових палат як різновид адміністративної процедури», насамперед, на підставі узагальненого аналізу наукових та навчальних джерел у галузі адміністративного права доведено, що реєстрація торгово-промислових палат є особливим різновидом адміністративної процедури, яка поряд із загальними рисами, притаманними адміністративним процедурам (є послідовністю дій, регламентованих нормами адміністративного права, має специфічний суб’єктний склад, до якого належить орган публічної адміністрації і ТПП, носить публічний та індивідуальний характер, має кінцеву мету – підтвердження легального правового статусу ТПП), має й особливі риси (процедура прийняття індивідуальних адміністративних актів, зовнішня, тобто не в межах системи органів публічної адміністрації, а процедура взаємовідносин цих органів із приватною юридичною особою, може бути безспірною та спірною, заявна, може розглядатись як адміністративна послуга), що обумовлює її специфіку. У роботі виокремлюються проблемні аспекти реєстрації ТПП, в тому числі з урахуванням власного практичного досвіду роботи в зазначеній сфері, пропонуються шляхи їх можливого вирішення, в тому числі щодо вдосконалення нормативних засад реєстрації ТПП шляхом внесення змін і доповнень до чинного законодавства та практики його застосування.

Підрозділ 2.2 «Державний контроль за діяльністю торгово-промислових палат» присвячений аналізу поняття державного контролю, його співвідношення із суміжними правовими поняттями, виокремленню його характерних ознак, а також характеристиці особливостей державного контролю саме за діяльністю торгово-промислових палат. У роботі дисертантом запропоновано авторське визначення державного контролю за діяльністю торгово-промислових палат як постійної діяльності (з використанням специфічних форм та методів) спеціальних уповноважених на те державних органів або посадових осіб, що передбачає спостереження за функціонуванням та оперативне втручання в діяльність ТПП, отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни в їх діяльності, виявлення причин та умов, що призвели до порушення встановлених законодавством норм, застосування всіх необхідних заходів щодо попередження та усунення порушень правових норм, вжиття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності винних у порушенні діючого законодавства осіб, виявлення фактичного стану справ у торгово-промислових палатах, забезпечення виконання прийнятих рішень. Це визначення запропоновано використовувати в адміністративно-правових доктринальних дослідженнях, а також закріпити на нормативному рівні. На підставі узагальненого аналізу наявних класифікацій видів державного контролю та з урахуванням специфіки його здійснення за діяльністю ТПП запропоновано класифікацію державного контролю за діяльністю ТПП за різними критеріями: залежно від місця суб’єкта, який здійснює контроль у системі органів публічної адміністрації (парламентський, президентський, урядовий, місцевий); залежно від стадії, на якій здійснюється контроль (попередній, поточний або оперативний, наступний); залежно від призначення контролю (загальний і цільовий). Виокремлено проблеми державного контролю за діяльністю ТПП, сформульовані пропозиції щодо вдосконалення його засад.

Підрозділ 2.3 «Реєстрація припинення діяльності торгово-промислових палат» присвячений детальному аналізу особливостей припинення діяльності торгово-промислових палат як особливого різновиду адміністративної процедури. Автором зазначено, що припинення торгово-промислової палати є таким самим закономірним та органічним процесом, як і її створення, а за правовими наслідками реєстрацію припинення діяльності ТПП можна визнати діаметрально протилежною до процедури реєстрації ТПП, адже в результаті проведення першої ТПП втрачає свій правовий статус. До того ж дисертантом зроблено акцент на тому, що адміністративною процедурою варто визнати не сам факт припинення ТПП, або внутрішньо організаційне (господарське) припинення діяльності ТПП, а безпосередню нормативно регламентовану державну реєстрацію припинення ТПП, адже під час реєстрації припинення приватна особа (ТПП) вступає у відносини із суб’єктами публічної адміністрації щодо вирішення індивідуальної справи.

У роботі зазначено, що в Україні відсутні приклади припинення діяльності, а відповідно, і реєстрації припинення діяльності торгово-промислових палат. Водночас автором зазначено, що особливістю припинення ТПП є те, що єдиною формою її є ліквідація, яка може мати два процедурні прояви: ініціативний (за рішенням самої ТПП в особі уповноважених на те органів) та втручальний (за рішенням суду за наявності відповідних підстав). Запропоновано конкретні зміни до чинного законодавства, спрямовані на вдосконалення засад процедури реєстрації припинення ТПП, в тому числі й до Закону України від 02.12.1997 р. «Про торгово-промислові палати в Україні» та Проекту Адміністративно-процедурного кодексу України.

Розділ 3 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності торгово-промислових палат та основні напрямки його запозичення в Україні». У розділі, враховуючи зв’язок вітчизняного нормотворення з процесами європейської інтеграції та адаптації законодавства до міжнародних стандартів, обґрунтовується доцільність і можливість запозичення позитивних нормотворчих та правотворчих здобутків, запроваджених і апробованих в зарубіжних країнах. Разом із тим автором наголошено на потребі виваженого підходу до запозичення зарубіжного законодавства та його апробації, врахування вітчизняних національних інтересів і традицій. Традиційно торгово-промислові палати у всьому світі класифікують на ті, що мають публічний статус (посилена взаємодія з органами публічної адміністрації) – Республіка Австрія, Французька Республіка, Федеративна Республіка Німеччина, Грецька Республіка, Італійська Республіка, Королівство Іспанія тощо, й ті, які мають приватний статус (переважання самостійного регулювання процесів всередині установи) – Королівство Бельгія, Республіка Болгарія, Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Королівство Данія, Естонська Республіка, Республіка Польща, Португальська Республіка та ін. В якості позитивного зарубіжного досвіду, прийнятного для запозичення Україною, виокремлено таке: щодо процедури державної реєстрації – мінімізація матеріальних та часових витрат на проведення реєстрації, запровадження загальнодоступного національного реєстру не лише ТПП, а й їх членів (досвід Італійської Республіки), щодо державного контролю – посилення ролі ТПП України по відношенню до регіональних торгово-промислових палат, забезпечення постійного аналізу показників економічної діяльності, що має істотне значення не лише в межах окремої торгово-промислової палати, а й для всієї держави (досвід Італійської Республіки), «зближення» ТПП з органами публічної адміністрації щодо висловлення пропозицій діяльності, створення необхідних умов поліпшення напрямків, участі у двосторонньому діалозі (досвід Республіки Австрія), визначення конкретного органу публічної адміністрації, уповноваження на проведення державного контролю за ТПП (досвід Республіки Молдова); щодо реєстрації припинення діяльності – спрощення процедури припинення, мінімізація її витратності, забезпечення прозорості (досвід Королівства Бельгія) тощо. При запозиченні в чинне українське законодавство досвіду зарубіжних країн у сфері адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності ТПП пріоритетним напрямком повинна стати уніфікація всіх адміністративних процедур та закріплення їх в єдиному кодифікованому акті – Адміністративно-процедурному кодексі (за прикладом Республіки Австрія, Фінляндської Республіки, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Білорусь та ін.). Формулюються конкретні пропозиції щодо запозичення зарубіжного досвіду з метою вдосконалення відповідної вітчизняної сфери.