ПУБЛІЧНІ ПОСЛУГИ В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації, представлено структуру дисертації.

Розділ 1. «Теоретико-методологічні засади публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України» складається із трьох підрозділів і присвячений дослідженню теоретико-методологічного підґрунтя здійснення публічно-сервісної діяльності державною податковою службою України.

У підрозділі 1.1. «Публічні послуги: поняття, правова природа, види» проведено історично-правовий доктринальний аналіз становлення поняття «послуга» та «публічна послуга» (роботи В. Б. Авер’янова, С. О. Кірсанова, А. Т. Ошкуркова, А. М. Сергієнка, Є. В. Талапіної, Л. К. Терещенка, Ю. О. Тихомирова, Д. М. Щекіна та ін.), а також з’ясовано поняття «послуга» з точки зору економіки (роботи О. Васильєвої, В. В. Кулібанової, В. Семенова, О. П. Челенкова). Поділяємо позицію Ю. О.Тихомирова та Є. В. Талапіної щодо визначення поняття «публічні послуги» – це послуги, які надаються безмежному колу осіб з метою задоволення публічного інтересу. Досліджено основні ознаки публічних послуг, з’ясовано загальну тенденцію щодо їх визначення, а саме: індивідуальність та соціальна спрямованість, ініціатива особи. Аналіз правових відносин у сфері надання публічних послуг допоміг переконатися в тому, що починає формуватися інститут публічних послуг як комплексний інститут права (публічного та приватного). При цьому невід’ємною складовою публічного права є адміністративне право, дослідження в межах якого постають основними у роботі.

Обґрунтована точка зору, що класифікація публічних послуг сприяє комплексному дослідженню цього феномена. Досліджено різноманітні доктринальні класифікації (наприклад, В. С. Долечека, І. Б. Коліушка, Л. К. Терещенка, В. П. Тимощука, Ю. О. Тихомірова, М. Д. Чеснокової) та нормативно-правові (аналіз Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, Податкового кодексу України, Постанови Кабінету Міністрів України 2010 року «Деякі питання надання адміністративних послуг»). Визначено перелік та зміст критеріїв, які сприяють конструктивності використання відповідних класифікацій публічних послуг задля належної діяльності органів державної влади.

Аналіз різних видів публічних послуг та їх характерних ознак допоміг дійти висновку, що поняття «публічні послуги» є загальним, родовим поняттям, якому притаманні певні ознаки, У свою чергу, послуги, які входять до цих класифікацій, містять усі ознаки, притаманні публічним послугам, зберігаючи, водночас, додаткові власні ознаки, що визначають їх сутність. Запропоновано узагальнююче визначення поняття «публічні послуги» та акцентовано увагу на необхідності його законодавчого визначення.

У підрозділі 1.2. «Державні послуги як різновид публічних послуг: поняття і ознаки» обґрунтовується необхідність їх дослідження. Виходячи із того, що Концепцією адміністративної реформи в Україні визначено одне із основних завдань органів виконавчої влади – надання державних послуг суспільству, наголошується, що їх діяльність має бути спрямована на служіння суспільству, а не на управління ним. Водночас, на думку дисертанта, якісне розв’язання завдань, що закріплені за органами виконавчої влади, потребує як реалізації функцій управління, так і функції надання державних послуг. Поділяється точка зору В. Б. Авер’янова, що саме дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Проаналізовано доктринальні підходи щодо визначення поняття та сутності державних послуг (наприклад, роботи А. В. Беліцької, С. О. Бєлова, В. С. Долечека, І. Б. Коліушка, С. В. Мігіна, О. В. Морозової, А. В. Нестерова, О. В. Родіна, Л. К. Терещенка, В. П. Тимощука, Л. А. Шереметьєвої, А. В. Яцкіна). Дослідження показали неоднозначність розуміння цього поняття у науковому середовищі. Водночас у роботі зазначається, що запропоновані вченими визначення поняття «державні послуги» мають як певні відмінності, так і єдині позиції, що були висвітлені дисертантом. Це допомогло усвідомити необхідність визначення відповідних ознак державних послуг, які включають як характерні ознаки публічних послуг, так і особливі ознаки державних, а також сформулювати власну позицію щодо сутності поняття «державні послуги».

Досліджено нормативно-правові акти України, якими регулюються державні послуги, зокрема: Концепція розвитку надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, Податковий кодекс України, Цивільний кодекс України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», Закон України «Про адміністративні послуги» та ін. Це дало змогу отримати висновки, зокрема, щодо: необхідності чіткого розмежування поняття «послуга» у цивільно-правовому значенні та «державна послуга» у адміністративно-правовому аспекті; визначення суб’єктів надання державних послуг – це органи державної виконавчої влади та державні підприємства, установи, організації, а також органи місцевого самоврядування (в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету); існування переліку послуг, які можуть бути надані за рахунок державного і місцевого бюджетів; наявності переліку органів, що мають право надавати державні послуги; становлення єдиних центрів надання адміністративних послуг; місця адміністративних послуг у системі державних послуг, визначення адміністративних послуг; відсутності належної уваги до правового регулювання тих державних послуг, які не є адміністративними; тенденцій впровадження безоплатної системи надання державних послуг; відсутності законодавчого визначення поняття «державні послуги» і т. ін.

На думку дисертанта, спостерігається існування певної спеціальної нормативно-правової бази, згідно з якою регулюються суспільні відносини щодо здійснення державних послуг, які надаються у конкретній сфері. Акцентовано увагу на необхідності доповнення спеціальної нормативно-правової бази актами, які б закріплювали загальні засади надання державних послуг. Пропонується посилити значення наукових напрацювань у сфері державних послуг під час правотворчості.

У підрозділі 1.3. «Зарубіжний досвід правового регулювання публічних послуг» вважалося за необхідне дослідити стан системи права, системи законодавства, державотворення на шляху формування публічно-сервісних держав; визначити основні правові засади, які б могли бути застосовані у правовій науці та практиці України. З’ясовано, що позитивним проявом нової державної політики, яка спрямована на розробку та впровадження концепції адміністративної реформи у багатьох європейських країнах, постає не лише нормативно-правове закріплення за фізичною або юридичною особою певних прав, свобод та законних інтересів (зокрема, у сфері надання державних послуг), але й впровадження ефективного механізму їх реалізації. Визначено напрями такої політики та запропоновано органам державної влади України їх вивчити.

З метою розуміння сучасного стану системи права і можливості користуватися досвідом цивілізованих країн щодо правового регулювання та організаційного забезпечення надання публічних послуг, проаналізована ситуація у Німеччині, Великобританії, Франції, Нідерландах, США та інших країнах. З’ясовано, що існує єдина тенденція – реалізація таких цілей, як: поліпшення якості публічних послуг та діяльності системи державних органів; орієнтація на наближення цієї системи до народу. Порівняльно-правовий аналіз завдань, які визначають уряди цих країн для реалізації даних цілей, довів, що існують не лише відмінні, але й спільні риси цих завдань, які було з’ясовано та проаналізовано. Визначено організаційно-правові інструменти розв’язання завдань, які можуть бути запроваджені в Україні, наприклад, для удосконалення управління якістю надання публічних послуг.

Досліджено понятійний апарат, який використовується у країнах Європи у процесі правового регулювання надання публічних послуг, а саме: історично-правовий аспект становлення поняття «публічні послуги»; сутність поняття «універсальна послуга»; розуміння поняття «послуги, що надаються за розпорядженням державних органів», яке закріплено у Генеральній Угоді про торгівлю послугами. На думку дисертанта, особливої уваги для України потребує досвід Європейського Союзу щодо реалізації суспільного інтересу під час надання послуг, наприклад, орієнтація податкових органів на взаємодію з суспільством. Розкрито сутність кожного критерію щодо надання публічних послуг у європейських країнах та внесено пропозиції щодо їх конструктивного впровадження і в Україні.

Розділ 2. «Організаційно-правові засади забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України» складається із трьох підрозділів і присвячений обґрунтуванню авторського підходу до визначення й дослідження організаційно-правових засад забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України (далі – ДПС України).

У підрозділі 2.1. «Загальноправова характеристика діяльності державної податкової служби України у сучасних умовах та класифікація видів її забезпечення» поділяється точка зору В. Б. Авер’янова щодо доцільності розподілу виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів на дві частини: перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління; друга частина, пов’язана з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, визначається як публічно-сервісна діяльність. Дисертантом обґрунтована доцільність введення у науковій обіг поняття «сфера надання публічних послуг» та запропоновано його тлумачення. З’ясовано позиції науковців, а також підходи законодавця до бачення місця та ролі органів ДПС України у системі державних органів, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність. Дослідження показали, що вчені, з одного боку, обґрунтовують необхідність реформування органів ДПС України, а з другого, – недостатньо усвідомлюють необхідність системного розгляду їх діяльності (як з позиції державного управління, так із позиції публічно-сервісної діяльності). Аналіз основних положень Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Стратегічного плану розвитку органів державної податкової служби України на період до 2013 року та Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» свідчить, що створення ДПС України було спрямовано на реалізацію, зокрема, більшості функцій з надання послуг фізичним та юридичним особам. Акцентовано увагу, що у чинному законодавстві метою діяльності, як і раніше (до реформування Державної податкової адміністрації України), залишається забезпечення економічного розвитку країни. На жаль, задоволення суспільних потреб щодо отримання публічних послуг не включено до мети діяльності органів ДПС України, у зв’язку з чим надана відповідна пропозиція. Відзначається наявність певних послідовних заходів щодо реформування та модернізації органів ДПС України: передбачено створення системи податкових органів за функціональною ознакою, як це здійснено у більшості європейських держав. На думку автора, реалізація такого підходу внесе корективи у функціональну діяльність ДПС України з метою встановлення атмосфери довіри і поваги між службою і фізичними та юридичними особами.

Обґрунтовується, що органи ДПС України необхідно розглядати як системне утворення відповідних органів виконавчої влади, які, задля задоволення публічного інтересу суспільства, реалізують як функції управління, так і функцію надання публічних послуг (публічно-сервісна діяльність або діяльність у сфері надання публічних послуг). Запропоновано з метою належного (якісного та оперативного) надання публічних послуг реалізовувати функції управління задля удосконалення взаємодії як всередині цих органів, так і між собою та іншими органами державної влади. На думку дисертанта, необхідно створити умови для якісної публічно-сервісної діяльності органів ДПС України – розробити та впровадити ефективне комплексне забезпечення.

У підрозділі 2.2. «Інституційне забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України: структура, мета, завдання, адміністративно-правові повноваження» запропоновано розглядати інституційне забезпечення як систему, невід’ємними складовими якої постають: а) підсистема органів державної влади, які організують та забезпечують процес надання публічних послуг органами ДПС України; б) підсистема органів державної влади, які безпосередньо надають публічні послуги. Визначено, що до першої складової (а) доцільно включити Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України (далі – КМУ), Державну податкову службу України. Акцентовано увагу на тому, що вони формують державну політику та забезпечують нормативно-правове регулювання суспільних відносин цієї сфери, зокрема, закріплюють повноваження певних органів виконавчої влади з надання публічних послуг, встановлюють процедуру та визначають стандарти їх надання, здійснюють контроль за виконанням відповідного законодавства. Проаналізовано особливості повноважень зазначених органів. Визначено доцільність розширення повноважень органів ДПС України, які закріплені у Законі України «Про державну податкову службу в Україні», Податковому кодексі України та Указі Президента України від 12 травня 2011 року № 584 «Про Положення про Державну податкову службу України». Запропоновано доповнити повноваження групою, яка охоплює повноваження саме публічно-сервісного характеру (реєстраційні, дозвільні, інформаційно-консультаційні).

Проведений аналіз дав змогу усвідомити, що органи ДПС України не лише забезпечують, але й безпосередньо, через центральний апарат ДПС України та територіальні органи, надають публічні послуги фізичним і юридичним особам. Визначено розподіл повноважень між органами ДПС України: 1) наприклад, впровадження та утримання автоматизованої системи «Єдине вікно подання електронної звітності для надання послуг з подання за допомогою мережі Інтернет в електронному вигляді звітності» належить виключно до повноважень центрального апарату ДПС України; 2) наприклад, дозвільні та реєстраційні послуги, що входять до компетенції органів ДПС України, переважно надаються при безпосередньому зверненні отримувача послуги. Відповідні повноваження існують у територіальних органах ДПС України. Запропоновано до складу другої підсистеми інституційного забезпечення включити органи ДПС України, а також центри обслуговування платників податків. З’ясована необхідність зваженого розподілу завдань, функцій та повноважень між цими центрами і департаментами Державної податкової служби України. Визначено організаційно-правові заходи щодо удосконалення інституційного забезпечення публічно-сервісної діяльності органів ДПС України.

У підрозділі 2.3. «Правове забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України: поняття, структура, концепція формування й розвитку» запропоновано та обґрунтовано авторський підхід до розуміння поняття «правове забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України», оскільки сьогодні відсутня єдина наукова позиція щодо визначення поняття «правове забезпечення». Для формування власної позиції було досліджено поняття «правотворчість», «правове регулювання», «правостворення», «правовий вплив» та з’ясовано їх співвідношення. Запропоновано оновлене визначення поняття «правове забезпечення» – це система нормативно-правових актів (національних та міжнародних), які закріплюють цілі, завдання, функції, принципи діяльності співпрацюючих інституцій (зокрема, у сфері надання публічних послуг), їх повноваження та відповідальність, а також концептуальні й правові засади державної політики у різноманітних сферах суспільного життя (у нашій роботі – це сфера надання публічних послуг), програми та стратегії розвитку держави (у тому числі – як публічно-сервісної). Визнаючи складність переліку усіх складових правового забезпечення, запропоновано підхід до визначення його структури, що використовує різноманітні критерії класифікації.

На думку дисертанта, ключові аспекти зазначеного правового забезпечення доцільно розглядати за допомогою комплексного аналізу законодавства України, що включатиме правові норми різної юридичної сили, спрямованості та змісту, а також галузевої приналежності. У роботі обґрунтовуються запропоновані основні положення концепції правового забезпечення публічно-сервісної діяльності органів ДПС України.

Розділ 3. «Сучасний стан та шляхи розвитку окремих складових правового забезпечення публічно-сервісної діяльності державної податкової служби України» складається із двох підрозділів і присвячений обґрунтуванню та дослідженню правового забезпечення відповідно до двох критеріїв класифікації «за видами відповідальності» та «за видами послуг».

У підрозділі 3.1. «Юридична відповідальність державної податкової служби України як правова гарантія державного забезпечення надання публічних послуг» обґрунтовано та запропоновано концептуальні засади вирішення зазначеної проблеми. Вихідними положеннями роботи постають передусім теоретичні засади юридичної відповідальності та її значення як правової гарантії. Надано визначення поняття «правова гарантія», а також запропоновано розглядати юридичну гарантію як комплексну правову гарантію, що включає нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. З’ясовано визначення сутності поняття «юридична відповідальність». Обґрунтовано необхідність дослідження адміністративної, кримінальної та дисциплінарної відповідальності. Усвідомлюючи наявність адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб, вважалося за доцільне акцентувати увагу на відповідальності посадових та службових осіб органів ДПС України. Крім того, відповідальність розглядається як обов’язковий елемент правового статусу службовця.

Аналіз статей Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) та Кримінального кодексу України (далі – ККУ) дав змогу з’ясувати існування адміністративної і кримінальної відповідальності посадових та службових осіб органів ДПС України як суб’єктів надання публічних послуг. Проведено аналіз складу правопорушень, що містяться у відповідних статтях кодексів, та надано пропозиції щодо внесення відповідних змін до КУпАП. Досліджено дисциплінарну відповідальність зазначених осіб у сфері надання публічних послуг. Визначено види й сутність дисциплінарних стягнень та заходи дисциплінарного впливу. З’ясовано існування юридичної відповідальності за порушення законодавства про доступ до публічної інформації, яка застосовується, зокрема, до посадових та службових осіб органів ДПС України. Акцентовано увагу на необхідності проведення наукових досліджень тих адміністративних правопорушень, які є предметом розгляду адміністративних судів.

У підрозділі 3.2. «Правові засади надання дозвільних, реєстраційних, консультаційних та інформаційно-довідкових послуг органами державної податкової служби України» досліджується правове забезпечення публічно-сервісної діяльності зазначених органів відповідно до однієї із запропонованих у підрозділі 2.3. класифікацій за критерієм – «види публічних послуг». Вихідними позиціями дослідження постають: широке тлумачення адміністративного процесу, структура якого визначається сукупністю юрисдикційних та неюрисдикційних адміністративних проваджень; надання адміністративних послуг (дозвільних та реєстраційних) розглядається як вирішення індивідуальних справ позитивного характеру в межах неюрисдикційних адміністративних проваджень, які здійснюються за ініціативою фізичної чи юридичної особи; надання цих послуг відбувається у процедурній формі.

Визначення правових засад надання дозвільних послуг органами ДПС України потребувало аналізу нормативно-правових актів у сфері дозвільної діяльності, серед яких: закони України, укази Президента України, постанови та розпорядження КМУ, накази Державної податкової служби України. Досліджено правові засади надання платних та безплатних послуг дозвільного характеру, результатом яких є різноманітні ліцензії, довідки, рішення, свідоцтва, патенти, що видаються певними підрозділами Державної податкової служби України (наприклад, Департаментом контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, підрозділами оподаткування юридичних (фізичних) осіб, підрозділами інформатизації). Аналогічний підхід було використано для з’ясування правових засад надання реєстраційних послуг органами ДПС України, які мають структуру, аналогічну структурі правових засад надання дозвільних послуг. Специфіка правових засад надання реєстраційних послуг проявилася у існуванні різноманітних форм реєстраційних послуг, які було досліджено у роботі.

З’ясовано, що підвищення ефективності надання дозвільних та реєстраційних послуг пов’язано, серед іншого, з використанням інформаційно-комунікаційних технологій. Водночас підкреслюється відмінність таких послуг від інформаційно-довідкових, які надаються Інформаційно-довідковим департаментом Державної податкової служби України. Визначено, що положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» постають правовими засадами надання інформаційно-довідкових послуг. Розкрито роль Реєстру адміністративних послуг та Єдиного державного порталу адміністративних послуг у наданні інформаційно-довідкових і консультаційних послуг органами ДПС України. Визначаючи значення електронної форми надання адміністративних, консультаційних та інформаційно-довідкових послуг у розвитку інформаційного суспільства в Україні, акцентується увага на необхідності дотримання принципу соціальної рівності щодо доступу до державних інформаційних ресурсів, що потребує від органів ДПС України використання таких способів доступу, якими могли б скористатися усі фізичні та юридичні особи.