ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮ ЗА ОБІГОМ ПУБЛІЧНИХ ГРОШОВИХ КОШТІВ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна та теоретична основа роботи, розкривається практичне значення отриманих результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, наводяться відомості про публікацію наукових здобутків.

Розділ перший «Місце та значення контролюючої функції фінансів в забезпеченні обігу публічних фондів коштів» складається з двох підрозділів, що присвячені дослідженню контрольної функції фінансів і її значенні у забезпечені руху публічних грошових фондів коштів.

У підрозділі 1.1. «Правова природа фінансового контролю» здійснюється аналіз передумов існування фінансового контролю, визначається його зміст та засади реалізації. Вказано на необхідність розгляду фінансового контролю як діяльності відповідних державних органів чи недержавних організацій, які практично використовують контрольну функцію фінансів. Доведено, що процес удосконалення фінансової контрольної діяльності має відбуватися на принципі системності, який закріплений Лімською декларацією керівних принципів контролю. Це визначає потребу закріплення на законодавчому рівні: (1) поняття фінансового контролю й його різновидів; (2) суб’єктів та об’єктів контролю, встановлення ефективної взаємодії між ними; (3) розподілу повноважень контролюючих суб’єктів та окреслення їх взаємодії з метою попередження дублювання контрольних функцій; (4) чіткої регламентації процесу фінансового контролю; (5) визначення критеріїв оцінки виявлених внаслідок контролю відхилень, що підлягають усуненню.

Обґрунтовано, що об’єктивно властива фінансам здатність виражати специфічну сторону виробничо-господарської діяльності в будь-якій сфері робить фінансовий контроль всеохоплюючим і всеосяжним. Якщо контрольна функція фінансів є властивістю самих фінансів і виступає основою фінансово-контрольних правовідносин, то фінансовий контроль є діяльністю відповідних органів і організацій, що його здійснюють.

Констатовано, що особливого значення набуває реалізація попереджувальних фінансово-контрольних заходів, які здійснюються з метою виявлення причин і умов здійснення правопорушень задля усунення передумов та недопущення нових порушень. Вбачається, що превентивність фінансового контролю повинна досягатися як у процесі здійснення контрольної діяльності при виявленні правопорушень та притягненні до відповідальності винних осіб у процесі здійснення публічної фінансової діяльності, так і при реалізації правових актів, прийнятих за результатами фінансового контролю, у яких формулюються рекомендації з усунення умов, що сприяють правопорушенням при здійсненні мобілізації, розподілу та використання коштів публічних фондів, а також при проведенні контролюючими органами конкретних профілактичних заходів.

У підрозділі 1.2. «Правове забезпечення реалізації контролюючої функції фінансів» досліджується одна із функцій фінансів – контрольна функція. Акцентується увага, що контрольна функція діє не ізольовано, а тісно пов’язана з розподільчою і проявляється у фінансовому контролі. Контрольна функція фінансів є об’єктивною передумовою фінансового контролю, що здійснюється задля збалансованості між потребами у грошових коштах і їх наявністю. Контрольна функція обумовлена об'єктивною необхідністю дотримання суб'єктами розподільчих відносин визначеного законом порядку формування, розподілу і використання коштів публічних фондів, а також чітко вираженим суперечливим, а в окремих випадках навіть конфліктним характером фінансових відносин.

Зроблено висновок, що здійснення фінансового контролю базується на реалізації контрольної функції фінансів, однак яка не проявляється ізольовано, окремо від інших функцій цієї категорії. Це пов’язано з тим, що фінанси, є «інструментом» розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту та національного доходу в процесі їх руху, забезпечують створення й використання фондів коштів для задоволення різноманітних потреб держави, а це вказує на необхідність провадження контрольних дій. Отже, саме такий підхід дозволяє зосередити увагу на вкрай важливому аспекті при визначенні характеру зв’язку між контрольною функцією фінансів та фінансовим контролем: підґрунтям діяльності органів фінансового контролю є саме фінанси, їх особлива роль в розширеному виробництві.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, що регламентують засади фінансового контролю, а також практики їх застосування, дає змогу зробити висновок, що: по-перше, наявна певна фрагментарність та недосконалість нормативно-правового забезпечення функціонування фінансової системи, що не відповідає сучасним потребам; по-друге, відсутня чітка концепція розвитку фінансового контролю як цілісної системи, а також розмежування і розвитку внутрішнього і зовнішнього контролю державних фінансів; по-третє, нині відсутні єдині підходи до визначення понятійного апарату; по-четверте, чинна система контролюючих органів є доволі розгалуженою, але малоефективною; по-п’яте, можна спостерігати невідповідність функцій, повноважень і завдань різних контролюючих органів.

Розділ другий «Правові засоби реалізації контролюючої функції фінансів» складається з двох підрозділів, у яких дослужуються засади здійснення фінансового контролю, визначаються його види та методи здійснення.

У підрозділі 2.1. «Класифікація видів фінансового контролю» проведено класифікацію фінансового контролю в залежності від різних критеріїв: контролюючого суб’єкта, часу проведення, сфери здійснення, стадії фінансової діяльності. При цьому констатується, що класифікація здатна забезпечити науковий підхід до вибору методів фінансового контролю, законодавчого встановлення повноважень контролюючих органів, тобто дієвого правового регулювання фінансово-контрольних відносин; виявлення тих їх окремих сегментів, які потребують удосконалення.

До системи суб’єктів, що здійснюють фінансово-контрольні заходи, віднесено: по-перше, державні органи, по-друге, органи місцевого самоврядування, по-третє, спеціально створені для цього організації. У зв’язку із цим, запропоновано фінансовий контроль розподілити на: публічний фінансовий контроль та недержавний (незалежний, суспільний) фінансовий контроль. Перший, складається з: державного контролю (здійснюється державними органами) та муніципального (здійснюється органами місцевого самоврядування). Другий, складається з суспільного контролю (провадять певні громадські організації) та контролю, що здійснюється незалежними аудиторами або аудиторськими фірмами.

До внутрішнього державного фінансового контролю віднесено той контроль, що здійснюється органами виконавчої влади. До зовнішнього фінансового контролю має відноситися той, що реалізується «із зовні» по відношенню як до підконтрольного суб’єкта, так і до органів виконавчої влади, тобто є незалежним від органів виконавчої влади. Такий контроль здійснюється органами, що формуються представницькою (законодавчою) гілкою влади. Останній, зважаючи на сутність фінансів, не слід пов’язувати з одиничною подією чи явищем. Він має становити собою безперервний процес. Сутність внутрішнього фінансового контролю полягає у тому, що органи казначейської служби, фінансові інспекції контролюють діяльність як головних розпорядників бюджетних коштів, та і розпорядників коштів нижчого рівня, одержувачів бюджетних коштів та інших суб’єктів. За таких обставин вони будуть по відношенню до контрольованих суб’єктів не органом зовнішнього, а органом внутрішнього контролю.

Контролюючі органи законодавчої (представницької) влади (зовнішній контроль) і виконавчої влади (внутрішній контроль) повинні займати в системі державного фінансового контролю своє, чітко визначене та обумовлене реалізацією їх функцій, місце. При цьому орган зовнішнього державного фінансового контролю має бути наділений повноваженнями здійснювати контроль за діяльністю контролюючих органів, що здійснюють внутрішній контроль за формуванням і використанням коштів публічних фондів.

Підрозділ 2.2. «Правове регулювання методів фінансового контролю» присвячено дослідженню окремих методів фінансового контролю, що вирізняються як своєю ефективністю, так і відсутністю чіткої розмежованості. З’ясовано, що до повноважень одного і того ж органу фінансового контролю може бути віднесено проведення як ревізій, так і перевірок. Вибір методу часто залежить лише від обраної законодавцем термінології у конкретному нормативно-правовому акті.

Визначено, що перевірка є родовою категорією. Оскільки у «чистому» вигляді перевірки не існує, є відповідний її різновид. В залежності від того, що перевіряється, перевірка має свою назву та особливості. Так, податкова перевірка направлена на контроль виконання платником податків усього комплексу податкових обов’язків: обов’язку по веденню податкового обліку, по сплаті податків і зборів, складанню та поданню податкової звітності. Досліджуючи перевірку, навіть у рамках підгалузі податкового права можна виділити такі її різновиди: камеральна; документальна планова виїзна; документальна планова невиїзна; документальна позапланова виїзна; документальна позапланова невиїзна; фактична перевірка.

Неузгодженість положень Податкового кодексу України, що регламентують підстави проведення документальної позапланової перевірки (п. 78.1 ст. 78 Податкового кодексу України), у частині строкових меж для надання відповіді на письмовий запит про надання інформації, зумовлюють потребу приведення у відповідність із п. 73.3 ст. 73 Податкового кодексу України положень підп. 78.1.1 п. 78.1 ст. 78 Податкового кодексу України. Пропонується уніфікувати строк для надання відповіді на такий запит із строком ненадання відповіді, що є підставою для проведення перевірки, та викласти зазначений підпункт у такій редакції: «якщо платник податків не надасть пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державної податкової служби протягом одного місяця з дня, що настає за днем надходження письмового запиту про надання інформації».

Встановлено, що із запровадженням державного фінансового аудиту контролюючі органи отримали реальну можливість застосовувати ті важелі у своїй діяльності, що мають превентивний характер щодо запобігання порушенням бюджетної дисципліни та зловживанням у фінансово-бюджетній сфері. Цей контрольний захід дає можливість встановлювати не тільки порушення, а й недоліки в забезпеченні та організації фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектора економіки, саме тому ефект від цього контролю може бути значно більшим, ніж від ревізій.

Розділ третій «Правовий статус органів фінансового контролю» охоплює дослідження проблем діяльності органів фінансового контролю та розмежування функцій і повноважень між ними. Цей розділ містить також два підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Органи загальної компетенції як суб’єкти контролюючих дій в сфері обігу публічних грошових фондів» зосереджено увагу на аналізі органів, діяльність щодо здійснення контрольних заходів яких, є неосновною. Констатується, що суб’єктами фінансового контролю необхідно визнавати не лише уповноважені державні органи й недержавні організації, а й тих учасників відносин, стосовно яких здійснюються контрольні заходи. За такого підходу до системи суб’єктів контролю входять дві групи осіб: по-перше, контролюючі органи, по-друге, підконтрольні суб’єкти.

Об’єкти фінансово-контрольних правовідносин є централізовані та децентралізовані публічні фонди коштів. Визначення видових проявів об’єкту контролю зумовлена багатоаспектністю самого фінансового контролю у перебігу здійснення мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих та децентралізованих публічних фондів. Особливості діяльності контролюючих органів у різних напрямках публічної фінансової діяльності обумовлені специфікою таких відносин. Звернення до такої стадії публічної фінансової діяльності як мобілізація грошових коштів дає змогу дійти висновку, що діяльність відповідних контролюючих органів, приміром, органів державної податкової служби, неможливо порівнювати з діяльністю учасників фінансово-контрольних правовідносин при розподілі коштів фондів, і тим більше при їх використанні. Отже, об’єкт фінансового контролю на кожній з цих стадій принципово відрізняється, що вказує на необхідність виокремлення поряд із категорією «об’єкт», іншу – «предмет» фінансового контролю.

До публічних органів загальної компетенції віднесено органи, що реалізують повноваження в області фінансового контролю поряд з іншими типами повноважень, тоді як органи спеціальної компетенції створені для провадження саме фінансового контролю. Органами загальної компетенції, що здійснюють публічний контроль є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, органи місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2. «Реалізація фінансового контролю органами спеціальної компетенції» наголошується на особливостях здійснення контрольних заходів органами, що спеціально створені для здійснення фінансового контролю; з’ясовуються проблема координації та взаємодії таких органів. До органів спеціальної компетенції належать: Рахункова палата України, Державна податкова служба України, Державна митна служба України, Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, Пенсійний фонд України.

Констатується, що діяльність спеціальних органів фінансового контролю ускладнена недосконалістю чинного законодавства, в якому по-різному визначено види, форми і методи фінансового контролю, нечіткістю стадій процесу фінансового контролю, його початку та закінчення, різноманітністю актів, що приймають органи фінансового контролю за результатами контрольних дій, невизначеністю та відсутністю систематизації фінансових правопорушень і санкцій, які застосовуються за їх вчинення.

Координація фінансового контролю передбачає, що дії контролюючих суб’єктів мають бути спрямовані на виконання завдань, що покладені саме на них. Належне здійснення координації неможливе без існування відповідальності за своєчасне, належне виконання узгоджених заходів, за дотримання спільних планів тощо. Чітке визначення відповідальності контролюючих суб’єктів є однією з обов’язкових умов створення ефективної та дієвої системи фінансового контролю. У зв’язку із цим, запропоновано створення єдиного центрального органу, що здійснював би координацію суб’єктів, яким делеговано право на реалізацію державного фінансового контролю, законодавчо визначивши його компетенцію та закріпивши його в Конституції України. Альтернативою такого підходу є наділення Рахункової палати повноваженнями зі здійснення координації у сфері фінансового контролю, визнавши її вищим органом фінансового контролю, що відповідало би світовим тенденціям.

Наразі кожен із спеціальних органів фінансового контролю має власні методичні розробки щодо проведення ревізій, перевірок, аудиту тощо. Аналіз змісту цих розробок дає змогу дійти висновку, що методичні розробки одних органів не можуть бути повністю сприйняті іншими, оскільки існує специфіка у завданнях і функціях різних суб’єктів фінансового контролю. У той же час існує об’єктивна потреба в проведенні спільних перевірок, адже їх здійснення зумовлено потребою охопити широке коло об’єктів або всебічно перевірити діяльність підконтрольного суб’єкта. Відтак, на практиці, з однієї сторони, існує об’єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, а з іншої – відсутні нормативно-правові акти, в яких були б визначені засади взаємодії та спільні для контролюючих органів форми та методи проведення контрольних заходів.

Звернено увагу, що у Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю зазначалося, що в Україні відсутній рамковий закон про фінансовий контроль, який би визначав базову структуру, суб'єктів та об'єкти контролю. Так само відсутнє загальне законодавче визначення сутності та процедур контролю. Необхідність розроблення такого документа свого часу була визнана у Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади. Це пояснюється відсутністю єдиної методології визначення сутності й специфіки реалізації фінансово-контрольної функції держави, розмежування можливих засобів її втілення в різних сферах господарювання. Великого значення у цьому контексті набуває розроблення і затвердження концепції здійснення фінансового контролю як цілісної системи. Тому її розроблення вважаємо першочерговим завданням на сучасному етапі. При цьому така концепція має стати підґрунтям для прийняття Закону України «Про державний фінансовий контроль».