АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ, ЩО НАДАЮТЬСЯ ДЕРЖАВНОЮ ПРИКОРДОННОЮ СЛУЖБОЮ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовуються актуальність обраної теми дослідження, характеризується ступінь її наукової розробки, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета та задачі дослідження, визначаються об’єкт, предмет і методологія дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані про апробацію та публікації автора за темою дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади інституту адміністративних послуг», складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Адміністративні послуги як об’єкт дослідження» розкрито теоретичні основи інституту адміністративних послуг. Особливу увагу приділено розкриттю змісту понять «послуга», «публічна послуга», «адміністративна послуга». Виокремленні характерні ознаки адміністративних послуг, а саме: 1) є владно-розпорядчою діяльністю органу публічного управління; 2) виникнення адміністративних послуг неможливо без вчинення необхідної дії з боку фізичної чи юридичної особи (суб’єкт-заявник, який бажає отримати адміністративну послугу та одержати результат); 3) надання даної послуги покладено на публічний орган управління, який наділений публічно-владними повноваженнями; 4) в ході надання адміністративної послуги виникає процес взаємодії публічного органу управління та фізичної чи юридичної особи, яка при зверненні до останнього бажає отримати певний результат; 5) є формою реалізації фізичною та юридичною особою своїх прав та інтересів; 6) спеціальне місце надання адміністративних послуг – центр надання адміністративних послуг; 7) результатом такої діяльності є отримання суб’єктом-заявником адміністративного акту у вигляді дозволів, ліцензій, сертифікатів.

Запропоновано під адміністративною послугою розуміти дію адміністративного органу, підставою для вчинення якої є письмове (усне) звернення фізичної чи юридичної особи (заявника), шляхом реалізації своїх прав та інтересів у вигляді правового акту ліцензії, документу дозвільного характеру, реєстраційних, легалізаційних, акредитаційних, атестаційних, сертифікаційних, нострифікаційних, верифікаційних актів, а також проставлення апостиля.

У підрозділі 1.2. «Державна політика щодо розвитку інституту адміністративних послуг» доводиться, що сутність публічної влади в державі обумовлює сутність державної політики як певної соціальної форми реалізації останньої. Відзначається, що термін державна політика має декілька тлумачень, аналіз яких дозволяє зробити висновок про те, що державну політику розробляють і здійснюють держава та її органи. Відповідно визначення терміну «державна політика щодо розвитку інституту адміністративних послуг» залежить від підходів до розуміння родового терміну «державна політика». Здійснення аналізу існуючих позицій до змісту феномену «державна політика щодо розвитку інституту адміністративних послуг» дає можливість запропонувати авторське визначення зазначеного поняття під яким розуміється організована та цілеспрямована діяльність публічної адміністрації, направлена на створення сприятливих умов для забезпечення юридичного оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою.

Обґрунтовано, що суттєвому прискоренню розвитку інституту адміністративних послуг як інструменту публічного управління сприятиме послідовна реалізація адміністративної реформи та реформи державної служби, етапи яких передбачені Планом модернізації державного управління, розробленим Головним управлінням державної служби України, Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу та Школою вищого корпусу державної служби.

Досліджуючи особливості та зміст державної політики щодо надання адміністративних послуг автор відмічає, що не дивлячись на величезну кількість нормативно-правових актів різного рівня в досліджуваній сфері залишається не вирішеним широке коло питань, які могли б знайти своє вирішення шляхом прийняття уніфікованого нормативно-правового акту, в той же час прийнятий Закон України «Про адміністративні послуги» містить суттєві недоліки, які впливають на правове регулювання адміністративних послуг в цілому.

У підрозділі 1.3. «Публічна адміністрація як суб’єкт надання адміністративних послуг» з’ясовано, що публічна адміністрація при наданні адміністративних послуг складається з суб’єктів двох рівнів: центрального та місцевого. До центрального рівня належать: а) міністерства; б) центральні органи виконавчої влади (державні служби, державні агентства, державні інспекції); в) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство як центральний орган виконавчої влади в залежності від напрямку своєї діяльності може надавати як фізичним, так і юридичним особам за їх зверненням різного роду адміністративні послуги, кінцевим результатом яких є отримання адміністративного акту про надання адміністративної послуги у вигляді дозволу, ліцензії, свідоцтва та ін.

Іншими центральними органами виконавчої влади переважними функціями яких є надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам являються державні служби, які здійснюють дії акредитаційного, атестаційного, реєстраційного та іншого характеру. Державні агентства як один з центральних органів публічної адміністрації, в сучасних умовах також має право проводити експертну діяльність, акредитацію, видавати свідоцтва, проводити реєстрацію та вчиняти інші дії за зверненнями фізичних чи юридичних осіб. Державні інспекції здійснюють контрольно-наглядові функції, в тому числі за наданням адміністративних послуг.

Визначено, що центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом надають адміністративні послуги, які прямо випливають з роду їхньої діяльності та передбачені відповідними нормативно-правовими актами. Зокрема, до їх компетенції входить надання дозволів на відчуження державного майна, також вони ведуть Єдиний реєстр об’єктів державної власності, здійснюють реєстрацію фізичних осіб у Державному реєстрі оцінювачів, видають рішення про розпорядження активів, що належать господарським товариствам, забезпечують передачу майна творчим спілкам, проводять експертизу доцільності реструктуризації підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави та ін.

До місцевого рівня належать: а) місцеві державні адміністрації; б) органи місцевого самоврядування, в частині виконання делегованих повноважень.

З’ясовано, що роль місцевих органів виконавчої влади під час надання адміністративних послуг полягає в наступному. По-перше, на даному рівні створюється прямий зв’язок між публічною адміністрацією та громадянами; по-друге, існування «центрів надання адміністративних послуг» на рівні місцевих органів виконавчої влади спрощує процедуру отримання адміністративних послуг та втілює в життя ідеологію служіння народу; по-третє, забезпечується дієвість принципу «єдиного вікна», адже, на сьогоднішній день, створення так званих «центрів надання адміністративних послуг» та реалізація принципу «єдиного вікна» в Україні є рішучими кроками спрямування державної політики щодо надання адміністративних послуг до європейських норм та стандартів.

Розділ 2 «Загальна характеристика адміністративних послуг, які надаються Державною прикордонною службою України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Види адміністративних послуг, що надаються Державною прикордонною службою України» відзначено, що Державна прикордонна служба України надає адміністративні послуги через відповідні органи – Адміністрацію Державної прикордонної служби України та органи охорони державного кордону.

З’ясовано, що діяльність Адміністрації Державної прикордонної служби України в сфері надання адміністративних послуг спрямована в трьох векторах: 1) є публічним органом, який може самостійно надавати адміністративні послуги (наприклад, надання дозволу на розміщення в зоні митного контролю в межах пункту пропуску через державний кордон споруд та об’єктів інфраструктури, що належать іншим органам державної влади, які здійснюють контроль під час переміщення товарів через митний кордон України); 2) може бути допоміжним суб’єктом при прийнятті рішення компетентним суб’єктом щодо надання адміністративної послуги, тобто вчиняти попередні оціночні дії, результати яких є підставою для надання адміністративної послуги компетентним суб’єктом (наприклад, надання дозволу роботодавцю на використання праці іноземця); 3) виконувати регулюючу функцію при прийнятті рішення основним суб’єктом, який має право надавати адміністративну послугу. Мається на увазі, що є основний суб’єкт, що надає адміністративну послугу, а процесуальний порядок видачі дозволу відбувається лише при узгодженні з Адміністрацією Державної прикордонної служби (наприклад, видача одноразового тимчасового дозволу для заходу іноземних невійськових суден в річкові порти України).

В той же час, органи охорони державного кордону надають дозволи на геологічні, дорожні та інші дослідження, гідротехнічні, землевпорядні, меліоративні та інші роботи, пов’язані із зміною водного режиму прикордонних річок, озер та інших водойм, відео-, кіно- та фотознімання місцевості, туристичні подорожі і стрибки з усіх видів парашутів у межах прикордонної смуги, а також здійснюють узгодження проведення авіаційних робіт та будівництва, вирубки лісу, полювання, водокористування у прикордонній смузі. Так, за статистичними даними Державної прикордонної служби України органи охорони державного кордону за перше півріччя 2012 року надали близько 350 видів зазначених дозволів, що становить майже 8,0 % від загальної кількості дозволів наданих Державною прикордонною службою України за 2011 рік та 420 видів узгоджень, що становить майже 48,0 % від загальної кількості узгоджень наданих Державною прикордонною службою України за 2011 рік.

У підрозділі 2.2. «Дозволи як вид адміністративних послуг, що надаються Державною прикордонною службою України» розкрито зміст видів дозволів, які надаються Державною прикордонною службою України. Запропоновано під дозволом, що надається Державною прикордонною службою України розуміти правову форму публічного адміністрування, яка видається у результаті врегульованої нормативно-правовими актами діяльності уповноваженого суб’єкта, котра виникає на підставі реалізації суб’єктивного права фізичної чи юридичної особи з метою отримання документу дозвільного характеру завдяки якому реалізується приватний інтерес.

Акцентовано увагу, на тому, що в системі адміністративних послуг, які надаються Державною прикордонною службою України існують дозволи щодо яких відсутні нормативно-правові акти, котрі визначали б порядок та стандарт їх надання уповноваженим суб’єктом, наприклад, надання тимчасового дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України; надання спеціальних дозволів на користування надрами.

При дослідженні сутності та особливостей дозволів, які надаються Державною прикордонною службою України, автором акцентовано увагу на тому, що одні з них надаються одноособово Адміністрацією Державної прикордонної служби України, а інші разом з Державною митною службою України у вигляді спільного рішення.

У підрозділі 2.3. «Узгодження та погодження як види адміністративних послуг, що надаються Державною прикордонною службою України» досліджено зміст правових категорій «узгодження» та «погодження».

З’ясовано, що особливостями надання адміністративної послуги щодо узгодження Державною прикордонною службою України є: 1) суб’єкт на який покладено надання даної послуги ‑ орган охорони державного кордону, а саме прикордонний загін у віданні якого перебуває територія; 2) надається за письмовою заявою заявника при обов’язковій наявності відповідного дозволу на здійснення певного виду господарської діяльності; 3) отримання узгодження дає можливість суб’єкту заявнику реалізувати право на здійснення певного виду робіт чи іншої діяльності; 4) види робіт стосовно яких здійснюється узгодження обов’язково проводяться в чітко визначеному місці у прикордонній смузі із зазначенням географічних координат; 5) визначено перелік осіб та транспортних засобів, які будуть залучатися до виконання даного виду робіт; 6) наявність попередньої згоди місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування; 7) надається на безоплатній основі.

В той же час особливостями надання адміністративної послуги щодо погодження Державною прикордонною службою України є: 1) суб’єкт на який покладено надання даної послуги є Адміністрація Державної прикордонної служби України; 2) наявність погодження є одним з необхідних документів щоб отримати документ дозвільного характеру – дозвіл на ведення робіт на ділянці надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; 3) погодження дійсне протягом одного року; 4) перелік осіб, транспортних засобів, які будуть безпосередньо виконувати роботи на ділянці надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України непотрібно.

Доведено, що основна відмінність між даними правовими категоріями полягає в тому, що погодження здійснюється з метою отримання відповідного дозволу на виконання певного виду господарської діяльності, а метою узгодження є отримання права розпочати ті види робіт, які прямо визначені в отриманому раніше суб’єктом-заявником дозволі.

На підставі проведеного дослідження природи «узгодження» та «погодження» автором обґрунтовано необхідність прийняття Адміністрацією Державної прикордонної служби України наказу, про затвердження «Типового стандарту здійснення погодження режиму ведення робіт на ділянці надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України» (проект розроблено автором і представлено в додатках до дисертації).

Розділ 3 «Організація надання адміністративних послуг Державною прикордонною службою України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Провадження по видачі дозволів Державною прикордонною службою України» розкрито зміст адміністративних проваджень щодо надання різних видів дозволів Державною прикордонною службою України на право зайняття певними видами господарської діяльності, виокремлено їх особливості, а також розкрито зміст стадій.

Відповідно виділено ознаки даних адміністративних проваджень по видачі дозволів Державною прикордонною службою України, а саме: а) відкривається лише за заявою фізичної чи юридичної особи; б) відбувається реалізація публічно-правових функцій Державної прикордонної служби України; в) безконфліктний зміст діяльності щодо надання адміністративної послуги; г) забезпечуються необхідні умови для реалізації прав, свобод та інтересів фізичних або юридичних осіб; д) характером адміністративної послуги є здійснення дозвільних процедур; е) кінцевий результат прийняття відповідного управлінського рішення Адміністрацією чи органами Державної прикордонної служби України.

Визначено, що адміністративні провадження щодо надання дозволів на: геологічні, дорожні та інші дослідження, гідротехнічні, землевпорядні, меліоративні та інші роботи, пов’язані із зміною водного режиму прикордонних річок, озер та інших водойм, відео-, кіно- та фотознімання місцевості, туристичні подорожі і стрибки з усіх видів парашутів у межах прикордонної смуги; розміщення в зоні митного контролю в межах пункту пропуску через державний кордон споруд та об’єктів інфраструктури, що належать іншим органам державної влади, які здійснюють контроль під час переміщення товарів через митний кордон України; здійснення польотів усіх типів повітряних суден та інших видів діяльності у межах зони з особливим режимом використання повітряного простору, крім її частини, що межує із забороненою зоною, а також провадження по наданню тимчасового дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України включають такі стадії: 1) відкриття справи про видачу дозволу; 2) розгляд заяви (запиту) заявника Адміністрацію Державної прикордонної служби України чи органом охорони державного кордону; 3) прийняття відповідного рішення Адміністрацію Державної прикордонної служби України чи органом охорони державного кордону про надання чи відмову в наданні дозволу; 4) оскарження чи опротестування рішення Адміністрації Державної прикордонної служби України чи органом охорони державного кордону щодо відмови в наданні дозволу; 5) видача дозволу.

Доведено, що провадження по наданню дозволу на відкриття магазинів безмитної торгівлі, розташованих у відкритих для міжнародного сполучення пунктах пропуску на митному кордоні України, в інших зонах митного контролю має специфічну структуру, яка обумовлюється відповідною кількістю стадій та етапів, а саме: 1) відкриття справи про видачу дозволу; 2) попередній розгляд заяви уповноваженими особами органу охорони Державної прикордонної служби України (начальником відповідного прикордонного загону) та Державної митної служби України (начальником відповідної митниці); 3) прийняття попереднього рішення щодо можливості відкриття магазину безмитної торгівлі уповноваженими особами органу охорони Державної прикордонної служби України (начальником відповідного прикордонного загону) та Державної митної служби України (начальником відповідної митниці); 4) розгляд документів щодо отримання дозволу на відкриття магазину безмитної торгівлі направлених територіальним митним органом Державній митній службі та Адміністрації Державної прикордонної служби України; 5) прийняття рішення про надання чи відмову в наданні даного виду дозволу; 6) оскарження чи опротестування рішення уповноважених осіб Адміністрації Державної прикордонної служби України та Державної митної служби України щодо відмови в наданні дозволу; 7) видача дозволу.

Акцентовано увагу на тому, що одним з видів адміністративних проваджень в діяльності Адміністрації Державної прикордонної служби України є провадження про надання тимчасового дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України. Автор відзначає, що, на сьогоднішній день відсутній нормативно-правовий акт, який би визначив стандарт та порядок надання тимчасового дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України. Саме тому, обґрунтовано необхідність прийняття нормативно-правового акту, яким би міг стати, зокрема, наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України «Про затвердження стандарту та порядку надання тимчасового дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України».

У підрозділі 3.2. «Адміністративні провадження щодо узгодження та погодження надання адміністративних послуг Державною прикордонною службою України» розкрито зміст та особливості адміністративних проваджень щодо узгодження проведення авіаційних робіт та будівництва, вирубки лісу, полювання, водокористування у прикордонній смузі, а також надають дозвіл на геологічні, дорожні та інші дослідження, гідротехнічні, землевпорядні, меліоративні та інші роботи, пов’язані із зміною водного режиму прикордонних річок, озер та інших водойм, відео-, кіно- та фотознімання місцевості, туристичні подорожі і стрибки з усіх видів парашутів у межах прикордонної смуги.

Аргументовано, що виключення з Постанови Кабінету Міністрі України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» Адміністрації Державної прикордонної служби України як суб’єкта з яким потрібно погоджувати режим ведення робіт на ділянці надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України суперечить нормам законодавства, в першу чергу Конституції України, захисту національних інтересів України, а також в значній мірі звужує завдання та функції Державної прикордонної служби України. Саме тому, запропоновано внести зміни до цієї Постанови – доповнити п. 9 наступним змістом: «Адміністрація Державної прикордонної служби України здійснює погодження режиму ведення робіт на ділянці надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України».