| summary: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, охарактеризовано ступінь наукової розробки теми, показано зв'язок дисертації із науковими темами, програмами, курсами, визначено об'єкт та предмет, мету і завдання дослідження, описано використану методологію та джерельну базу дослідження, сформульовано наукову новизну отриманих результатів та положень, що виносяться на захист, визначено їх теоретичне та практичне значення, подано відомості стосовно апробації результатів дослідження та публікацій за темою дисертації.
Розділ 1 Конституційно-правова природа парламентських фракцій» присвячено аналізу становлення і розвитку діяльності парламентських фракцій як наслідку еволюціонування теорії народного представництва, дослідженню поняття «парламентська фракція», його правової суті, ознак та конституційно-правової природи, визначенню характерних рис правового регулювання діяльності фракцій в різних парламентах світу та виокремленню їх конституційно-правових моделей.
У підрозділі 1.1. «Еволюція теорії народного представництва: філософсько-правовий аспект» здійснено аналіз окремих аспектів історичного розвитку теорії народного представництва, що обумовили появу, розвиток та становлення парламентських фракцій як невід’ємних суб’єктів законотворчого процесу в країнах з розвиненими традиціями парламентаризму.
Теорія народного представництва розвинулась від своїх первинних форм безпосереднього представництва до інституціоналізованого представлення інтересів народу професійними представниками, які об’єднуються для отримання представницького мандата в політичні партії. Активна участь та вирішальна роль політичних партій у виборах і, як наслідок, формування ними фракцій із своїх представників в законодавчому органі робить їх ключовими суб’єктами усіх парламентських процедур. Фракції в тій чи іншій мірі опосередковують здійснення парламентом усіх його функцій, чим ставлять у залежність повне й ефективне здійснення представницького мандата окремим депутатом.
Автором відзначається тенденція до подальшої політизації та партійної структуризації роботи законодавчих органів. Ця тенденція спостерігається у практиці більшості парламентів з усталеними демократичними цінностями. Разом з тим, робиться висновок, що сьогодні існування та функціонування парламентських фракцій, контрольованих політичними партіями, в системі інститутів представницької демократії ставить під питання реальність відносин виборець – депутат. Це призводить до парадоксу публічного представництва та необхідності переосмислення класичної доктрини народного представництва.
У підрозділі 1.2. «Поняття та ознаки парламентських фракцій» дисертантом досліджено правові, етимологічні та лінгвістичні особливості використання поняття «парламентська фракція» в наукових дослідженнях та практиці парламентів зарубіжних країн. Запропоновано визначення парламентської фракції як об’єднання членів представницького законодавчого органу на основі спільної політичної позиції, яке визнане самим парламентом, є його структурним елементом, характеризується певним рівнем організаційної єдності та наділене інституційною автономністю в своїй діяльності. Виходячи з такого визначення, виокремлено такі основні ознаки парламентських фракцій: це об’єднання членів колективного представницького органу; політична мета такого об’єднання; правова обумовленість та наявність процедури визнання; організаційна єдність та структурованість; автономність в діяльності.
Фракції створюються в парламенті на політичній основі, тобто для втілення в державну політику певної політичної чи партійної лінії. Попри це, головною ознакою парламентських фракцій з теоретико-правової точки зору є представлення інтересів народу відповідно до певних політичних переконань та ідеології, але не представництво партій чи їх об’єднань, що знівелювало би суть вільного представницького мандата. Сучасна практика парламентаризму робить головний акцент на партійній основі формування парламентських фракцій. Зауважена тенденція до підвищення ролі фракцій в діяльності парламенту проявляється, зокрема, в нормативному закріпленні виключної можливості депутатів створювати фракції тільки на основі виборчих списків, за якими вони отримали підтримку виборців. При цьому депутати вільні не входити до такої фракції, або ж вийти з неї. Тобто, при чіткій фракційній структурі, яка відповідає результатам виборів, в парламенті зберігається вільний представницький мандат. Це відповідає правовій логіці діяльності парламенту як публічного колективного органу, який має на меті вироблення державної політики.
У підрозділі 1.3. «Конституційно-правова природа та моделі парламентських фракцій» автором обґрунтовується теза, що парламентські фракції як політичні парламентські об’єднання мають комплексну (двоїсту) конституційно-правову природу, яка обумовлена одночасним репрезентуванням фракціями політичних партій як інституцій громадянського суспільства та їх перебуванням в статусі структурного елементу парламенту як державного органу. Комплексність конституційно-правової природи вимагає особливого правового інструментарію регулювання діяльності та засад функціонування парламентських фракцій. Рівень правового регулювання парламентських фракцій, а також особливості взаємовпливу фракції та позапарламентських партійних структур обумовлюють виокремлення партійної (з правовим закріпленням домінування позапарламентських органів партії над її парламентськими структурами), інституційної (фракції з глибоко інтегрованими в парламентські інституційні механізми законодавчими повноваженнями) та інституційно-політичної (із нормативним закріпленням залученості фракції у парламентські процедури з одночасним наданням позапарламентським органам партії вагомих важелів впливу на фракцію) моделей організації фракцій в зарубіжних парламентах. Ключова риса парламентських фракцій, яка випливає з суті їх діяльності та політико-правової природи представницького мандата – це добровільність об’єднання депутатів, тобто вхід до фракції є правом, а не обов’язком. Такий висновок є логічним та природним для теорії народного представництва та вільного представницького мандата. Практика світового парламентаризму знає й протилежні приклади, проте вони є радше винятками з загального правила й мають на меті політичну структуризацію законодавчого органу та стабілізацію політичної ситуації в державі.
Розділ 2 «Правові форми впливу парламентських фракцій на здійснення представницького мандата» присвячено порівняльно-правовому дослідженню конституційно-правових засад утворення і функціонування парламентських фракцій в демократичному суспільстві, їх взаємовпливу та взаємообумовленя з виборчими системами й іншими інститутами представницької демократії, регулювання функціонування парламентських фракцій як учасників законодавчого процесу та інших парламентських процедур, внутрішньої організації та основних форм діяльності фракцій в українському та зарубіжних парламентах.
У підрозділі 2.1. «Взаємовплив парламентських фракцій, виборчих систем та інших інститутів представницької демократії» здійснено порівняльно-правовий аналіз законодавства країн з розвиненими традиціями парламентаризму для встановлення місця та ролі парламентських фракцій в системі інститутів представницької демократії. В сучасному демократичному суспільстві парламентські фракції наділені повноваженнями з організації політичної структуризації не тільки законодавчого органу, але й всього суспільства. Їх компетенція в окремих країнах може виходити навіть за межі самого парламенту. Фракції здійснюють вплив на функціонування інших інститутів представницької демократії, оскільки покликані забезпечити політичний плюралізм та багатоманітність. Водночас й самі фракції та принципи їх функціонування стають предметом впливу окремих демократичних інститутів.
Дисертантом виокремлено характерні риси правового статусу та особливості практичної діяльності фракцій, що доводять взаємовплив та взаємообумовлення парламентських фракцій та виборчих систем. Фракційна структуризація парламенту є прямим результатом проведених виборів. Способи участі політичних партій у виборчому процесі, варіанти територіальної організації виборів, можливості балотуватись незалежними кандидатами, виборча формула чи методика розподілу мандатів, наявність та розмір виборчих бар’єрів тощо безпосередньо впливають не тільки на політичний склад законодавчого органу, але й на особливості правового регулювання утворення фракцій їх діяльності та припинення. Зроблено висновок про використання жорсткіших інструментів правового регулювання діяльності фракцій в парламентах, обраних за пропорційними, порівняно з законодавчими органами, обраними за мажоритарними чи змішаними виборчими системами. Проаналізовано вплив на функціонування парламентських фракцій елементів форми держави та інших факторів. Зокрема, визначено, що в парламентських республіках роль та значення, а, отже, й міра впливу фракцій на здійснення представницького мандата, є вищими, порівняно з президентськими чи змішаними республіками.
У підрозділі 2.2. «Функції парламентських фракцій: практика регулювання у зарубіжних парламентах та вітчизняному законодавстві» досліджено основні напрямки діяльності парламентських фракцій, які випливають з мети та завдань їх функціонування в демократичному суспільстві. Парламентські фракції опосередковують діяльність депутата практично у всіх напрямках функціонування парламенту. Узагальнення практики правового регулювання діяльності фракцій в українському та зарубіжних парламентах дає можливість виокремити представницьку, установчо-організаційну та законотворчу функції парламентських фракцій. Представницька функція фракцій передбачає їх політичну активність, досягнення завдань, які обумовлюються необхідністю представлення певної політичної (партійної) позиції. Під установчо-організаційною функцією слід розуміти систему повноважень щодо організаційної ролі фракцій в парламентських процедурах (формування порядку денного, утворення комітетів, комісій, груп тощо). Законотворча функція зводиться до ролі та значення парламентських фракцій безпосередньо в законотворчому процесі й охоплює усі стадії законодавчого процесу, починаючи з реалізації права законодавчої ініціативи, й закінчуючи пошуком необхідної підтримки та прийняттям рішення.
Сьогодні парламентські фракції є невід’ємним елементом парламентських процедур. Членство депутата у фракції надає йому значні переваги, порівняно з незалежними (позафракційними) депутатами. Депутати - члени парламентських фракцій мають дещо більший перелік прав, порівняно з позафракційними. При цьому участь у роботі фракції не може бути умовою дійсності представницького мандата. Відповідно, вихід депутата з фракції може мати наслідком певне обмеження його повноважень, але не втрату представницького мандата.
У підрозділі 2.3. «Внутрішньофракційна структура та організація діяльності парламентських фракцій: порівняльно-правовий аналіз» автором зазначається, що внутрішня організація парламентських фракцій, головним чином, є предметом регулювання політичних норм. Разом з тим, ряд аспектів фракційної структури та забезпечення автономності й самостійності в прийнятті рішень фракцією може і повинно бути предметом правового регулювання. Правовими інструментами повинні забезпечуватись основні права депутата – члена фракції в законодавчому процесі та інших парламентських процедурах; можливість здійснення через фракцію права на членство у парламентських профільних предметних комітетах та інших інституційних структурах; право депутата на участь в прийнятті рішень фракцією, шляхом правового закріплення форм та способу прийняття рішень; можливість використання організаційного, експертного, аналітичного та іншого забезпечення з боку фракції в законодавчому процесі; права висловити незгоду з позицією фракції та вийти з неї тощо.
В переважній більшості парламентів світу для імплементації та деталізації законодавчих положень на рівні правил процедури законодавчого органу чи його відповідної палати закріплюється повноважність фракції приймати самостійний статут (положення, регламент, правила тощо). Це є ознакою інституційної самостійності та імплементованості таких фракцій в парламентські процедури. Чинне законодавство України потребує вдосконалення в частині забезпечення повної організаційної, фінансової, кадрової та експертної самостійності фракцій у Верховній Раді України шляхом надання їм окремих ресурсів (пропорційно кількісному складу фракції) для здійснення своїх повноважень. На рівні закону України слід передбачити обов’язок фракцій ухвалювати внутрішньофракційні статути (положення, регламенти) та визначити загальні вимоги до таких актів.
Розділ 3 «Конституційно-правові аспекти забезпечення фракційної єдності» присвячено дослідженню фракційної єдності та дисципліни як основоположних елементів демократичності внутрішньофракційних процедур, їх конституційно-правових ознак, сутності та форм вияву в практиці парламентаризму, правових механізмів збереження фракційної єдності та особливостей конституційно-правової відповідальності за її порушення.
У підрозділі 3.1. «Поняття, ознаки та сутність (вияви) фракційної єдності» здійснюється конституційно-правовий аналіз фракційної дисципліни, її ознак та форм вияву. Автором підтримано позицію про те, що фракційна єдність є властивою природно парламентським фракціям. Оскільки, тільки, виступаючи єдиним суб’єктом у парламентських процедурах, фракція може досягнути позитивного результату втілення поставлених завдань та виконання покладених повноважень. Фракційну єдність розуміють в поєднанні двох її виявів: фракційної єдиності та фракційної дисципліни. Перша передбачає внутрішню узгодженість позицій членів фракції та наявність певного колективного усвідомлення необхідності прийняття і слідування спільній фракційній лінії. Фракційна дисципліна є зовнішнім виявом єдності. Це система політичних, правових та інших інструментів забезпечення фракційної єдності шляхом стимулювання необхідної поведінки або загрози застосування заходів фракційної відповідальності. Фракційна дисципліна є об’єктивно обумовленим результатом діяльності парламентських фракцій, оскільки об'єднання депутатів у фракції безпосередньо має на меті консолідацію зусиль депутатів для досягнення політичних цілей та завдань. Дисертантом обґрунтовується виділення трьох основних форм вираження фракційної єдності та її можливого забезпечення заходами фракційної дисципліни: голосування в парламенті, загальна поведінка депутата та перебування у складі парламентської фракції.
У підрозділі 3.2. «Конституційно-правові механізми забезпечення фракційної дисципліни» зазначається, що з точки зору права, належними та допустимими можуть бути не всі інструменти забезпечення фракційної дисципліни, адже застосування окремих з них передбачатиме обмеження представницького мандата. Надзвичайно важливим є збереження розумного балансу між поставленими політичними завданнями та правовими механізмами їх досягнення. Демократичні основи діяльності парламенту є запорукою його ефективної діяльності та втілення вимог принципу верховенства права.
Допустимим й ефективними, при належному рівні правової й політичної культури, є непрямі правові механізми забезпечення фракційної дисципліни такі як: взаємозалежність членства у фракції та членства у предметних профільних парламентських комітетах та інших виборних структурних органах парламенту, які формуються за політичними квотами фракцій; можливість фракції відкликати та замінювати своїх представників в межах зазначених квот, часові обмеження можливостей зміни фракційної приналежності, обмеження обсягу повноважень позафракційних депутатів, порівняно із їх колегами, які є членами фракцій. Для таких депутатів нормативно закріплюється окремий обсяг повноважень необхідний для здійснення представницького мандата. Обмеження правових (підстав та умов створення) та організаційних (матеріального, фінансового, кадрового, експертного забезпечення) можливостей створення нових фракцій у міжвиборчий період протягом скликання парламенту є додатковим способом забезпечення чіткої політичної структури парламенту та стабільності складу фракцій.
У підрозділі 3.3. «Конституційно-правова відповідальність за порушення фракційної дисципліни: зарубіжний та вітчизняний стан правового регулювання» досліджується конституційно-правова відповідальність ( позитивна негативна) як дієвий інструмент забезпечення фракційної дисципліни. Така відповідальність має забезпечувати належний механізм стимулювання правомірної поведінки та не повинна суттєво обмежувати представницький мандат. Виходячи з цього, використання дострокового припинення повноважень члена парламенту за порушення ним фракційної дисципліни (імперативний мандат) як форми конституційно-правової відповідальності не відповідає вимогам демократичного розвитку і, як наслідок, не є поширеним в країнах з розвиненими традиціями парламентаризму. Крайньою формою конституційно-правової відповідальності за порушення фракційної дисципліни є можливість дострокового припинення повноважень всього парламенту. Особливо в парламентських республіках повноваження голови уряду, сформованого парламентом, ініціювати «розпуск» законодавчого органу при відсутності належної підтримки чи вотуму довіри є ефективним механізмом політичної консолідації проурядових фракцій.
Автором зазначається, що чинне законодавство України потребує вдосконалення правового інструментарію парламентських фракцій щодо забезпечення фракційної єдності. Пропонується закріпити повноваження парламентських фракцій більш вільно визначати свого представника в профільних комітетах та інших структурах в межах їх політичної квоти. Зокрема, можливість відкликання та заміни свого представника. Для цього потрібно відмовитись від формування складу парламентських комітетів шляхом прийняття рішення про це Верховною Радою України, а залишити в її компетенції тільки призначення керівництва комітетів. Для гарантування прав позафракційних депутатів пропонується запровадження асоційованого членства в комітетах. |
