КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета та задачі дослідження, його об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх практичне значення, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікацій за її матеріалами, структури й обсягу дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади виборчої системи України» складається з трьох підрозділів й присвячений розкриттю виборчої системи України як категорія конституційного права, з’ясуванню основних етапів становлення та розвитку виборчої системи України та встановленню співвідношення виборчих систем України і держав-учасниць ЄС.

У підрозділі 1.1. «Виборча система України як категорія конституційного права» зазначається, що виборча система є доволі багатовимірною правовою категорією, до змісту якої вкладається низка визначень, що у свою чергу обумовлює неоднозначність цієї категорії у науці конституційного права. Ускладнення розуміння виборчої системи детермінована не лише наявністю низки наукових підходів до її дифеніціювання, але й також обумовлено занадто широким та довільним трактуванням цієї категорії.

Встановлено, що категорія «виборча система» вживається у широкому та вузькому значенні. Щодо розуміння категорії «виборча система» у широкому значенні виокремлюється три наукові підходи. Відповідно до першого наукового підходу, «виборча система» – це суспільні відносини щодо формування органів влади, що не впорядковані жодними нормами, та які здебільшого носять випадковий та епізодичний характер. Представники другого наукового підходу визначають категорію «виборча система» як суспільні відносини, що врегульовані конституційно-правовими нормами та пов’язані з порядком формування виборних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Згідно третього наукового підходу, категорія «виборча система» – це сукупність конституційно-правових норм, що встановлюють виборчі права громадян, принципи виборчого права, організацію і порядок виборів до представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також взаємовідносини депутатів та інших обраних осіб шляхом прямих виборів з електоратом.

Щодо розуміння категорії «виборча система» у вузькому значенні виокремлюється два наукові підходи. Згідно першого наукового підходу, виборча система – це принцип, за яким здійснюється встановлення результатів виборів. Представники другого наукового підходу визначають виборчу систему як певний спосіб розподілу депутатських мандатів між кандидатами залежно від результатів голосування виборців або інших уповноважених осіб.

У підрозділі 1.2. «Основні етапи становлення та розвитку виборчої системи України» вказується, що генезис виборчої системи являє собою суцільний експеримент застосування різних видів виборчої системи. Україна за досить короткий проміжок часу пройшла усі найбільш відомі види виборчої системи – мажоритарну, змішану та пропорційну. Сформульовано положення, що занадто велика політизація питання вибору виду виборчої системи, призвело до частої її зміни, що у свою чергу негативно позначилося на проведенні виборів та встановленні їх результатів.

Авторкою обґрунтовано на основі аналізу вітчизняного досвіду застосування виборчої системи, що основними етапами генезису виборчої системи в Україні слід назвати чотири етапи. Перший етап (1991-1997) – становлення виборчої системи в Україні здійснюється у форматі інертного збереження деяких елементів радянської виборчої системи. За цього етапу в Україні домінуючим видом виборчої системи є мажоритарна виборча система абсолютної більшості, яка продемонструвала надзвичайно низьку свою результативність, насамперед при обранні колегіальних представницьких органів. Другий етап (1997-2002) – розвиток вітчизняної виборчої системи характеризується посиланням ролі політичних партій та блоків політичних партій під час виборчого процесу. За цього етапу, зокрема, при обранні Верховної Ради України та деяких представницьких органів місцевого самоврядування, перевага надається змішаній виборчій системі. Третій етап (2006-2007) – ключовою ознакою розвитку виборчої системи є визначення політичних партій та блоків політичних партій виключними суб’єктами висування кандидатів на парламентських виборах, та при обранні більшості рад на місцевих виборах. За цього етапу проведення виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад здійснюється за правилами виключної пропорційності. Четвертий етап (2010-2012) – розвиток виборчої системи здійснюється у напрямку мінімізації застосування на попередніх парламентських та місцевих виборах негативних наслідків виключної пропорційності, шляхом повернення до змішаної виборчої системи на виборах народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад.

У підрозділі 1.3. «Характеристика виборчих систем держав-учасниць Європейського Союзу» наголошується, що у державах-учасницях ЄС протягом тривалого проміжку часу складалися різні види виборчої системи, що видозмінювалися та удосконалювалися, відображаючи насамперед особливості історичного розвитку країни чи певного регіону. Зазначено, що у ході адаптації того чи іншого виду виборчої системи в Україні з огляду на європейський досвід, вкрай важливо щоб це узгоджувалося з особливостями політико-правового розвитку нашої держави.

Дисертанткою встановлено, що питання регулювання засад виборчої системи у державах-учасницях Європейського Союзу визначається джерелами права п’ятьох рівнів: міжнародному, європейському, національному, регіональному та місцевому. Особливе місце у системі європейських стандартів щодо виборчої системи належить практика Європейського суду з прав людини на підставі застосування ним Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. Згідно судової практики Європейського суду з прав людини, будь-яка виборча система має бути оцінена з огляду на політичну еволюцію відповідної держави. Характеристики, що є неприйнятними в контексті однієї виборчої системи, можуть проте бути виправданими в контексті іншої, принаймні доки обрана система встановлює умови, які забезпечують вільне вираження думки народу при виборі представницького органу.

Обґрунтовано, що попри прихильність європейських стандартів щодо індивідуального характеру вибору виборчої системи для конкретної країни чи регіону, у Європейському Союзі все ж існують певні загальні характеристики, які визначають її відповідність демократичним цінностям. Такими характеристиками є основоположні демократичні принципи виборчого права, на яких будуються виборчі системи держав-учасниць Європейського Союзу – загальні, вільні, рівні, прямі та непрямі вибори при таємному голосуванні.

Розділ 2 «Структура виборчої системи України і її загальна характеристика» складається з чотирьох підрозділів, де досліджується внутрішня побудова виборчої системи в Україні, висвітлюються парламентська виборча система України, виборча система при обранні Президента України та особливості виборчої системи під час формування представницьких органів Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1. «Внутрішня побудова виборчої системи в Україні» з’ясовано, що виборча система України має доволі складну внутрішню побудову. Це обумовлено проведенням в Україні різних видів виборів з застосуванням різних видів виборчої системи.

Авторкою встановлено, що внутрішню побудову виборчої системи України складають такі її структурні елементи. Першим її елементом є парламентська виборча система, яка застосовується при формуванні єдиного законодавчого органу – Верховної Ради України. Другим її елементом є президентська виборча система, яка застосовується при обранні Глави Української держави – Президента України. Третім її елементом є місцева виборча система, яка застосовується при формуванні представницьких органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Зокрема, шляхом обрання до цих органів влади депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад, селищних, сільських рад та міських, селищних і сільських голів.

Звернуто увагу, що за цього внутрішню побудову виборчої системи України також складають види виборчої системи, які застосовуються на різних видах виборів в Україні. Такими є найбільш поширені її три види у вітчизняній конституційно-правовій практиці проведення виборів до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Перший вид – це мажоритарна виборча система, яка має три форми застосування в Україні: 1) мажоритарна виборча система абсолютної більшості; 2) мажоритарна виборча система відносної більшості; 3) мажоритарна виборча система відносної більшості як елемент змішаної виборчої системи. Другий вид – це пропорційна виборча система, яка на сьогодні у чистому вигляді не застосовується на жодному з видів виборів й використовується лише як елемент змішаної виборчої системи. Третій вид – змішана виборча система, яка застосовується у формі «паралельного змішування».

У підрозділі 2.2. «Виборча система при обранні народних депутатів України» зазначається, що сутнісною ознакою парламентської виборчої системи України є її надзвичайно велика мінливість. Це найбільш змінюваний вид виборчої системи, порівняно з виборчими системами при обранні Президента України чи депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, міських, селищних та сільських голів.

Досліджено, що парламентська виборча система за часи незалежності України пройшла ряд сильних трансформацій – від обрання народних депутатів України за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості до виключної пропорційності на парламентських виборах. На сьогодні вибори народних депутатів України здійснюються за змішаною (пропорційно-мажоритарною) виборчою системою. Стверджується, що кожні вибори народних депутатів України, за винятком позачергових парламентських виборів 2007 р., проводилися за новою виборчою системою.

Акцентується, що повернення до змішаної виборчої системи при проведенні виборів народних депутатів України, обумовлений насамперед негативним застосуванням пропорційної системи жорстких списків на останніх парламентських виборах. Вказується, що встановлення 5% виборчого бар’єру у пропорційній складовій змішаної виборчої системи, спрямоване на гарантоване представництво порівняно великих та стабільних політичних партій України. Такий захід обумовлений тим, що надмірне дроблення політичного спектра може призвести до поляризації політичних сил у парламенті чим суттєво послабити його функціонування.

У підрозділі 2.3. «Виборча система при обранні Президента України» відзначається, що виборча система при обранні Президента України втілюється у формі мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості, за якої обраним у день виборів Президентом України вважається кандидат, що одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.

Дістала подальшого розвитку думка, що виборча система, за якою обирається президент, визначається формою республіканського правління. У президентських та напівпрезидентських республіках глава держави, як правило, обирається всенародно, а в парламентських – парламентом. Всенародне обрання Президента України виправдовує наділення його широким колом завдань, функцій і повноважень та водночас покладає на нього великі обов’язки щодо здійснення влади як у середині держави, так і поза її межами, у міжнародних відносинах.

Зазначено, що виборча система при обранні Президента України має найпростішу ситуацію, порівняно з застосуванням виборчої системи при обранні інших органів влади в Україні. Ніхто не ставить під сумнів застосовувану мажоритарну систему абсолютної більшості, вона і визнається суспільством, і, мабуть, взагалі оптимальна, хоча теоретично не єдино можлива. Зроблено висновок, що це єдиний вид виборчої системи в Україні, порівняно з парламентською та місцевою виборчими системами, яка концептуально не змінювалася за часи Української незалежності. Мажоритарна виборча система абсолютної більшості застосовувалася на всіх виборах Президента України з 1991 р. і по цей час.

У підрозділі 2.4. «Особливості виборчої системи під час формування представницьких органів Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування» вказується, що місцева виборча система має найбільш складний характер в Україні, порівняно з парламентською та президентською виборчими системами. Це обумовлено тим, що виборча система під час формування представницьких органів Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування має низку різновидів, що у першу чергу обумовлено різними видами виборів, які проводяться на регіональному та місцевому рівні, та застосуванням різних видів виборчої системи на цих виборах.

Зазначається, що під час формування представницьких органів Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування, застосовуються мажоритарний та змішаний види виборчої системи. Мажоритарна виборча система відносної більшості використовується при проведенні виборів депутатів сільських, селищних рад, а також сільських, селищних та міських голів. Змішана виборча система (мажоритарно-пропорційна) – при проведенні виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад.

Наголошується, що застосуванням різних видів виборчої системи під час формування різного рівня регіональних та місцевих рад, детермінувало виникнення різного категоріально-понятійного апарату щодо позначення даного виду виборчої системи. Зокрема, категорія «виборча система» під час формування представницьких органів Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування у науці конституційного права позначається такими термінами як «муніципальна виборча система», «місцева виборча система», «локальна виборча система», «адміністративна виборча система», «комунальна виборча система», «регіональна виборча система».

Розділ 3 «Конституційно-правові механізми реалізації виборчої системи України» складається з двох підрозділів та присвячений характеристиці законодавчого забезпечення реалізації виборчої системи України й розкриттю організаційно-правових аспектів механізму реалізації вітчизняної виборчої системи.

У підрозділі 3.1. «Законодавче забезпечення реалізації виборчої системи України» стверджується, що проблематика законодавчого забезпечення реалізації виборчої системи України полягає передусім у тому, що інститут виборів є одним із найбільш нестабільних у конституційному праві України. Зміни до вітчизняного виборчого законодавства здебільшого вносяться за рік або безпосередньо напередодні виборів.

Запропоновано, з метою більш системного, обґрунтованого та аргументованого підходу до законодавчого забезпечення реалізації виборчої системи України, а також мінімізації маніпуляцій підчас законопроектної роботи конкретними політичними силами, які мають своє представництво у Верховній Раді України, витримати наступний алгоритм дій, які повинні мати поетапно-стадійний характер. Перша стадія – визнання та науково-експертне обґрунтування необхідності зміни виборчої системи. Друга стадія – створення парламентської комісії чи робочої групи на базі комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання законодавчого забезпечення проведення виборів, для роботи над новим законопроектом. Третя стадія – оприлюднення та громадське обговорення попередньо розробленого законопроекту, яким змінюється виборча система з метою отримання відгуків, рекомендацій та висновків від ширшого кола зацікавлених осіб, насамперед фахівців та експертів з виборчого права. Четверта стадія – узагальнення висновків та пропозицій комісією чи робочою групою комітету Верховної Ради України, що розробляли базовий законопроект та внесення відповідних змін до нього. П’ята стадія – внесення на розгляд парламенту законопроекту, яким встановлюються конституційно-правові засади виборчої системи, його прийняття, підписання та офіційне оприлюднення.

У підрозділі 3.2. «Організаційно-правові аспекти механізму реалізації вітчизняної виборчої системи» зазначається, що результати окремих голосувань дають змогу говорити про те, наскільки електоральні правила забезпечують принцип репрезентативності та пропорціонального представництва у виборному органі. Поєднання різних компонентів, таких як величина виборчого округу (кількість місць, які розподіляються у кожному з них), метод переведення голосів у місця в органі, що обирається (електоральна формула та поріг представництва) і структура виборчого бюлетеня, впливають на ступінь пропорційності під час розподілу місць між кандидатами на основі отриманих ними на виборах голосів. У цьому зв’язку, запропоновано розглядати виборчу систему як один з процедурних чинників, які впливають на результати виборів.

Дістала подальшого розвитку думка, що різні елементи виборчої системи перебувають у тісному взаємозв’язку, й їх позитивні та негативні властивості більшою чи меншою мірою проявляються залежно від того, в якій комбінації вони застосовуються. Той самий елемент виборчої системи в різних умовах може привести до зовсім різних наслідків та сприяти розвитку, або, навпаки, згортанню партійної системи у державі.

Звертається увага, що виборча система є одним з найважливіших інституціональних факторів, які впливають на справедливе представництво, ефективне урядування та структурування суспільно-політичного простору. Питання організаційно-правових засад механізму реалізації вітчизняної виборчої системи має неабияке значення, оскільки у цій площині можуть бути використані різного роду маніпуляції, які мають суттєвий вплив на результати виборів. При цьому, норми чинного виборчого законодавства жодним чином не порушуються.