ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ЩОДО ВИДВОРЕННЯ ІНОЗЕМЦІВ ТА ОСІБ БЕЗ ГРОМАДЯНСТВА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ Автореферат

У Вступі обґрунтовуються актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади провадження у справах про видворення іноземців та осіб без громадянства» складається з трьох підрозділів, в яких визначаються ознаки, особливості, структура та види спорів, пов’язаних із видворенням іноземців та осіб без громадянства (далі – іноземців), досліджуються науково-теоретичне підґрунтя становлення в Україні провадження у справах щодо видворення іноземців, сучасний стан і розвиток його нормативно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1. «Історіографія питання» аналізуються погляди українських та російських учених на процесуальне забезпечення реалізації міграційної політики. Визначено основні напрямки наукових розробок, що стали підґрунтям для становлення теоретичної конструкції провадження у справах щодо видворення іноземців у порядку адміністративного судочинства:

1. Становлення та систематизація примусових засобів, що застосовуються до іноземців з метою забезпечення національних інтересів та керованості міграційних процесів. Узагальнено наукові дослідження теоретико-правових засад примусових заходів, що застосовуються до іноземців, їх видів та взаємозв’язку (О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.К. Василенко, М.І. Городянський, В.К. Колпаков, Н.М. Тищенко, С.Б. Чехович). Перелік примусових заходів, що застосовуються до іноземців поступово розширюється. На теперішній час застосування видворення є можливим лише за умови ухилення іноземцем від виконання таких владних приписів, як повернення чи примусове повернення. Таким чином, предмет спору щодо видворення іноземців в адміністративному суді здійснюється з урахуванням специфіки заходу, що застосовується до іноземця і може впливати на визначення юрисдикції й підсудності такої справи адміністративному суду.

2. Оптимізація адміністративних процедур застосування примусових заходів щодо іноземців. Використання здобутків учених-адміністративістів, які присвятили свої праці дослідженню адміністративного провадження у справах, пов’язаних із застосуванням заходів примусу до іноземців (В.С. Герасименко, Д.В. Голобородько, В.Л. Зьолка, М.К. Миронюк, О.Ф. Мурамаєва, А.А. Немова, Ю.Г. Пармут), зумовлено тим, що адміністративні суди не лише забезпечують легітимність підсумкового рішення щодо видворення іноземця, але й забезпечують дотримання прав і свобод іноземців протягом всього адміністративного провадження. Відповідно, під час розгляду й вирішення в адміністративному суді справ щодо видворення за межі України мають вивчатися законність та обґрунтованість кожного рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

3. Становлення адміністративного судочинства як судового контролю у сфері забезпечення законності застосування примусових заходів до іноземців. Провадження у справах щодо видворення іноземців здійснюється в межах адміністративного судочинства, тому фундаментальні наукові праці у сфері адміністративного процесу (В. Б. Авер’янов, І.П. Голосніченко, С. В. Ківалов, І. Б. Коліушко, А. Ю. Осадчий, О. М. Пасенюк, В.І. Палько, В. Г. Перепелюк, А. В. Руденко, О. А. Сергейчук, М.І. Смокович) стали визначним фактором їх теоретичного опрацювання. При характеристиці процесуальних інститутів, які визначають специфіку провадження у справах щодо видворення іноземців, було використано теоретичні розробки підсудності в адміністративному процесі (Р.В. Ватаманюк, В.С. Білуга), строків в адміністративному процесі (М.О. Сорока, В.А. Липа), процесуального статусу учасників адміністративного судочинства (І.Г. Діткевич, В.М. Бевзенко).

У підрозділі 1.2. «Правове регулювання провадження у справах щодо видворення іноземців та осіб без громадянства» здійснюється аналіз розвитку матеріальних і процесуальних норм, спрямованих на регулювання провадження у справах щодо видворення іноземців, з урахуванням особливостей норм матеріального права – правової основи адміністративного судочинства в зазначеній категорії справ.

Правове регулювання провадження у справах щодо видворення іноземців розглянуто у розвитку із зазначенням взаємозв’язку і впливу матеріально-правових і процесуальних норм. Відповідно, систему правових актів, якими забезпечується нормативне регулювання провадження у справах щодо видворення іноземців становлять Кодекс адміністративного судочинства України, Закони України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про імміграцію», «Про протидію торгівлі людьми», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», закони і підзаконні актів, якими визначено права, обов’язки і повноваження осіб – учасників спорів щодо видворення іноземців і осіб без громадянства.

Проаналізовано положення загальних норм КАС України, якими визначаються статус учасників адміністративного судочинства, підсудність адміністративних справ, строки, стадії провадження та їх співвідношення з положеннями ст. 183⁵ КАС України, якою передбачено особливості провадження у справах щодо видворення іноземців. Обґрунтовується доцільність застосування положень загальних норм КАС України у справах за позовами іноземців з приводу їх видворення.

Увагу акцентовано на нормативному забезпеченні адміністративного провадження щодо видворення іноземців у зв’язку з тим, що під час судового розгляду справи рішення, прийняті на всіх стадіях адміністративного провадження, є предметом оскарження і підлягають вивченню в адміністративному суді. В результаті аналізу положень КАС України, КУпАП та Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» виявлено неузгодженість норм, якими передбачено види примусових заходів, що застосовуються до іноземців, а також порядок їх застосування. У зв’язку з цим обґрунтовано внесення змін до зазначених нормативно-правових актів, з метою підвищення ефективності діючого законодавства України, а також вироблення єдиної судової практики у справах щодо видворення іноземців.

У підрозділі 1.3. «Правова природа спору щодо видворення іноземців та осіб без громадянства» визначено концептуальні підходи до з’ясування сутності спору щодо видворення іноземців як різновиду публічно-правового спору, що є предметом адміністративного судочинства, визначено критерії класифікації спорів щодо видворення іноземців та види цих спорів.

Установлено, що в адміністративних судах розглядаюся й вирішуються спори, пов’язані з видворенням іноземців, які належать до різних категорій справ адміністративної юрисдикції: а) справи щодо оскарження іноземцями рішень суб’єкта владних повноважень; б) справи щодо легітимації владного рішення, ініційовані самим суб’єктом владних повноважень. Таким чином, у сфері застосування примусових заходів до іноземців виникають неоднорідні спори, які відрізняються як за складом сторін, так і за предметом спору та за підставою звернення до адміністративного суду. Наголошується, що ці відмінності має бути враховано під час провадження в адміністративному суді.

Звернено увагу на те, що структуру спорів щодо видворення іноземців становлять його предмет, сторони та зміст. При цьому, предмет спорів щодо видворення іноземців визначається з урахуванням стадії адміністративного провадження із застосування відповідних заходів примусу. Звернено увагу на те, що терміни «предмет спору щодо видворення іноземців» і «предмет позову» не є тотожними, оскільки предметом спору є права, свободи та інтереси іноземців, тоді як предметом позову у цих справах є спосіб захисту порушеного права.

З’ясовано, що класифікація спорів, які виникають у сфері застосування до іноземців примусових заходів, пов’язаних з обмеженням перебування на території України, має суттєве значення для правозастосовної діяльності адміністративних судів, оскільки від правильного зарахування спору щодо видворення іноземців до певного виду залежать визначення їхньої юрисдикції й підсудності, застосування правил обчислення процесуальних строків. Визначення виду спору щодо видворення іноземців впливає на формування єдиної практики розгляду й вирішення адміністративними судами досліджуваної категорії справ.

Розділ 2. «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами іноземців та осіб без громадянства з приводу їх видворення» складається із трьох підрозділів, в яких здійснено загальний аналіз реалізації процесуальних інститутів адміністративного судочинства у справах, що ініціюються іноземцями з приводу застосування видворення як заходу державного примусу.

У підрозділі 2.1. «Процесуальний статус іноземців та осіб без громадянства як суб’єктів звернення до адміністративного суду» аналізується комплекс прав та обов’язків іноземців як позивачів в адміністративному судочинстві.

Установлено, що процесуальне становище позивача у спорах щодо законності рішень суб’єктів владних повноважень, які приймаються під час адміністративного провадження щодо видворення іноземців, визначається його первинним правом на адміністративний позов. Звернено увагу на те, що право на адміністративний позов у спорах щодо законності рішень суб’єкта владних повноважень про видворення мають іноземці, які користуються ним на рівних умовах із громадянами України.

Увага акцентується на тому, що позивач у справах щодо законності рішень суб’єктів владних повноважень про видворення не зобов’язаний доводити, що відповідач порушив його права, свободи чи інтереси. У той же час, право на позов іноземця щодо законності рішень суб’єктів владних повноважень обмежується двома обставинами: по-перше, можливістю оскаржити лише рішення суб’єкта владних повноважень, по-друге, прямою залежністю від проходження відповідного адміністративного провадження. Аргументується доцільність нормативного закріплення можливості оскарження іноземцем не лише рішень суб’єкта владних повноважень, але і його дій чи бездіяльності в порядку адміністративного судочинства.

У підрозділі 2.2. «Підсудність справ за позовами іноземців та осіб без громадянства з приводу їх видворення» проаналізовано правила визначення адміністративного суду, компетентного розглядати й вирішувати справи стосовно законності рішень суб’єкта владних повноважень щодо видворення іноземців, за предметними, територіальними та інстанційними ознаками.

Зазначено, що предметна та територіальна підсудність справ за позовами іноземців є спеціальною і визначається ст. 183-5 КАС України. При цьому законодавець не враховує особливостей різних видів спорів щодо видворення іноземців і встановлює єдині правила визначення предметної та територіальної підсудності.

Обґрунтовується доцільність диференціації визначення правил предметної підсудності щодо спорів за позовами іноземців з урахуванням кількості справ, їх складності та вимог доступності до правосуддя. Відповідно, предметна підсудність справ за позовами іноземців щодо видворення за межі України має визначатися на загальних засадах, передбачених ст. 18 КАС України.

У підрозділі 2.3. «Строки та порядок провадження у справах за позовами іноземців та осіб без громадянства з приводу їх видворення» розкрито особливості обчислення строків звернення і процесуальних строків на всіх стадіях провадження в адміністративному суді у справах за позовами іноземців щодо видворення за межі України.

Установлено, що строк звернення до адміністративного суду у справах щодо видворення іноземців є умовою реалізації права іноземців на судовий захист від неправомірних рішень суб’єкта владних повноважень щодо застосування видворення за межі України. Він визначається загальними правилами, передбаченими ст. 99 КАС України, що не узгоджується із специфікою спорів за зверненнями іноземців. Звернення іноземця до адміністративного суду з оскарженням рішень суб’єкта владних повноважень щодо їх видворення безпосередньо пов’язано з проходженням відповідного адміністративного провадження і має корелюватися із строками вчинення відповідних дій та прийняття владних рішень. У зв’язку із цим, обґрунтовується доцільність скорочення строку звернення іноземців з позовом щодо оскарження рішень про їх видворення до одного місяця.

Досліджено особливості правового регулювання процесуальних строків у справах за позовами іноземців. Установлено, що вчинення окремих процесуальних дій визначається на загальних підставах, проте є обмеженим загальним строком розгляду справи щодо видворення за межі України. Спеціальні процесуальні строки передбачено для звернення з апеляційною скаргою на рішення місцевого адміністративного суду.

Акцентовано увагу на тому, що згідно із ст. 183-5 КАС України за звернення до адміністративного суду у справах щодо видворення іноземців не передбачено сплати судового збору. Наведено аргументи щодо доцільності запровадження судового збору у справах за позовами іноземців щодо видворення за межі України, співрозмірного із сумою судового збору, передбаченого для справ щодо оскарження будь-яких рішень суб’єкта владних повноважень.

Розділ 3. «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб’єкта владних повноважень з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства» складається з двох підрозділів, в яких розглядається специфіка спорів щодо видворення за межі України, ініційованих суб’єктом владних повноважень, та її вплив на реалізацію окремих процесуальних інститутів у ході судового розгляду й вирішення зазначеного різновиду спорів.

У підрозділі 3.1. «Процесуальний статус суб’єкта владних повноважень як позивача у справах щодо видворення іноземців та осіб без громадянства» досліджується коло суб’єктів вданих повноважень, яких наділено правом звернення до адміністративного суду у справах щодо видворення іноземців, а також комплекс процесуальних прав та обов’язків позивача – суб’єкта владних повноважень.

Визначено, що справи щодо видворення іноземців, які ініціюються суб’єктом владних повноважень, належать до окремої категорії справ адміністративної юрисдикції й характеризуються такими ознаками: а) обмеженістю кола осіб, наділених правом звернення з адміністративними позовами щодо видворення іноземців; б) особливим процесуальним становищем позивача й відповідача; в) опосередкованістю захисту прав, свобод та інтересів іноземців обов’язковим судовим контролем за законністю владних рішень суб’єкта владних повноважень; г) значенням судового рішення у справах щодо видворення іноземців як засобу легітимації застосування уповноваженого органу владних повноважень.

Згідно із ст. 183-5 КАС України, правом звернення до адміністративного суду з позовом про видворення іноземців наділено вичерпний перелік осіб, до яких віднесено: органи внутрішніх справ, органи охорони державного кордону та Служби безпеки України. Кожен із зазначених органів може звернутися до адміністративного суду у прямо передбачених законом випадках, які визначаються підставами застосування до іноземця видворення.

Увага акцентується на тому, що у зв’язку з реформуванням системи органів державного управління, повноваження у сфері забезпечення реалізації міграційної політики в Україні, у тому числі і стосовно вирішення питання що видворення іноземців покладено на Державну міграційну службу України. Положеннями нового Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» враховано наявність спеціалізованого центрального органу виконавчої влади у сфері міграційної політики, який віднесено до кола позивачів у справах щодо видворення іноземців. Зазначено, що наявність таких повноважень виключно у центрального органу виконавчої влади – Державної міграційної служби України – не відповідає потребам забезпечення контролю за міграційними процесами, оскільки справи щодо порушень правил перебування іноземців віднесено до компетенції його територіальних підрозділів. Таким чином, існує необхідність розширення кола осіб, наділених правом звертатися до адміністративного суду з позовами щодо видворення іноземців, шляхом внесення відповідних змін та доповнень до КАС України й Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

У підрозділі 3.2. «Правове регулювання окремих процесуальних інститутів у справах щодо видворення іноземців та осіб без громадянства» охарактеризовано особливості визначення підсудності спорів за позовом суб’єкта владних повноважень щодо видворення за межі України, порядку обчислення строків та порядку здійснення провадження в зазначеній категорії справ.

Зважаючи на суттєві відмінності між справами, що ініціюються іноземцями, та справами, що ініціюються суб’єктами владних повноважень, обґрунтовується необхідність правового регулювання порядку їх розгляду й вирішення окремими статтями КАС України.

Установлено, що підставами звернення суб’єктів владних повноважень до адміністративного суду у справах щодо видворення є: 1) необхідність підтвердження рішенням адміністративного суду правомірності попередньо прийнятого рішення щодо видворення за межі України; 2) необхідність підтвердження рішення адміністративного суду правомірності попередньо прийнятого рішення щодо затримання іноземця з метою забезпечення його видворення за межі України. Будь-які справи за позовом суб’єкта владних повноважень віднесено до компетенції окружних адміністративних судів, територіальна підсудність яких визначається за місцем знаходження позивача, що зумовлено складністю розгляду й вирішення цього різновиду спорів щодо видворення іноземців.

Враховуючи, що звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду з приводу підтвердження легітимності рішення про затримання іноземця є можливим лише з метою унеможливлення його ухилення від подальшого видворення, обґрунтовується пропозиція розглядати його як засіб процесуального забезпечення позову у справах про видворення іноземців, а не як окремий різновид справ за зверненням суб’єкта владних повноважень.

Провадження у справах за позовом суб’єкта владних повноважень щодо видворення за межі України згідно із ст. 183-5 КАС України відбувається виключно в судовому засіданні, що не враховує специфіки окремих різновидів спорів, які виникають у цій сфері. Зокрема, розгляд питання щодо затримання іноземця, яке здійснюється з метою забезпечення виконання примусового видворення, виключно в судовому засіданні може створити умови для затягування судового провадження або ухилення іноземців від виконання правомірного рішення суб’єкта владних повноважень. У зв’язку із цим обґрунтовується доцільність розгляду питання щодо затримання іноземців у письмовому провадженні.