ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ЩОДО ОСКАРЖЕННЯ АКТІВ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ВИЩОЇ РАДИ ЮСТИЦІЇ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дослідження оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» містить три підрозділи, в яких здійснено історичний огляд основних етапів становлення і розвитку оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, визначено правову природу і зміст провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, предмет оскарження у цій категорії справ.

У підрозділі 1.1. «Історичний аспект становлення і розвитку провадження щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» здійснено дослідження історії становлення адміністративного процесу у справах з оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ. Виявлено, що за радянської доби існував лише адміністративний порядок оскарження рішень органів, до компетенції яких належали повноваження з формування суддівського корпусу. Судовий порядок оскарження було впроваджено лише наприкінці 80 рр. ХХ ст. у межах цивільного судочинства.

Із запровадженням в незалежній Україні адміністративного судочинства, провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ увійшло до юрисдикції адміністративних судів, що створило умови для врахування особливостей спорів, які виникають у цій сфері. Тривалий час провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ в адміністративних судах здійснювалося на загальних засадах, проте, судова практика виявила необхідність удосконалення процесуального порядку розгляду й вирішення цих спорів.

У травні 2010 р. прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 13.05.2010 р., яким впроваджено особливий порядок розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, визначений ст. 171-1 КАС України.

Зазначено, що удосконалення правового регулювання провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ не є завершеним. Акцентується увага на доцільності таких напрямків розвитку правового регулювання порядку оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, як: а) усунення суперечностей у тлумаченні та застосуванні положень ст. 171-1 КАС України щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності членів або органів ВРЮ; б) запровадження можливості оскарження судових рішень у справах з оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ в апеляційному порядку; в) розширення повноважень адміністративного суду за наслідками розгляду й вирішення справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ.

У підрозділі 1.2. «Поняття та принципи провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» досліджено сучасні підходи щодо розуміння адміністративного процесу та місця у ньому провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ.

Зроблено висновок, що за широкого підходу до визначення адміністративного процесу з оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ також слід включати порядок оскарження актів, дій чи бездіяльності членів ВРЮ, секцій ВРЮ, Голови ВРЮ відповідно до положень Закону України «Про звернення громадян», що ускладнює вироблення єдиних підходів до формування конструкції провадження у справах досліджуваної категорії. У зв’язку із цим, дослідження правової природи і змісту цього провадження здійснювалося на базі вузького розуміння адміністративного процесу.

Визначено, що провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ є різновидом позовного провадження, яка відрізняється наявністю особливостей порядку здійснення адміністративного судочинства, передбачених положеннями ст. 171-1 КАС України. Провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ пропонується розуміти як сукупність врегульованих адміністративно-процесуальними нормами послідовних дій учасників адміністративного судочинства, що спрямовані на встановлення законності актів, дій чи бездіяльності ВРЮ.

Увага акцентується на тому, що розгляд справ з оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ базується на конституційних і спеціально-правових принципах адміністративного судочинства України, проте, реалізація принципу законності, принципу обов’язковості судових рішень та принципу забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення адміністративного суду у досліджуваній категорії справ має низку специфічних рис. Застосування принципу обов’язковості судових рішень у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ ускладнено неузгодженістю формулювання повноважень ВАС України за наслідками розгляду й вирішення цих справ. Згідно з положеннями ст. 171-1 КАС України, ВАС України має повноваження на визнання акта ВРЮ незаконним, проте у суду відсутні повноваження на скасування відповідного акта ВРЮ. У разі визнання судом нормативно-правового акту ВРЮ незаконним згідно з положеннями ч. 5 ст. 171-1 КАС України, ВРЮ зобов’язана опублікувати резолютивну частину постанови про визнання відповідного акта незаконним та нечинним, тоді як згідно з положенням ст. 162 КАС України, адміністративний суд уповноважений на визнання рішення суб’єкта владних повноважень протиправним та на одночасне скасування відповідного рішення. Таким чином, відсутність серед повноважень ВАС України можливості скасувати акт ВРЮ створює умови для затягування виконання рішення суду.

Принцип забезпечення апеляційного і касаційного оскарження судового рішення є конституційним, і знайшов своє відображення у ст. 62 КАС України. Зазначено, що справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ належаь до небагатьох справ адміністративної юрисдикції, в яких рішення суду першої інстанції є остаточним. Віднесення справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ до підсудності ВАС України унеможливлює реалізацію принципу забезпечення апеляційного та касаційного оскарження, що суттєво звужує права учасників провадження.

У підрозділі 1.3. «Акти, дії чи бездіяльність Вищої ради юстиції як предмет оскарження в адміністративному процесі» досліджується правова природа актів, дій чи бездіяльності ВРЮ як предмета оскарження у порядку ст. 171-1 КАС України.

У результаті співвідношення понять «предмет оскарження», «предмет позову» і «предмет судового розгляду» у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ визначено, що предметом оскарження по цій категорії справ слід вважати акти, дії чи бездіяльність ВРЮ, предметом позову – твердження про незаконність актів або протиправність дій чи бездіяльності ВРЮ, а предметом судового розгляду – коло обставин адміністративної справи, якими сторони підтверджують свої вимоги. При цьому, предмет судового розгляду у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ може бути ширшим або вужчим, ніж предмет позову.

Доводиться, що прийняття актів та вчинення певних дій є різними формами діяльності ВРЮ, які відрізняються за формою зовнішнього вираження. Вчинення дій ВРЮ тісно пов’язане із прийняттям актів та є проміжним етапом з реалізації повноважень ВРЮ, спрямованих на прийняття того чи іншого акта та його подальшу реалізацію. Бездіяльність ВРЮ є її незаконним ухиленням від здійснення передбачених Законом дій за наявності підстав для їх вчинення та можливостей вчинення. Відповідно, перевіряючи законність актів, правомірність дій чи бездіяльності ВРЮ, ВАС України керується вимогами ч. 3 ст. 2 КАС України, якою встановлено критерії оцінки адміністративним судом законності рішення суб’єкта владних повноважень.

Установлено, що специфіка актів ВРЮ відбивається в особливому предметі відання цього органу, яким є участь у формуванні суддівського корпусу. Увага акцентується на тому, що акти ВРЮ як акти міжгалузевого характеру регулюють як адміністративно-правові, так і трудові правовідносини.

Звертається увага на специфіку такого акта ВРЮ, як подання. Доводиться, що повноваження ВРЮ при винесенні подання спрямовано на пропозицію іншим органам державного управління вчинити або не вчинити певні дії. У зв’язку із цим, у резолютивній частині подання ВРЮ має бути зазначено «пропонується», а не «вирішили». Згідно з положеннями Закону України «Про Вищу раду юстиції» рішення та подання ВРЮ є самостійними актами органу, таким чином, подання ВРЮ не потребують додаткового затвердження відповідним рішенням.

Розділ 2 «Характеристика особливостей провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» містить три підрозділи і присвячений дослідженню кола суб’єктів адміністративного процесу у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, їх процесуального статусу а також особливостей провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, що відбиваються на проходженні стадій адміністративного судочинства, доказуванні та доказах у справах цієї категорії.

У підрозділі 2.1. «Суб’єкти адміністративного процесу у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» виявлено особливості складу учасників адміністративного судочинства у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, а також досліджено діяльність ВАС України як суб’єкта цього провадження.

Установлено, що суб’єкти провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ за процесуальною роллю можуть бути класифікованими на три групи: 1) ВАС України; 2) учасники адміністративної справи: сторони, треті особи та їх представники; 3) допоміжні учасники – особи, які сприяють здійсненню адміністративного судочинства.

Єдиною судовою установою, уповноваженою вирішувати справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, є ВАС України, який розглядає й вирішує справи зазначеної категорії по суті як суд першої інстанції. Аргументується пропозиція передачі всього обсягу повноважень на розгляд і вирішення справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ Київському апеляційному адміністративному суду, з одночасною зміною повноважень ВАС України на перегляд рішень Київського апеляційного адміністративного суду в апеляційному порядку.

Увага акцентується на визначенні кола осіб, які можуть бути позивачами у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ, яких пропонується умовно поділяти на дві групи: 1) особи, на права й обов’язки яких акти, дії та бездіяльність ВРЮ мають безпосередній вплив (судді, прокурори); 2) особи, на права й обов’язки яких акти, дії та бездіяльність ВРЮ мають опосередкований вплив (особи, які звертаються із заявами і скаргами на дії суддів).

Обґрунтовується доцільність правового врегулювання оскарження в адміністративному суді актів, дій чи бездіяльності членів, секцій, Голови та заступника Голови ВРЮ на загальних засадах, передбачених для справ, в яких ВРЮ фігурує як колегіальний орган.

У підрозділі 2.2. «Доказування та докази в адміністративних справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» обґрунтовано, що доказами у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ є будь-які фактичні дані, на підставі яких ВАС України встановлює наявність або відсутність обставин, якими обґрунтовується законність або незаконність актів, протиправність або правомірність дій чи бездіяльності ВРЮ, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи.

Установлено, що особливість доказів у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ полягає у тому, що їх джерелами під час розгляду справ є, як правило, речові, похідні докази, а характер предмета доказування обумовлює відсутність необхідності залучення експертів або спеціалістів для дослідження доказів.

Обґрунтовується, що доказування в досліджуваній категорії справ є діяльністю суб’єктів адміністративного судочинства із збирання, перевірки та оцінки доказів для установлення фактичних обставин справи, необхідних для прийняття законного та обґрунтованого рішення ВАС України.

Установлено, що предмет доказування у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ належить визначати як юридично значущі обставини та факти, що виникають у сфері діяльності ВРЮ, які передбачені у відповідних законах та підлягають установленню судом за допомогою доказів для прийняття ВАС України відповідного рішення у справі або для вирішення окремого процесуального питання. Предмет доказування по цій категорії справ пропонується розглядати у вигляді трьох груп фактичних обставин справи: 1) обставини, що підтверджують наявність порушень з боку судді, які є підставою для його звільнення або застосування дисциплінарних стягнень; 2) обставини, що підтверджують відсутність фактів, які спростовують умисел у порушенні положень законодавства з боку судді; 3) обставини, які свідчать про додержання процесуальних вимог ВРЮ під час прийняття актів, вчинення дій чи бездіяльності.

Увагу акцентовано на тому, що під час з’ясування фактичних обставин у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, судді керуються оціночними поняттями, а їх наявність або відсутність підтверджується, як правило, непрямими доказами. При цьому у рішеннях ВАС України, якими було визнано акти, дії чи бездіяльність ВРЮ незаконними, установлюються, як правило, такі порушення як недодержання вимог щодо обґрунтованості актів, несвоєчасність вжиття дій ВРЮ. Оціночне формулювання обставин, що належать до предмета доказування (наприклад, поняття «порушення присяги судді») у досліджуваній категорії справ зумовлює можливість порушення правил застосування непрямих доказів, зокрема, таких, як виключення інших варіантів фактичних обставин, що доводяться, виключення розумних сумнівів у тому, що обставини по справі були саме такими, якими їх установлено. У зв’язку із цим обґрунтовується доцільність законодавчого закріплення переліку дій, вчинення яких є порушенням суддею присяги.

У підрозділі 2.3. «Стадії провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції» досліджується порядок оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ через аналіз стадій розгляду адміністративної справи досліджуваної категорії. З’ясовано, що провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ містить такі обов’язкові стадії, як: 1) відкриття провадження по справі; 2) підготовче провадження; 3) судовий розгляд; 4) ухвалення судового рішення; 5) виконання судового рішення. Установлено, що, крім першої інстанції, перегляд рішень ВАС України є можливим також у зв’язку з нововиявленими обставинами, що може бути розглянуто як факультативну стадію провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ.

На стадії відкриття провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ ВАС України перевіряє відсутність підстав для залишення позовної заяви без розгляду або без руху. Установлено, що при цьому має місце безпідставне об’єднання позовних вимог при подачі адміністративного позову від імені декількох позивачів у тих випадках, коли їх звільнено однією постановою Верховної Ради України. Слід урахувати, що стосовно кожного з них Радою вносилось окреме подання, тому ця обставина є підставою для повернення адміністративного позову позивачеві.

Увагу акцентовано на тому, що під час здійснення підготовчого провадження і судового розгляду у справах з оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРЮ адміністративна справа розглядається колегією суддів у складі п’яти суддів. Обґрунтовано, що у зв’язку із загальною тенденцією скорочення складу колегії суддів ВАС України, ця категорія справ також може бути вирішена колегією у складі 3 суддів. При цьому суддя, який розглядав позовну заяву на попередній стадії та приймав відповідне рішення про відкриття провадження, є головуючим суддею в колегії суддів або суддею-доповідачем.

З’ясовано, що провадження за нововиявленими обставинами здійснюється тим самим судом, під час розгляду яким ці обставини не було враховано. До нововиявлених обставин у досліджуваній категорії справ слід віднести прийняття нових законів, інших нормативно-правових актів, якими скасовано закони та інші нормативно-правові акти, що діяли на час розгляду справи, але тільки у випадках, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність фізичної особи. При ухваленні нового судового рішення суд користується повноваженнями суду відповідної інстанції, передбаченими, зокрема, ст. ст. 162, 198, 199, 223 КАС України. З метою впровадження вищенаведеного порядку оскарження пропонується внести зміни до КАС України.