ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИЙ СПІР ЯК ПРЕДМЕТ ЮРИСДИКЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретичні засади визначення юрисдикції адміністративних судів» складається з трьох підрозділів, присвячених теоретичній характеристиці юрисдикції адміністративних судів, аналізу публічно-правових відносин як сфери виникнення спорів, підвідомчих та підсудних адміністративним судам, дослідженню публічно-правового спору, його ознак та змісту.

У підрозділі 1.1 «Поняття юрисдикції адміністративних судів» досліджено зміст поняття «адміністративна юрисдикція» в його історичному розвитку; проаналізовано види юрисдикційної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування; визначено особливості адміністративної судової юрисдикції порівняно з іншими видами адміністративної юрисдикції. Автором запропоновано двоступеневу класифікацію адміністративно-юрисдикційної діяльності органів публічної адміністрації за допомогою предметного та суб’єктного критеріїв, при цьому базовим є предметний критерій. Згадана класифікація дозволила виокремити такі види адміністративно-юрисдикційної діяльності: 1) каральна (деліктна) адміністративно-юрисдикційна діяльність (діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та накладення адміністративних стягнень), яка у свою чергу поділяється на два підвиди залежно від суб’єкта здійснення: а) адміністративно-деліктна юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; б) діяльність загальних судів щодо вирішення справ про адміністративні проступки; 2) правозахисна адміністративно-юрисдикційна діяльність: а) діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших уповноважених органів (крім судів) з розгляду звернень фізичних та/або юридичних осіб щодо відновлення порушених прав; б) адміністративне судочинство (діяльність адміністративних судів з розгляду та вирішення публічно-правових спорів).

Крім того, автором проаналізовано співвідношення понять «юрисдикція», «компетенція» та «підвідомчість», акцентовано увагу на предметі юрисдикції адміністративних судів.

У підрозділі 1.2 «Публічно-правові відносини як сфера виникнення спорів, підвідомчих адміністративним судам» висвітлено критерії розмежування права на публічне і приватне; проведено аналіз позицій вітчизняних та російських вчених щодо поняття та ознак публічно-правових відносин, звернуто увагу на перебільшення ролі таких ознак, як обов’язкова участь у цих відносинах суб’єкта владних повноважень та підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому.

Виходячи з критеріїв розмежування публічного і приватного права, дисертантом запропоновано оптимальний перелік ознак, якими характеризуються публічно-правові відносини: 1) це відносини, врегульовані нормами публічних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового тощо); 2) виникають між суб’єктами, які реалізують адміністративну чи іншу публічно-галузеву правосуб’єктність, яка дозволяє їм бути учасниками правовідносин, що регулюються публічними галузями права; 3) ці відносини пов’язані з реалізацією публічної влади, тобто виконанням органами державної влади чи органами місцевого самоврядування публічно-владних повноважень, спрямованих на забезпечення прав та свобод людини і громадянина; 4) у цих відносинах домінує публічний інтерес, який слід розглядати як відображений у законі комплекс обумовлених об’єктивною дійсністю потреб соціально-політичної (держава) чи соціальної (народ, територіальна громада) спільноти, зафіксований у компетенції органів державної влади, органів місцевого самоврядування та спрямований на досягнення благ, які мають загальносуспільну вагу; 5) для публічно-правових відносин характерна відповідальність порушника не перед іншою стороною правовідносин, а безпосередньо перед державою в особі її компетентного органу (посадової особи), і навпаки: у разі порушення публічно-владним органом прав і свобод людини відповідальність несе держава в особі відповідного органу або відповідний орган місцевого самоврядування; 6) вирішення спорів між сторонами може здійснюватися як у судовому, так і в адміністративному порядку.

Підрозділ 1.3 «Поняття, ознаки та зміст публічно-правового спору» присвячений дослідженню правової природи публічно-правового спору, його змісту, характерних ознак та етапів розвитку публічно-правових відносин конфліктного типу.

Дисертантом проаналізовано дві основні ознаки (критерії) публічно-правового спору, закріплені в КАС України, – характер спору та суб’єктний склад, та зроблено висновок про те, що при відмежуванні публічно-правового спору від приватноправового визначальним є предметний критерій – публічно-правовий характер спору. Відтак, публічно-правовим є спір, який виник із публічно-правових відносин. Суб’єктний критерій (участь у спорі суб’єкта владних повноважень) є допоміжним при кваліфікації спору як публічно-правового. А така ознака як здійснення названим суб’єктом владних управлінських функцій притаманна далеко не всім публічно-правовим спорам. У зв’язку з цим дисертантом висловлено пропозиції щодо вдосконалення поняття суб’єкта владних повноважень.

Досліджуючи сутність публічно-правового спору, автором проаналізовано публічно-правові відносини конфліктного типу та динаміку їх розвитку. Зокрема, встановлено, з якого моменту між суб’єктами публічного права припиняються матеріальні правовідносини, які характеризуються нерівним положенням сторін, та виникають процесуальні (публічно-спірні) правовідносини, яким притаманна юридична рівність сторін.

Зміст публічно-правового спору становлять елементи, що створюють його юридичну конструкцію: сторони (суб’єкти), предмет і підстави виникнення. Дисертантом узагальнено позиції інших авторів щодо визначення кожного з названих елементів. Сторони публічно-правового спору – це суб’єкти матеріального публічного правовідношення, з якого виник спір. Предметом публічно-правового спору є, на думку дисертанта, рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, які призвели до порушення прав особи, а саме порушене право є предметом захисту в адміністративному суді. Підставами публічно-правового спору є дві групи юридичних фактів: а) матеріальні (факт порушення чи оспорювання прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи); б) процесуальні (факт звернення особи до суду з позовом про захист порушених чи оспорюваних прав, свобод, охоронюваних законом інтересів).

Крім того, проаналізовано позиції щодо питання, що є предметом захисту в адміністративному суді: права, свободи чи охоронювані законом інтереси. Досліджено співвідношення понять «суб’єктивне право» і «охоронюваний законом інтерес». Надано визначення охоронюваного законом інтересу. Зроблено висновок, що адміністративно-судовому захисту підлягають, насамперед, права і свободи людини і громадянина. Захист охоронюваного законом інтересу можливий лише за умови кореспондування йому конкретного суб’єктивного права. При цьому в порядку адміністративного судочинства можуть бути захищені не лише публічні, але й приватні права та свободи людини і громадянина – у разі, якщо вони порушені суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах.

Розділ 2 «Види публічно-правових спорів та особливості розмежування судових юрисдикцій» складається з трьох підрозділів та присвячений характеристиці видів публічно-правових спорів, їх класифікації та дослідженню спірних питань, що виникають у судовій практиці при визначенні юрисдикційної належності окремих категорій публічно-правових спорів.

У підрозділі 2.1 «Види публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам України» здійснено загальну характеристику кожної категорії публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС України; розглянуто наукові позиції щодо класифікації публічно-правових спорів.

При характеристиці категорій публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, звернуто увагу на окремі недоліки понятійного апарату КАС України.

Зокрема, висловлено критичні зауваження щодо віднесення до юрисдикції адміністративних судів спорів про призначення на державні політичні посади, перебування на них та звільнення з цих посад, відповідно до положення п. 2 ч. 2 ст. 17 та п. 15 ст. 3 КАС України. Підкреслено, що при заміщенні вказаних посад домінує політична складова, а отже і спори щодо цього набувають політичного характеру. У зв’язку з цим надано пропозиції щодо внесення відповідних змін до КАС України.

Також у підрозділі приділено значну увагу дослідженню правової природи адміністративного договору як підстави виникнення правовідносин, з яких виникають адміністративно-договірні спори. Дисертантом проаналізовано наукові позиції щодо поняття та ознак адміністративного договору; підкреслено, що в адміністративно-договірних відносинах обов’язковим є не стільки наявність адміністративно-правового статусу у суб’єкта владних повноважень, що є стороною договору, скільки факт реалізації іншими сторонами договору не будь-якої галузевої, а тільки адміністративної правосуб’єктності. Наведено перелік договорів, які, на думку дисертанта, є власне адміністративними. Названо характерні ознаки, які дозволяють відмежувати адміністративний договір від господарського та цивільного, та сформульовано визначення адміністративного договору. Надано конкретні пропозиції щодо розмежування судових юрисдикцій щодо розгляду спорів, що виникають із договірних правовідносин за участю суб’єкта владних повноважень.

Дисертантом проведено класифікацію публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам, за різними критеріями, найважливішим з яких, на думку дисертанта, є критерій суб’єкта звернення (ініціатора спору).

У підрозділі 2.2 «Особливості визначення юрисдикції щодо спорів за зверненнями фізичних та юридичних осіб» на основі конкретних прикладів із судової практики досліджено особливості розгляду адміністративними судами окремих категорій публічно-правових спорів, ініційованих фізичними та юридичними особами, та визначено критерії віднесення названих спорів до юрисдикції адміністративних судів.

Зокрема, проаналізовано практику судового розгляду спорів з приводу оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо надання у власність чи у користування земельних ділянок та зроблено висновок про їх належність до справ адміністративної юрисдикції, оскільки правовідносини між місцевою радою та фізичною чи юридичною особою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності, є публічно-правовими. Передумовою виникнення приватного права на землю є вчинення особою певних дій, які мають публічно-правовий характер. Так, відповідно до Цивільного кодексу України юридичними фактами, на підставі яких виникають цивільні правовідносини, є, зокрема, акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Перш, ніж особа набуде права власності чи права користування на земельну ділянку, вона має звернутися в установленому порядку до відповідного органу місцевого самоврядування та отримати рішення про надання земельної ділянки. Відносини, що виникають між сторонами на цьому етапі, є публічно-правовими, оскільки в даному випадку орган місцевого самоврядування уповноважений здійснювати управління земельними ресурсами, тобто виконує публічно-владні повноваження, пов’язані із забезпеченням публічного інтересу. Отже, і спори, що виникають з таких правовідносин, є публічно-правовими та підвідомчі адміністративним судам. Натомість, при укладенні договору купівлі-продажу чи оренди земельної ділянки орган місцевого самоврядування реалізує повноваження власника землі, а тому спори, що виникають з таких договорів, є цивільно-правовими або господарсько-правовими.

Дисертантом здійснено аналіз практики судового розгляду спорів з приводу оскарження дій чи бездіяльності державної нотаріальної контори чи приватного нотаріуса, пов’язаних із веденням Державного реєстру обтяжень рухомого майна, Державного реєстру іпотек та Єдиного реєстру заборон відчуження об’єктів нерухомого майна. Зроблено висновок про те, що при вчиненні реєстраційних дій нотаріус діє не на підставі Закону України «Про нотаріат», а на підставі відповідних актів законодавства, які регулюють питання державної реєстрації майнових прав та їх обмежень. Самі ж реєстраційні дії є адміністративними послугами, а нотаріус при наданні таких послуг здійснює публічно-владні повноваження, делеговані Міністерством юстиції України як суб’єктом владних повноважень. Відтак, усі спори, пов’язані з державною реєстрацією прав та їх обмежень, є публічно-правовими та підвідомчі адміністративним судам. Тому при обранні компетентного суду у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності конкретного органу чи посадової особи необхідно визначати статус такого органу (посадової особи) саме у тих правовідносинах, які безпосередньо пов’язані з виданням оскаржуваного рішення (вчиненням дій чи допущенням бездіяльності). При вирішенні судом питання про відкриття провадження у справі необхідно врахувати, що орган (посадова особа), який своїм рішенням, дією чи бездіяльністю допустив порушення прав фізичної чи юридичної особи, за своїм загальним правовим статусом може і не бути «органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом, який виконує владні управлінські функції», проте саме у тих правовідносинах, з яких виник спір, такий суб’єкт реалізує публічно-владні повноваження на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, а отже є суб’єктом владних повноважень у розумінні КАС України.

У підрозділі 2.3 «Особливості визначення юрисдикції щодо спорів за зверненнями суб’єктів владних повноважень» проаналізовано практику розгляду адміністративними судами окремих категорій спорів, що виникають із адміністративно-договірних правовідносин, та спорів за зверненнями суб’єктів владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Зокрема, звернуто увагу на те, що практика розгляду судами договірних спорів за участю суб’єктів владних повноважень є неоднозначною. Однакові або подібні за змістом договори кваліфікуються різними судами по-різному: як адміністративні, господарські, цивільні. І, відповідно, спори, що виникають з таких договорів, розглядаються в порядку різних видів судочинства. На прикладі конкретних судових спорів проаналізовано деякі види договорів, що укладаються за участю суб’єктів владних повноважень, та надано висновки щодо їх правової природи та судової підвідомчості.

На підставі аналізу практики судового розгляду спорів за позовами контролюючих органів до юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців про стягнення адміністративно-господарських штрафів та спорів за позовами податкових органів до суб’єктів господарювання про визнання правочинів недійсними зроблено висновок про необхідність вилучення таких спорів з-під юрисдикції адміністративних судів. Дисертантом наголошено на тому, що надання адміністративному суду повноважень щодо застосування заходів адміністративного примусу до фізичних і юридичних осіб суперечить завданням адміністративного судочинства та правозахисній природі інституту адміністративної юстиції.

Спори щодо стягнення з суб’єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій за своєю природою та підставами виникнення є господарськими, хоч і мають публічно-правовий характер. Тому дисертант вважає за можливе передати їх на розгляд господарських судів. В подальшому право на застосування адміністративно-господарських санкцій варто надати безпосередньо органам виконавчої влади та внести відповідні зміни до законодавства. У випадку незгоди з рішенням такого органу особа, до якої застосовано санкцію, завжди може оскаржити це рішення до адміністративного суду і в такий спосіб реалізувати своє право на судовий захист.