КОМУНАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ ЯК МАТЕРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються мета, основні завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологічні основи дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, указуються положення, що становлять наукову новизну, наукове та практичне значення роботи, наводяться відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, указуються структура та обсяг роботи.

Розділ перший “Теоретико-конституційні засади інституту права комунальної власності” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються теоретичні аспекти визначення інституту права комунальної власності, його структури, аналізується публічна природа комунальної власності.

У підрозділі 1.1. “Право комунальної власності як конституційно-правовий інститут” комунальну власність визначено як систему суспільних відносин щодо привласнення та перерозподілу об’єктів, які знаходяться у власності територіальних громад та становлять матеріальну основу місцевого самоврядування. В системі таких відносин виокремлено пасивну сторону – об’єкти комунальної власності та активну сторону – суб’єкти права комунальної власності.

Право комунальної власності як інститут конституційного права є сукупністю конституційно-правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають при формуванні комунальної власності, визначенні суб’єктів права комунальної власності, їхніх повноважень щодо управління такою власністю, реалізації права комунальної власності, а також інші суспільні відносини, які виникають стосовно комунальної власності як матеріальної основи місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що право комунальної власності є інститутом, значення якого

полягає у забезпеченні функціонування місцевого самоврядування. Охарактеризовано структуру інституту права комунальної власності, яка включає нормативний зміст інституту, його принципи та функції, правовий статус учасників (сторін комунальної власності), правовий режим та гарантії інституту.

У підрозділі 1.2. “Комунальна власність як вид публічної власності” при дослідженні комунальної власності як різновиду публічної власності аргументовано, що кваліфікуючим критерієм віднесення комунальної власності до публічної власності є її призначення – задовольняти публічні інтереси, а саме: потреби та інтереси територіальної громади. Комунальну власність охарактеризовано як форму власності та визначено, що зазначена форма власності має власні, такі, що притаманні лише їй, підстави виникнення та припинення права власності; суб’єкти права та правовідносин комунальної власності є особливими як за складом, так і за обсягом повноважень (правомочностей); існує спеціальний порядок здійснення права комунальної власності; об’єкти комунальної власності мають цільове призначення.

Зроблено висновок, що виділення у межах комунальної власності інших окремих видів або підвидів комунальної власності є недоцільним. Обґрунтовується, що класифікації підлягають об’єкти комунальної власності.

У підрозділі 1.3. “Публічно-правова природа спільної власності територіальних громад” проаналізовано природу спільної власності територіальних громад області (району). Визначено, що спільна власність територіальних громад області (району) є за своєю суттю власністю області (району) і отримала таку назву через те, що законодавець не визнає адміністративно-територіальні одиниці суб’єктом права комунальної власності. Встановлено, що до спільної власності територіальних громад належать: об’єкти, передані до запровадження спільної власності територіальних громад у власність областей та районів; об’єкти, які були передані у будь-який спосіб (оплатний або безоплатний) безпосередньо до спільної власності територіальних громад.

Обґрунтовано висновок, що повноваження обласних та районних рад щодо управління такими об’єктами не є похідними від повноважень сільських, селищних, міських рад, що підтверджує публічно-правову природу такої власності та її відмінність від спільної власності у розумінні цивільного законодавства.

Об’єднання територіальними громадами на підставі ч. 2 ст. 142 Конституції України об’єктів комунальної власності для задоволення спільних інтересів здійснюється без передачі відповідних об’єктів до спільної власності територіальних громад, управління якою здійснюють обласні та районні ради; у такому разі обласним та районним радам

передається лише певний обсяг повноважень щодо управління відповідними об’єктами. Акцентовано увагу, що у разі створення територіальними громадами спільних підприємств, інших юридичних осіб із розподілом корпоративних прав або у разі уповноваження територіальними громадами конкретної посадової особи управляти цими «спільними об’єктами», такі об’єкти спільної власності не мають відношення до обласних або районних рад.

Розділ другий “Характеристика сторін відносин комунальної власності у конституційному праві” складається із двох підрозділів і присвячений конституційно-правовому аналізу сторін відносин комунальної власності – суб’єктів права комунальної власності та об’єктів комунальної власності.

У підрозділі 2.1. “Конституційно-правова характеристика пасивної сторони відносин комунальної власності (об’єктів комунальної власності)” виявлено що об’єкти комунальної власності мають цільове призначення та забезпечують життєдіяльність територіальних громад, їх сталий економічний та соціальний розвиток, а також виконання органами місцевого самоврядування своїх функцій та завдань. Зроблено висновок, що об’єкти комунальної власності є одночасно інфраструктурою для виконання завдань місцевого самоврядування; джерелом доходів, що забезпечує соціальний та економічний розвиток на відповідних територіях; матеріальними ресурсами, необхідними для функціонування місцевого самоврядування.

Виявлено, що до складу об’єктів комунальної власності належать: речі (рухоме і нерухоме майно), що є у власності територіальної громади; юридичні особи (комунальні підприємства, установи, організації). Обґрунтовано, що правовий статус юридичних осіб як об’єктів комунальної власності істотно відрізняється від правового статусу речей як об’єктів комунальної власності. Зокрема, юридичні особи не можуть бути об’єктами цивільних правовідносин.

При формуванні комунальної власності запропоновано враховано такі фактори як: значення об’єктів для забезпечення потреб населення та для ефективності здійснення місцевого самоврядування; обсяг компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування (для вирішення питання щодо розподілу об’єктів між державною та комунальною власністю); доцільність перебування тих чи інших об’єктів у власності окремих територіальних громад (села, селища, міста) чи спільній власності територіальних громад області (району). До комунальної власності рекомендовано віднести об’єкти соціальної інфраструктури, що забезпечують життєдіяльність відповідної територіальної громади, об’єкти, необхідні для економічного та соціального розвитку, об’єкти, необхідні для виконання функцій та завдань місцевого самоврядування тощо.

Сформульовано пропозиції закріпити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» перелік об’єктів (видів об’єктів), які обов’язково мають належати до комунальної власності, а також тих, перебування яких

у комунальній власності вбачається доцільним; установити для державних органів обов’язок передавати до комунальної власності об’єкти, які відповідають установленим критеріям, а для органів місцевого самоврядування – обмеження щодо відчуження певних видів об’єктів комунальної власності. Запропоновано закріпити на законодавчому рівні способи повернення об’єктів, що забезпечують життєдіяльність територіальних громад, відчужених раніше.

У підрозділі 2.2. “Конституційно-правовий статус активної сторони відносин комунальної власності (суб’єктів права комунальної власності)” зроблено висновок, що суб’єктом права комунальної власності є територіальна громада. Зазначено, що законодавством не встановлено порядку та механізмів для безпосередньої реалізації територіальною громадою повноважень суб’єкта права комунальної власності: закріплено лише один механізм прийняття територіальною громадою рішень, який також можна застосувати для управління комунальною власністю – місцевий референдум. Запропоновано в законодавстві передбачити обов’язок органів місцевого самоврядування виокремити перелік об’єктів комунальної власності, які мають найважливіше значення для забезпечення інтересів територіальних громад (забезпечують їх життєдіяльність). При цьому згоду на відчуження, придбання, реорганізацію таких об’єктів має надавати територіальна громада шляхом прийняття відповідного рішення на референдумі.

Виявлено, що органи місцевого самоврядування вступають у відносини комунальної власності як правомочні представники відповідних територіальних громад, від їхнього імені здійснюють права власника у межах та у спосіб, установлений законодавством України. Наголошено, що органи місцевого самоврядування при цьому є не тільки представниками власника, але й органами управління щодо відповідних об’єктів. При цьому у разі неврегульованості питань, пов’язаних з управлінням комунальною власністю, органи місцевого самоврядування керуються загальними положеннями про місцеве самоврядування.

Підкреслено, що особливість комунальної власності вбачається також у тому, що члени територіальної громади самостійно не є носіями права комунальної власності. Участь фізичних осіб в управлінні об’єктами комунальної власності відбувається через місцеві ініціативи, громадські слухання, анкетування, опитування тощо. Інші суб’єкти у сфері місцевого самоврядування не мають власних повноважень щодо управління об’єктами комунального майна і діють у межах наданих власником комунальних об’єктів повноважень.

Розділ третій “Функціонування права комунальної власності” містить два підрозділи і присвячений дослідженню практичних аспектів функціонування конституційно-правового інституту права комунальної власності в Україні, визначенню напрямків реформування цього інституту.

У підрозділі 3.1. “Взаємодія органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади щодо управління комунальною власністю” обґрунтовується, що між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у сфері управління об’єктами комунальної власності виникають координаційна, субординаціна та реординаційна форми взаємодії (питання досліджувалося на прикладі обласних рад та обласних державних адміністрацій).

Узагальнено, що найменш поширеною є координаційна форма взаємодії, яка має місце при взаємодії органів місцевого самоврядування на партнерських засадах щодо управління об’єктами комунальної власності та знаходить прояв в об’єднанні на договірних засадах об’єктів комунальної власності, утворенні спільних координаційних органів у цій сфері тощо. Встановлено, що найбільш поширеною є взаємодія між обласними радами та обласними державними адміністраціями з приводу управління об’єктами спільної власності територіальних громад області у формі реординації (зокрема, зворотне упорядкування та кореляційна реординація) та субординації.

Уперше виокремлено три моделі такої взаємодії між обласними радами та обласними державними адміністраціями: «сильна рада – слабка державна адміністрація» – всі повноваження сконцентровані виключно у обласної ради та у спеціально створеному органі виконавчого апарату ради з питань управління майном; «слабка рада – сильна державна адміністрація» – обласна рада делегує переважну більшість повноваження у цій сфері обласній державній адміністрації; паритетну модель – певні повноваження у сфері управління об’єктами делеговано обласній державній адміністрації, а обласна рада визначає повноваження голови, структурного підрозділу, профільної комісії та порядок їх взаємодії при управлінні комунальною власністю.

У підрозділі 3.2. “Напрямки удосконалення конституційно-правової регламентації інституту права комунальної власності” виявлено, що однією з найактуальніших проблем, яка потребує термінового врегулювання, є проблема невизначеності спільної власності територіальних громад.

Акцентовано увагу, що відповідно до чинного законодавства під поняття «спільна власність територіальних громад» підпадають об’єкти, які: перебувають безпосередньо в управлінні обласних та районних рад; об’єкти, які задовольняють спільні інтереси територіальних громад області, повноваження з управління якими делеговано обласним та районним радам; об’єкти, об’єднані територіальними громади для вирішення спільних завдань без делегування повноважень з управління об’єктами комунальної власності обласним та районним радам.

Запропоновано в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» усунути дану термінологічну неточність, деталізувавши

способи формування спільної власності територіальних громад, що сприятиме налагодженню ефективного функціонування спільної власності територіальних громад. Подальше удосконалення конституційно-правового регулювання інституту комунальної власності запропоновано здійснювати з урахуванням основних напрямків управлінської діяльності органів комунального управління щодо комунальної власності, яких виокремлено у науковій літературі.

Виявлено, що детального регулювання потребують процесуальні норми, які регламентують управління об’єктами комунальної власності. Загальні положення законодавства, які установлюють порядок надання в оренду, приватизацію об’єктів комунальної власності, а також інвестиційної діяльності, призначення та звільнення керівників відповідних об’єктів не враховують специфіки роботи органів місцевого самоврядування. Потребує додаткового регулювання порядок розгляду зазначених питань на засіданнях постійних комісій місцевих рад та на пленарних засіданнях сесій місцевих рад.

Установлено, що питання управління об’єктами комунальної власності, у тому числі, обсяг повноважень органів місцевих рад, установлюються кожною радою окремо. Доцільним вбачається деталізація в законодавстві повноважень місцевих рад та їх органів у сфері управління комунальною власністю.