МІСЦЕВІ ТА РЕГІОНАЛЬНІ ОМБУДСМАНИ: СВІТОВИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ І ДІЯЛЬНОСТІ Автореферат

У Вступі дисертаційної роботи обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлено рівень вивчення теми, зв'язок роботи з відповідними науковими програмами, планами, темами; визначено мету і завдання, об’єкт та предмет дослідження, його методологічну основу; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та стан опублікування результатів дослідження.

Перший розділ «Правова природа місцевих та регіональних омбудсманів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та основні ознаки місцевих і регіональних омбудсманів» зазначається, що інститут омбудсмана є важливою публічно-правовою інституцією, яка являє собою додатковий інститут правового захисту громадян від неправомірних дій держави в особі її органів, перш за все органів виконавчої влади. Він покликаний захищати громадян від «поганого» управління, виявляти і аналізувати збої в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, напрацьовувати та давати рекомендації щодо удосконалення діяльності держави в галузі прав людини.

Особливість правового статусу омбудсманів, який робить їх роботу ефективною, полягає, по-перше, в тому, що дві базові цінності – права людини і відповідальність влади – виступають системоутворюючими факторами їх діяльності, по-друге, що вони виступають пов’язуючою ланкою між громадянським суспільством і владою, здійснюючи моніторинг дій органів державної влади з позиції їх відповідності принципам і нормам національного та міжнародного права в галузі прав людини.

Правова природа омбудсманів свідчить про феномен їх «інституційної гнучкості» і це дає підстави стверджувати про єдину правову природу інституту омбудсмана і виділити такі риси регіональних омбудсманів: 1) статус регіональних омбудсманів, яким він склався у правовій теорії, визначається положеннями конституції (статуту) і спеціальним законом; 2) запровадження регіональних омбудсманів є реакцією суспільства, регіональних та місцевих органів державної влади, місцевого самоврядування на недосконалість існуючої на рівні регіону правозахисної системи та стану дотримання прав людини; 3) істотною рисою регіональних омбудсманів є те, що сфера їх діяльності обмежена частиною території країни – провінцією, областю, штатом, краєм, республікою, на відміну від національних омбудсманів, компетенція яких поширюється на всю територію держави; 4) регіональні омбудсмани виступають в якості посадової особи (органу державної влади); 5) регіональні омбудсмани у своїй діяльності незалежні; 6) вони доповнюють існуючі форми контролю та нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина в регіоні; 7) регіональні омбудсмани діють неформально; 8) регіональні омбудсмани призначаються вищими регіональними органами державної влади; 9) регіональні омбудсмани можуть бути одноособові чи колегіальні; 10) вони політично нейтральні; 11) в їх компетенцію не входять конфлікти між громадянами; 12) регіональні омбудсмани не наділені повноваженнями приймати імперативні рішення у справі, а можуть тільки намагатися переконати той чи інший орган державної влади, місцевого самоврядування чи посадову особу, чиїми діями (бездіяльністю) порушені права і свободи особи, розглянути оскаржене питання з метою усунення допущених порушень прав людини.

Щодо місцевих омбудсманів, то можна зазначити, що їх правова природа визначається майже такими ж рисами. Однак, з огляду на проаналізовані нами ознаки цього інституту, необхідно уточнити, що місцеві омбудсмани характеризуються такими рисами: по-перше, це орган публічної влади; по-друге, він незалежний; по-третє, одноособовий; по-четверте, він призначається органами місцевого самоврядування; по-п’яте, це політично нейтральний орган; по-шосте, він на постійній основі здійснює контроль та нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території певної адміністративно-територіальної одиниці в межах юрисдикції органу місцевого самоврядування; по-сьоме, він здійснює свою правозахисну діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він отримує від жителів громади чи від органів місцевого самоврядування; по-восьме, він діє неформально на власний розсуд; по-дев’яте, сила його рішень не носить обов’язкового характеру.

У підрозділі 1.2. «Моделі регіональних та місцевих омбудсманів у світі» акцентується увага на тому, що інститут омбудсмана ефективно функціонує у державах, які належать до різних правових сімей, у яких різні форми правління, традиції державотворення та державний устрій, що має наслідком розмаїття його моделей не тільки на загальнонаціональному рівні, а й на регіональному та місцевому.

Серед різновидів регіональних та місцевих омбудсманів виділяються спеціалізовані, розвиток яких зумовлюється та підтримується внутрішніми потребами й регіональними та місцевими інтересами, і які запроваджуються тоді, коли суспільство і держава визнають необхідність додаткового гарантування прав, свобод і законних інтересів окремих соціальних категорій населення, які з різних причин не можуть здійснювати захист своїх прав у повному обсязі самостійно (військові, діти, студенти, школярі (учасники освітнього процесу), ув’язнені тощо).

Спеціалізовані регіональні та місцеві військові омбудсмани (Російська Федерація), дитячі омбудсмани (Російська Федерація), вузівські (студентські) омбудсмани (США, Канада, Російська Федерація), шкільні омбудсмани (США, Російська Федерація), омбудсмани з охорони здоров’я (Велика Британія, США), омбудсмани з захисту прав ув’язнених (Канада, США, Російська Федерація), омбудсмани у справах людей похилого віку (США) виступають ефективними правозахисними інституціями з новаторським характером, які сприяють більш ефективній роботі владних структур, допомагають особам у поновленні порушених місцевими чи регіональними органами влади їх прав, реалізують функції посередника між громадськістю і владою, гарантують справедливість і рівність у їх відносинах.

Варто сказати, що останнім часом в деяких країнах намітилася «змішана» модель організації регіональних омбудсманів, в рамках якої спеціалізований омбудсман діє спільно з омбудсманом загальної компетенції. При цьому діяльність обох омбудсманів (загальної компетенції та спеціалізованого) забезпечує один апарат. Подібна організаційна модель сприяє безперервному функціонуванню інституту омбудсмана в суб’єкті Російської Федерації під час відпустки, хвороби, дострокового припинення повноважень Уповноваженого (як, наприклад, це було в Пермському краї), у випадку смерті Уповноваженого (як це мало місце в Свердловській області, Республіці Дагестан). І останнім часом у зв’язку з економічною кризою в різних країнах все частіше пропонують об’єднати регіональних омбудсманів різної компетенції в одну структуру, діяльність якої б забезпечував один апарат.

Також практика функціонування регіональних і місцевих омбудсманів свідчить, що їх можна класифікувати на омбудсманів з «широкою» компетенцією, які контролюють не тільки адміністративні органи, а й інші організації, установи, приймають скарги не тільки від громадян країни, а й іноземців та осіб без громадянства, не обмежені у виборі заходів реагування і т. ін. (Уповноважений з прав людини в Пензенській області, більшість регіональних омбудсманів США) та «обмеженою» компетенцією, які не наділені такими широкими повноваженнями (Уповноважений з прав людини в Ульяновській області, Уповноважений з прав людини в Приморському краї та ін.). Є також омбудсмани з імперативними повноваженнями та повноваженнями рекомендуючого характеру. При цьому у своїй більшості регіональні і місцеві омбудсмани не наділені імперативними повноваженнями і їх рішення носять рекомендаційний характер.

За структурою регіональні і місцеві омбудсмани бувають одноособові та які являють собою колегіальні омбудсманівські служби. У переважній більшості випадків інститут омбудсмана представляє собою одноособову інституцію. Проте в практиці деяких країн на регіональному рівні трапляються колегіальні омбудсманівські служби (Велика Британія, Російська Федерація (Вологодська область).

За способом діяльності місцеві та регіональні омбудсмани класифікуються на ініціативні («реактивні»), які характеризуються тим, що вони порушують провадження по справі не тільки у випадку отримання скарги від заявника, а й за власною ініціативою (Уповноважені з прав людини в Республіці Саха (Якутія), в Ненецькому автономному окрузі, в Іркутській, Архангельській, Амурській областях тощо) та пасивні, які порушують провадження по справі тільки у випадку отримання скарги від заявника чи при отриманні інформації про порушення прав людини під час особистого прийому громадян (місцеві омбудсмани Швеції, Канади та ін.). Також можна за цим критерієм виділити місцевих та регіональних омбудсманів, які працюють на громадських засадах (Чуваська Республіка РФ, вузівські та шкільні омбудсмани) чи являють собою посадову особу регіональних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. «Місце регіональних та місцевих омбудсманів в системі органів публічної влади» теоретично обґрунтовується, що за сучасних умов поділ влади покликаний забезпечити раціоналізацію й оптимізацію державної влади, підвищення ефективності функціонування механізму державної влади. Цей принцип є одним з голових елементів концепції сучасної демократичної, правової держави. Він є основоположним у формуванні та функціонуванні механізму державної влади і без нього неможливо уявити демократичний розвиток держави, належне забезпечення прав і свобод людини.

Що ж стосується місця омбудсманів у системі органів державної влади, то на відміну від національних омбудсманів, які часто являють собою модифікацію принципу поділу державної влади і займають в структурі органів державної влади самостійне місце, не належачи до жодної з класичних гілок влади і функціонуючи в режимі їх стримування і противаги, регіональні омбудсмани належать або до законодавчої, або до виконавчої гілок влади, а місцеві омбудсмани виступають інституціями органів місцевого самоврядування.

При цьому представницька модель збільшує можливості омбудсмана впливати на регіональні органи управління і посилює позиції представницького органу в галузі контролю за виконавчою владою, а серед регіональних виконавчих омбудсманів більш простежується їх «залежність» від виконавчої влади, які формально підпорядковані тим органам, яких вони мають контролювати, і які з метою самозбереження намагаються відповідати на скарги громадян таким чином, щоб адміністрація виглядала пристойно. Хоча, як свідчить практика, на адресу виконавчих омбудсманів офіційно звинувачення в упередженості чи лояльності щодо оцінки дій адміністративних органів влади висуваються вкрай рідко, навпаки, виконавчі омбудсмани у своїй діяльності демонструють приклади незалежності, неупередженості та високої професійності у царині захисту прав людини. Також, спираючись на силу і престиж керівника виконавчої влади, виконавчі омбудсмани домагаються, щоб їх рішення належним чином були виконані відповідними органами управління, чим підвищується правозахисний потенціал та ефективність їх діяльності.

Тому можна стверджувати, що і виконавчі регіональні омбудсмани, і представницькі рівною мірою відіграють позитивну роль як засіб позасудового захисту прав і свобод людини та громадянина. При цьому у більшості випадків вони наділені достатніми гарантіями незалежності і виступають автономними правозахисними інституціями, що мають специфічну сферу контролю – дотримання прав людини на регіональному та місцевому рівні.

Другий розділ «Конституційно-правова характеристика статусу регіональних та місцевих омбудсманів» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Порядок призначення та звільнення з посади регіональних й місцевих омбудсманів» звертається увага на те, що у конституційно-правовому статусі регіональних та місцевих омбудсманів важливу роль відіграє порядок їх призначення на посаду, який, по-перше, уточнює правову природу омбудсмана, визнаючи його модель, по-друге, є підставою для початку роботи цього інституту, та досліджуються особливості призначення та звільнення з посади регіональних й місцевих омбудсманів.

При цьому порівняльний аналіз законодавства зарубіжних країн свідчить про наявність майже однакового підходу до регулювання питання призначення та звільнення регіональних й місцевих омбудсманів (це здійснюється вищими регіональними органами державної влади щодо регіональних омбудсманів чи органами місцевого самоврядування щодо місцевих).

В підрозділі детально аналізуються такі важливі компоненти, як вимоги до кандидатів на посаду омбудсмана, процедури їх висування та обрання. Значне місце відводиться проблемі несумісності посади омбудсмана з іншими публічними посадами, політичною чи комерційною діяльністю. Такий підхід є обґрунтованим, оскільки діяльність омбудсмана не може поєднуватися з політичними інтересами чи пристрастями. В основі виконання обов’язків має бути політична нейтральність і професійна, обмежена сферою прав і свобод людини, діяльність. Підкреслюється, що ефективність роботи регіональних та місцевих омбудсманів багато в чому залежить від особистості самих омбудсманів, у зв’язку з чим до кандидатів на ці посади пред’являються особливі вимоги. Автором обґрунтовується позиція, що у випадку запровадження в Україні таких омбудсманів, варто передбачити комплекс обов’язкових вимог до кандидатів на ці посади – мати вищу юридичну освіту чи науковий ступінь в галузі права (або досвід правозахисної діяльності), ценз постійного проживання в адміністративно-територіальній одиниці 5 років, вік не менше 35 років, наявність бездоганної репутації. Також варто наділити правом висування кандидатів на посаду омбудсмана обласні та місцеві громадські правозахисні організації, що буде сприяти демократизації цього процесу та стане яскравим доказом реальної взаємодії громадянського суспільства і влади.

Особлива увага приділяється питанню правових підстав дострокового припинення повноважень місцевих та регіональних омбудсманів. На думку автора, розширення переліку підстав дострокового припинення їх повноважень невиправдане, оскільки інколи це обмежує свободу дій омбудсманів, їх незалежність чи сприяє породженню недемократичних спроб дострокового припинення повноважень місцевих й регіональних омбудсманів, зловживання з боку влади у цьому питанні.

Підрозділ 2.2. «Мета, завдання та повноваження регіональних й місцевих омбудсманів» присвячений характеристиці зазначених елементів.

В роботі зазначається, що метою діяльності місцевих та регіональних омбудсманів є забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання і повага регіональними та місцевими органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

Завданнями місцевих та регіональних омбудсманів є: 1) відновлення порушених прав і свобод людини та громадянина; 2) сприяння реалізації прав і свобод людини та громадянина; 3) сприяння удосконаленню регіонального, місцевого, в окремих випадках федерального, законодавства про права і свободи людини та громадянина і приведенню його у відповідність з загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права; 4) організація і здійснення контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадянина органами державної влади та органами місцевого самоврядування, посадовими особами на території регіону чи певної адміністративно-територіальної одиниці; 5) інформування населення регіону (адміністративно-територіальних одиниць) про стан справ в галузі дотримання прав і свобод людини і громадянина; 6) розвиток міжрегіональної та міжнародної співпраці в галузі прав і свобод людини і громадянина; 7) правова освіта з питань прав і свобод людини і громадянина, форм і методів їх захисту.

Аналіз та узагальнення практики діяльності регіональних та місцевих омбудсманів дозволяє зробити висновок, що звернення, які поступають до них, являють собою найбільш чутливий індикатор, який дозволяє виявити конкретні проблеми властиві регіону чи адміністративно-територіальній одиниці у сфері прав людини, і про подвійну природу цієї інституції – правозахисну та контрольно-наглядову. Це проявляється у повноваженнях регіональних та місцевих омбудсманів – забезпечення прав людини на регіональному та місцевому рівнях, а також перевірка дотримання прав і свобод людини регіональними та місцевими органами державної влади, місцевого самоврядування, що включає право відвідувати всі організації, установи, підприємства, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності, звертатися з запитами, отримувати пояснення і необхідні документи, робити висновки щодо стану дотримання прав людини, давати рекомендації щодо відновлення порушених прав людини тощо.

Незважаючи на відсутність у регіональних та місцевих омбудсманів юридично-владних повноважень, оскільки вони не наділені судовими прерогативами та їх рішення не носять імперативного характеру і вони не мають прямої можливості безпосередньо корегувати рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, в той же час в арсеналі регіональних та місцевих омбудсманів є доволі таки різноманітні форми реагування, важелі впливу на порушників прав людини. Зокрема такими є: а) рішення (висновки, повідомлення); б) створення комісії;

в) звернення до правоохоронних органів, судів загальної компетенції; г) звернення до Конституційного (Статутного) Суду суб’єкта федерації; д) звернення до федерального Уповноваженого з прав людини; е) звернення до міжнародних правозахисних організацій; є) право законодавчої ініціативи (робота над удосконаленням регіональної та місцевої нормативної бази щодо прав і свобод людини та громадянина); ж) щорічні та спеціальні доповіді омбудсманів та інші.

У підрозділі 2.3. «Зарубіжний досвід організації роботи та гарантії діяльності місцевих і регіональних омбудсманів» продовжується проведення порівняльного аналізу зарубіжного законодавства та практики діяльності омбудсманів і зазначається, що для забезпечення ефективного функціонування місцевих та регіональних омбудсманів створюються їхні робочі апарати (секретаріати, адміністрації), що здійснюють юридичне, інформаційне, аналітичне, консультативне, організаційно-технічне та інше забезпечення діяльності омбудсманів, створюють їм оптимальні умови для правозахисної діяльності, сприяють місцевим та регіональним омбудсманам: а) у відновленні порушених прав громадян; б) в удосконаленні національного законодавства в галузі прав людини і приведенні його у відповідність до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права; в) у розвиткові міжнародної співпраці в сфері прав людини; г) у правовому вихованні населення в аспекті знання та розуміння прав і свобод людини, форм і методів їх захисту.

Працівники апарату місцевих та регіональних омбудсманів ведуть діловодство та здійснюють документальне й технічне обслуговування діяльності омбудсмана (прийняття, облік, доставку і відправлення службових та інших документів, машинописні, стенографічні та копіювально-множні роботи, технічний запис, розшифрування, прийняття та зберігання справ Уповноваженого і т. ін.). Вони також відповідають за протокольне забезпечення офіційних заходів з участю омбудсмана.

Керує роботою апарату сам Уповноважений з прав людини, якому надаються досить широкі права в організації діяльності служби та підборі її персоналу: призначення на посаду та звільнення працівників служби він здійснює особисто; також він визначає структуру апарату, розподіляє обов'язки між співробітниками, визначає заходи з підтримання його працездатності та вирішує інші питання щодо організації роботи служби.

Апарат регіональних Уповноважених з прав людини виступає юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Це, як правило, стосується і служб місцевих омбудсманів. Також при регіональних омбудсманах для надання їм консультативної допомоги можуть створюватися Експертні ради з питань прав і свобод людини, які складаються з осіб, які мають необхідні знання в цій галузі, та для сприяння омбудсманам можуть створюватися громадські приймальні, в яких населенню надається безоплатна юридична допомога.

Гарантії діяльності регіональних та місцевих омбудсманів забезпечують сильну сторону цих інституцій, їх високу варіабельність, ініціативність у прийнятті рішень при реагуванні на виявлені порушення прав і свобод людини та громадянина, недоліки в роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В цьому аспекті заслуговують на увагу організаційні та економіко-фінансові гарантії, які забезпечують незалежність регіональних та місцевих омбудсманів: невтручання в їх роботу органів державної влади, належне фінансування їх роботи, наділення регіональних та місцевих омбудсманів імунітетом тощо.