ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СПІВПРАЦІ УКРАЇНИ ТА ОРГАНІЗАЦІЇ З БЕЗПЕКИ І СПІВРОБІТНИЦТВА В ЄВРОПІ (ОБСЄ) Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; зазначений зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт і предмет; окреслено застосовані методи, нормативну та емпіричну засади; сформульовано основні теоретичні положення, якими зумовлена наукова новизна; висвітлено практичне значення одержаних результатів та їх апробацію.

Розділ 1. «Система безпеки та співробітництва в Європі: адміністративно-правовий вимір» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Правове значення факторів безпеки та співробітництва в Європі» здійснений аналіз специфіки інститутів безпеки та співпраці у форматі міждержавного співробітництва й національних управлінських моделей, що при цьому виникають.

У підрозділі зазначено, що на цей час діяльність безпекових організацій, конференцій, програм та інших міжнародних структур у багатьох випадках є ширшою за межі регулювання міжнародного публічного права й здійснюється під юрисдикцією держав-учасниць і держав перебування, зокрема адміністративною. Водночас констатовано, що ідея поєднання принципів безпеки та співпраці, розвинута під час наддержавного діалогу в ХХ ст. і втілена у діяльність ООН, у подальшому набула втілення в європейській концепції безпеки та співробітництва, що вплинуло на відповідні національні правові інститути.

Аналіз основних напрямів діяльності європейських міжнародних організацій (ОБСЄ, НАТО, ЄС і Організації договору колективної безпеки - ОДКБ), які опікуються проблемами безпеки у воєнно-політичній сфері, а також практичної реалізації задекларованих ними завдань дозволяє авторові стверджувати, що до формування майбутньої системи забезпечення європейської безпеки у воєнно-політичній галузі можуть бути залучені різні системи сучасної конфігурації європейської безпеки. Здобувач доводить, що в сучасному світі категорія міжнародної безпеки набуває втілення не лише в міжнародному праві, але й у національному (зокрема адміністративному) та в окремих спеціалізованих інститутах означеного права.

Піддано дослідженню категорії міжнародної, національної та спільної безпеки, їх висвітлення у законодавстві України. Висновується, що питання забезпечення безпеки та імплементації відповідних міжнародних стандартів посідають значне місце у вітчизняній організаційній та управлінській практиці.

У підрозділі 1.2. «Правові та організаційні форми забезпечення безпеки та співробітництва в Європі» здійснений аналіз категорій організаційно-правового забезпечення безпеки та співробітництва на регіональному й відповідних національних рівнях.

Встановлено, що наднаціональні виклики у сфері безпеки не завжди може бути нейтралізовано в рамках запровадження стандартних міжнародно-правових заходів, що спричиняє виникнення і розвиток специфічних організаційних та управлінських процедур зі своєрідним правовим забезпеченням. Упродовж останніх сорока років відповідні процеси привели до виникнення й розвитку системи Нарад із безпеки та співробітництва у Європі, які поступово трансформувалися в ОБСЄ.

У підрозділі досліджено документи, схвалювані у ХХ ст. із питань безпеки та співробітництва у рамках зазначених Нарад. Закцентовано, що питання правової природи документів Нарад стало «класичною» тематикою наукових досліджень радянської міжнародно-правової доктрини, хоча переконливих аргументів на користь обов’язкового та й узагалі міжнародно-правового характеру цих документів радянські автори не наводили – водночас вони були змушені визнати суперечливий і неоднозначний характер правової природи актів Нарад. У дисертаційній роботі розглянуто процес трансформації системи Нарад в ОБСЄ, вказано на не вповні визначений міжнародно-правовий статус цієї організації.

Здобувач доводить, що наявність тривалих дискусій із приводу міжнародно-правового статусу ОБСЄ не дозволяє стверджувати про реальну перспективу вирішення відповідної проблеми. Отож, правовий статус ОБСЄ наділений нині, насамперед, адміністративно-правовими рисами, позаяк залишається закріпленим, передусім, у законодавстві та двосторонніх угодах держав-учасниць означеної наднаціональної організації.

У підрозділі 1.3. «Іноземне адміністративно-правове визначення статусу ОБСЄ» розглянуто специфіку застосування національних адміністративно-правових регуляторів для визначення правового статусу ОБСЄ як регіонального наддержавного утворення.

Наголошено, що невизначеність правового статусу ОБСЄ має наслідки на політичному, інституційному та індивідуальному рівнях. Систематизовано та охарактеризовано спроби визначення правового статусу ОБСЄ в межах діяльності вказаної організації. Здобувач доводить, що 10 держав-учасниць ОБСЄ, чотири з яких є країнами перебування інститутів ОБСЄ (Австрія, Чеська Республіка, Нідерланди та Польща), надали цій організації на національному законодавчому рівні привілеї та імунітети, а отже саме їх національне адміністративне законодавство має ключове значення для визначення статусу ОБСЄ. Піддано дослідженню закони та підзаконні акти Австрії, Італії, Нідерландів, Польщі, Угорщини, Чехії та Швеції, якими визначений статус, права та імунітети ОБСЄ.

Здійснений аналіз двосторонніх угод між державами та ОБСЄ в частині діяльності вказаної організації під різними національними юрисдикціями. Автор дисертаційного дослідження наводить аргументи на користь того, що схвалення двосторонніх меморандумів притаманне державам, у яких діють місії ОБСЄ. Причому схвалення таких актів найчастіше залишається досить формальним, а самі меморандуми є політико-правовими актами, де задекларовано наміри й вимоги до держав-учасниць стосовно подальших адміністративних правотворчих та управлінських, програмних заходів.

Розділ 2. «Організаційно-правові аспекти співпраці України та ОБСЄ» уміщує три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Організаційно-правове забезпечення взаємодії України та ОБСЄ і реалізації в Україні стандартів ОБСЄ» визначені особливості змісту, завдань і механізмів адміністративно-правового забезпечення загальних форм взаємодії України та ОБСЄ.

Висвітлено систему адміністративно-правового забезпечення функціонування ОБСЄ в Україні, співпраці нашої держави з установами і органами ОБСЄ; дотримання Україною стандартів ОБСЄ та її участі в заходах ОБСЄ за кордоном. Доведено, що правове забезпечення функціонування всіх міжнародних організацій в Україні має загальні адміністративно-правові джерела. Досліджено відповідні підзаконні акти – зокрема ті, якими регламентовано питання розподілу компетенції державних органів та служб у сфері взаємодії з ОБСЄ. Здобувач указує, що положення про статус зазначених органів та служб не містять указівки щодо спеціальної компетенції з питань ОБСЄ, а це значно ускладнює відповідні механізми співпраці.

Автором виконаний аналіз низки актів стратегічного характеру у сфері національної безпеки та оборони України, що містять згадки про стандарти й діяльність ОБСЄ. Констатовано, що питання взаємодії з ОБСЄ досить послідовно розкриті в адміністративно-правових механізмах, якими регламентовано питання миротворчої діяльності України. Вказані організаційно-правові форми співпраці розглянуто як через призму загальних актів, так і в плані адміністративно-правового забезпечення конкретних миротворчих операцій ОБСЄ шляхом схвалення актів Президентом та урядом нашої держави. Досліджено адміністративно-правові акти, якими регламентовано участь урядовців, експертів та дипломатів України в діяльності ОБСЄ.

Висвітлено таку особливість адміністративно-правового забезпечення співпраці України та ОБСЄ як схвалення підзаконних актів, якими закріплювано механізми або наслідки реалізації в Україні стандартів чи проектів ОБСЄ, зокрема, в межах практики надання Міністерством юстиції України спеціальних роз’яснень. Доведено актуальність такої форми реалізації в Україні стандартів ОБСЄ як залучення експертів ОБСЄ до процесів правотворення у сфері демократизації та дотримання прав людини, насамперед, шляхом включення представників ОБСЄ до складу колегіальних дорадчих органів у розглядуваній сфері. Констатовано, що співпраця з Бюро демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ у сфері здійснення експертизи вітчизняних законів і законопроектів останніми роками стала вагомою формою впливу стандартів ОБСЄ на українську правову базу. Також розглянуто Спільні висновки Венеціанської комісії та ОБСЄ щодо українського законодавства і законопроектів, відмічено механізми залучення правотворчих та виконавчих органів влади України до вказаних процесів.

У підрозділі 2.2. «Організаційно-правові форми програмної реалізації в Україні стандартів та завдань ОБСЄ» здобувач доводить, що програмні форми регулювання посідають істотне місце у правовому забезпеченні співпраці України та ОБСЄ.

Автор дослідження здійснив ґрунтовний аналіз нормативної бази та адміністративно-правових відносин у сфері правового програмного регулювання реалізації в Україні стандартів і приписів ОБСЄ, співпраці ОБСЄ з нашою державою. Підкреслено непересічну роль програмного регулювання у впровадженні відповідних механізмів співробітництва, висвітлено загальні особливості правового програмного регулювання адміністративних відносин. Аналіз реалізації в Україні стандартів і приписів ОБСЄ дозволяє констатувати їх активне впровадження шляхом схвалення спеціальних норм національних програмних актів – програм діяльності уряду, державних цільових та державних інтеграційних програм.

Акцентовано, що для регламентації співпраці України та ОБСЄ, імплементації в Україні стандартів ОБСЄ істотне значення мають інтеграційні програми, схвалювані Президентом та урядом України, якими окреслено взаємодію України з Європейським Союзом та Організацією Північноатлантичної угоди. Задля цього здобувач дослідив відповідні норми національних Цільових планів, Планів дій, Річних програм та заходів із їх реалізації. Наведено норми державних цільових програм, якими передбачений розгляд питань співпраці України та ОБСЄ, а також імплементації стандартів ОБСЄ в Україні. Висвітлено окремі відомчі програмні акти, що містять норми, спрямовані на регламентацію співпраці з ОБСЄ.

Підрозділ 2.3. «Організаційно-правове забезпечення підготовки України до головування в ОБСЄ у 2013 р.» присвячений аналізу правових форм підготовки України до здійснення місії Головування в ОБСЄ у 2013 р.

Здобувач зауважує, що в контексті адміністративно-правового забезпечення співпраці України й ОБСЄ та реалізації в Україні стандартів цієї організації особливого значення набуває виконання у 2013 р. Україною функцій Головування в ОБСЄ. Вказано, що рішення про Головування України викликало значну політичну реакцію (це втілено в низці політико-правових актів та полягає в реакції громадянського суспільства України). Висвітлено організаційно-правові заходи, спрямовані на побудову діалогу влади з громадянським суспільством у процесі обговорення зазначених питань. У ході аналізу виступів посадовців, офіційної інформації МЗС України визначені пріоритети України під час її Головування в ОБСЄ.

Автор дисертації зазначає, що відповідна діяльність із організаційно-правового забезпечення Головування України в ОБСЄ у 2013 р. вимагатиме від МЗС України планомірних та послідовних організаційних заходів. Здобувач пропонує скористатися такими формами відповідного забезпечення як схвалення Президентом України Плану заходів із забезпечення Україною функцій Головування в ОБСЄ у 2013 р. та утворення під егідою МЗС України Міжвідомчої робочої групи із забезпечення Україною функцій Головування в ОБСЄ у 2013 р.

Розділ 3. «Адміністративно-правові складові співпраці України та ОБСЄ» складається з двох підрозділів.

Підрозділ 3.1. «Загальні адміністративно-правові форми співпраці України та ОБСЄ» присвячений аналізу адміністративного-правового забезпечення співпраці України та ОБСЄ.

Автор дослідження обґрунтовує наявність засадничих правових регуляторів співробітництва України та ОБСЄ, які загалом формують обсяг і форми співпраці з означеною організацією, а також правові підстави діяльності ОБСЄ в Україні, визначають відповідні адміністративно-правові форми взаємодії. Доведено, що активний розвиток таких форм співпраці України й ОБСЄ відбувся у 1994 р., коли в момент кризи відносин між владами України й Кримської автономії постала необхідність утворення в Україні спеціальних структур ОБСЄ. Розглянуто Меморандум про взаєморозуміння щодо Місії ОБСЄ в Україні 1995 р. і адміністративно-правові засоби забезпечення діяльності Місії ОБСЄ в Україні у 1994-1999 рр. Доведено, що Меморандум 1995 р. сторони розглядали як робочу, адміністративну за змістом угоду, що мала забезпечити статус-кво у діяльності експертів ОБСЄ зі сприяння врегулюванню проблем, які виникли в Україні.

Відмічено правові форми забезпечення створення та функціонування з 1999 р. інституту Координатора проектів ОБСЄ в Україні. Визначено правову природу Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом України та ОБСЄ щодо створення нової форми співробітництва від 13 липня 1999 р. Доведено, що, схвалюючи Меморандуми 1995 р. та 1999 р. і ратифікуючи останній, Україна пішла традиційним шляхом держав, де діють місії ОБСЄ. Відтак, ці меморандуми є політико-правовими актами, що потребують від України як держави-учасниці подальших адміністративних правотворчих та управлінських програмних заходів. Указано, що статус Координатора проектів ОБСЄ в Україні визначений низкою національних актів адміністративно-правового характеру. При цьому форми легалізації діяльності Координатора проектів ОБСЄ в Україні відповідають чинним адміністративно-правовим механізмам у сфері забезпечення загальних і спеціальних дипломатичних привілеїв та імунітетів в Україні.

Підрозділ 3.2. «Спеціалізоване адміністративно-правове забезпечення співпраці України та ОБСЄ» присвячений аналізу особливостей адміністративно-правового забезпечення співпраці України та ОБСЄ в окремих сферах співпраці, зокрема щодо утилізації меланжу.

Здобувач доводить, що останнім часом усталилися спеціалізовані адміністративні правові форми співпраці України та ОБСЄ. Яскравим та унікальним за обсягом адміністративно-правового забезпечення прикладом такого співробітництва слід вважати двосторонню взаємодію з питань ліквідації в Україні запасів застарілого ракетного палива (меланжу). Відмічено, що на момент отримання допомоги від ОБСЄ організаційно-правових механізмів вирішення зазначеної проблеми Україною в рамках використання національних ресурсів розроблено не було. Детально окреслити проблему дав можливість аналіз організаційно-правових форм реалізації проекту ОБСЄ «Допомога Уряду України в утилізації запасів меланжу (компоненту рідкого ракетного палива)».

Визначено, що, на відміну від інших проектів ОБСЄ, реалізовуваних в Україні впродовж 1999 – 2012 рр. під егідою Координатора проектів ОБСЄ в Україні, цей проект отримав додаткову двосторонню регламентацію, котру можна визнати адміністративно-правовою. Так, Кабінет Міністрів України в особі Міністерства оборони України та ОБСЄ у 2007 – 2008 рр. підписали Меморандум про взаєморозуміння щодо проекту ОБСЄ – Україна стосовно утилізації запасів меланжу (компоненту рідкого ракетного палива).

У дисертації йдеться про такі національні організаційно-правові заходи із забезпечення відповідного проекту як рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 вересня 2008 р. та утворення в Міністерстві оборони України Департаменту утилізації компонентів ракетного палива й ракет і боєприпасів. Відзначено, що національні правові механізми у розглядуваній сфері мали, передусім, програмний характер та набули втілення у схваленні розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 червня 2009 р. за № 628-р Концепції Державної цільової програми утилізації компонентів рідкого ракетного палива на 2010 – 2014 роки та затвердженні постановою Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2010 р. за № 874 Державної цільової програми утилізації компонентів рідкого ракетного палива на 2010 – 2014 роки. Доведено, що отримання Україною відповідної міжнародної фінансової, технічної та гуманітарної допомоги ОБСЄ отримало специфічне організаційно-правове забезпечення.