КОНСТИТУЦІЙНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь розробки теми дисертаційного дослідження, визначаються мета й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх апробація, міститься інформація щодо публікацій, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1. «Загальна характеристика конституційних повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історично-правові аспекти становлення та розвитку місця і ролі парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» досліджено історико-правові передумови формування доктрини парламентаризму та становлення парламентської компетенції у сфері забезпечення національної безпеки та оборони держави.

Визначено, що компетенція парламентів у сфері забезпечення національної безпеки та оборони пройшла чотири основні етапи становлення і розвитку: 1) від давньогрецької безпосередньої демократії до створення станово-представницького органу в Англії; 2) від створення англійського парламенту до прийняття першої конституції (США, 1787 р.); 3) від першої конституційно-правової регламентації статусу парламенту як обраного народом представницького органу до прийняття Статуту ООН 1945 р., що обмежив вирішення окремими державами в особі їх парламентів класичних питань війни та миру; 4) сучасний етап, що характеризується детальним конституційним регулюванням функцій та повноважень парламентів у сфері забезпечення національної безпеки та оборони та розширенням вказаної сфери за рахунок значного збільшення контрольних повноважень по відношенню до виконавчої влади та повноважень щодо забезпечення внутрішньої національної безпеки держави і суспільства (правоохоронна політика держави).

Підсумовуючи особливості різних історико-правових етапів еволюції компетенції парламентів у сфері забезпечення національної безпеки та оборони, слід звернути увагу, крім інших чинників, на значну детермінованість парламентської практичної діяльності у вказаній сфері суспільних відносин формою державного правління у конкретній державі. Так, зокрема, у цьому сенсі можна констатувати наявність загальних особливостей, що характеризують практичну діяльність законодавчих органів у країнах з парламентською формою правління (Італія, ФРН, Великобританія, Іспанія) і напівпрезидентською (змішаною) формою (Франція), причому ця відмінність має суто правовий характер і породжує різницю виключно у процедурі реалізації оборонних, безпекових і правоохоронних можливостей представницькими органами, адже її правова сутність і правова природа полягає у політичних взаємовідносинах між гілками влади з урахуванням конкретної форми організації влади у державі.

Встановлено, що становлення та розвиток українського парламентаризму в частині конституційно-правової регламентації повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони відповідає загальним особливостям становлення та розвитку компетенції парламентів у вказаній сфері та парламентаризму як політико-правового явища у більшості сучасних держав світу з демократичним політичним (державним) режимом.

У підрозділі 1.2. «Теоретичні засади визначення повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» досліджено теоретико-правові аспекти юридичного змісту конституційних повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони.

Визначено, що з метою здійснення державної функції забезпечення національної безпеки та оборони парламент у відповідності до структурно-функціонального розподілу влад наділяється конституційною компетенцією як сукупністю конкретних нормативно визначених функцій та повноважень, причому останні слід розуміти як міру можливої і необхідної поведінки суб’єктів публічного управління в рамках даного предмета відання (гарантована і забезпечена державою національна безпека та оборона як бажаний та необхідний стан для кожного сучасного суспільства з будь-яким суспільним та конституційним ладом), а тому повноваження парламенту щодо забезпечення національної безпеки та оборони доцільно класифікувати залежно від функцій парламенту, на здійснення яких вони спрямовані, тобто у діалектичній сукупності категорій «функції парламенту» та «повноваження парламенту», що загалом складають його предметну компетенцію у сфері забезпечення національної безпеки та оборони.

Зважаючи на такий підхід, необхідним елементом комплексного конституційно-правового аналізу теоретичних засад визначення повноважень парламенту в рамках вказаного предмету відання важливим є ретельний розгляд вказаної предметної сфери та встановлення поняття і юридичного змісту національної безпеки та оборони як інституту конституційного права у контексті парламентської компетенції, а також відзначити основні загальні особливості політико-правового стану національної безпеки та оборони України як компетенційного предмета відання Верховної Ради України.

У підрозділі 1.3. «Форми та методи реалізації повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» аналізуються конкретні форми та методи практичної діяльності Верховної Ради України як носія парламентських форм і методів взагалі, за допомогою яких досліджуваний орган здійснює свою предметну компетенцію (включаючи і повноваження як її невід’ємний основний структурний елемент) у вказаній предметній сфері, що має вкрай важливе значення у сучасних фактичних та юридичних умовах суспільної життєдіяльності, що обумовлюють відповідний стан суспільних відносин на конкретному історичному етапі розвитку українського суспільства і держави як форми організації цього суспільства.

Основним методом впливу парламенту на суспільні відносини у сфері забезпечення національної безпеки та оборони, безумовно, є законодавчий або метод законодавчого регулювання, що відповідає законодавчій компетенції парламенту в межах окремого предмета відання. Такий висновок про базовий характер вказаної парламентської функції та відповідного методу реалізації повноважень випливає, в першу чергу, з положень самої Конституції, згідно зі ст. 75 якої парламент (Верховна Рада України) є «єдиним органом законодавчої влади в Україні», що обумовлює місце і роль цього органу у структурно-функціональному розподілі державних функцій та методів впливу на суспільні відносини між різними гілками влади, що існують у країні.

Як здається, закони України з питань забезпечення національної безпеки та оборони України, що приймаються Верховною Радою України в межах її законодавчої компетенції, у своїй сукупності складають базову, загальну нормативно-правову основу державного регулювання у вказаній сфері суспільних відносин, що охоплює їх найважливіші аспекти та формує відповідну державну політику щодо створення та ефективного функціонування такої системи забезпечення.

Визначено, що методи реалізації конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони України можна представити наступним чином у відповідності до окремих парламентських функцій: законодавчий; фінансовий; установчий (номінаційний); контрольний; судовий; зовнішньополітичний.

Розділ 2. «Конституційно-правовий механізм реалізації повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Система конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» зазначається про те, що повноваження Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони у своїй органічній сукупності утворюють певну конституційно-правову систему, що обумовлюється єдністю їх юридичного змісту та функціональної спрямованості, а тому вбачається необхідним провести відповідний системно-структурний аналіз цього важливого елементу правового статусу вітчизняного парламенту у контексті сучасного тлумачення місця та ролі конституціоналізму у державному і правовому житті суспільства.

У результаті дослідження констатується, що повноваження Верховної Ради України щодо забезпечення національної безпеки та оборони України спрямовані на попередження та усунення усього комплексу зовнішніх та внутрішніх загроз життєво важливим інтересам суспільства, держави, людини, що обумовлюється конституційно-правовим статусом вітчизняного законодавчого органу як інституту загальної компетенції з необмеженими юридичними можливостями прийняття законів з будь-якого важливого питання суспільного життя.

У підрозділі 2.2. «Практичні аспекти реалізації конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони» досліджено практично-прикладні аспекти реалізації Верховною Радою України своїх конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки та оборони України.

У цілому, практичні аспекти реалізації конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони України безпосередньо пов’язані з телеологічною домінантою вказаної профільної галузі парламентської діяльності, стрижневою основою якої є гарантування життєво важливих інтересів суспільства, держави, прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Контрольна функція парламенту за оборонною сферою реалізується також у прийнятті законів, які визначають механізм і процедуру адміністрування державної військової організації, її функціонування і співпрацю з цивільними інституціями; у спостереженні за законністю й доцільністю управлінських рішень в галузі забезпечення національної безпеки і оборони: у нагляді за дотриманням законів і Конституції; у затвердженні бюджету збройних сил та контролі за використанням бюджетних коштів та позабюджетних джерел фінансування; у систематичному спостереженні за діяльністю посадових осіб, які повинні максимально відповідати вимогам законодавства та повною мірою забезпечувати реалізацію політики національної безпеки і оборони.

Таким чином, в Україні парламентський контроль за сферою безпеки і оборони здійснюється через реалізацію окремих конституційних повноважень Верховної Ради, які чітко зазначені в Конституції та мають вичерпний характер щодо форм та методів реалізації конституційно-правових механізмів контрольної діяльності. Так, згідно із ст. 85 Конституції України до таких повноважень Верховної Ради України можна віднести: оголошення за поданням Президента України стану війни та укладання миру; схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних сил України, інших військових формувань; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про спрямування підрозділів Збройних сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України.

Встановлено, що найбільш дієвими й ефективними механізмами реалізації контрольних функцій парламенту за сферою безпеки і оборони у сучасних умовах конституційно-правового розвитку є наступні: а) систематичні звіти уряду і міністра оборони з питань функціонування Збройних сил та стану оборонної промисловості; б) заслуховування доповідей Президента як Верховного головнокомандувача; в) регулярне проведення парламентських слухань з військових проблем; г) парламентські перевірки на місцях з оборонних питань; д) депутатські запити щодо різних аспектів функціонування сфери безпеки та оборони; є) ініціювання парламентом проведення різного роду експертиз з оборонних проблем.

Розділ 3. «Місце та роль Верховної Ради України у забезпеченні національної безпеки та оборони в умовах міждержавної інтеграції» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Трансформація конституційних повноважень парламенту у сфері забезпечення національної безпеки та оборони у контексті європейської міждержавної інтеграції» визначено, що в результаті юридичного аналізу європейської міждержавної інтеграції як концептуального чинника сучасної трансформації конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони, можна дійти до таких загальних висновків щодо правових та політико-правових особливостей вказаного процесу: а) співробітництво ЄС з третіми країнами відбувається у таких правових формах, як Європейська асоціація вільної торгівлі, інститут асоціації, співпраця в рамках Угод про партнерство і співробітництво з колишніми республіками СРСР та укладання угод європейського сусідства, причому співробітництво ЄС та України проходить на сучасному етапі у двох останніх правових формах, тобто на основі УПС та в рамках Європейської політики (стратегії) сусідства; б) найбільш перспективною як для України, так і для ЄС у найближчому майбутньому правовою формою співробітництва є укладання угоди про асоціацію як підготовчої форми для вступу до ЄС; в) безпосередньо сфера спільної зовнішньої політики та політики безпеки і оборони на європейському континенті є предметною сферою співробітництва ЄС – Україна, що найбільш інтенсивно розвивається та має конкретні правові форми, що складають юридичний зміст такого співробітництва, до яких відносяться: участь контингентів Збройних Сил України у миротворчих та гуманітарних операціях під егідою ООН, НАТО, ЄС; участь українських правоохоронних органів у поліцейських місіях під егідою ООН чи безпосередньо ЄС; спільна протидія сучасним загрозам європейській регіональній безпеці, таким, як тероризм, розповсюдження зброї масового знищення нелегальний експорт зброї, транснаціональна злочинність (зокрема, торгівля людьми, наркобізнес, відмивання грошей і т. п.), нелегальна міграція, а також проблематику забезпечення екологічної, фінансової, продовольчої, біологічної, економічної безпеки на європейському континенті тощо; г) особливим напрямом співробітництва у сфері зовнішньої політики та політики безпеки у сучасних умовах є спільна протидія нелегальній міграції та пов’язаній з нею торгівлі людьми, для чого Україна потрібна запровадити цілу низку правових та організаційно-правових заходів, що мають посилити загальну ефективність такої протидії та вивести її на той рівень, що є притаманний державам-членам ЄС.

Як можна побачити, усі зазначені сфери оборонно-безпекового співробітництва України з ЄС в рамках європейських міждержавних інтеграційних процесів потребують значної активізації та модернізації конституційних повноважень парламенту у сфері зовнішньополітичного забезпечення національної безпеки та оборони. У цьому контексті необхідним елементом пошуку оптимальних напрямів такої трансформації є ретельне дослідження конституційно-правового досвіду зарубіжних країн у забезпеченні міждержавної інтеграції та ролі парламенту щодо адаптації національної конституційно-правової системи до загальних принципів оборонно-безпекової політики відповідного інтеграційного об’єднання.

Європейська практика свідчить про реальну потребу формування єдиної оборонно-безпекової політики на практично-прикладному рівні конституційно-правового життя суспільства і держави в умовах міждержавної інтеграції у відповідь на об’єктивацію спільних загроз та викликів національним інтересам суверенних держав, що пояснює необхідність іншого застереження про обов’язкову відповідність наднаціональних рішень та обсягу делегованих парламентом конституційних повноважень інтересам забезпечення національної безпеки та оборони України. Зокрема виходячи з такого трактування, цілком слушним є припущення про неможливість передання до компетенції наднаціональних органів повноваження оголошувати стан війни та укладати мир, схвалювати рішення глави держави про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України (п. 9 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Такими невід’ємними конституційними повноваженнями навіть в умовах поглибленої міждержавної інтеграції та інтернаціоналізації національного конституційного права мають залишатися номінаційні та установчі повноваження парламенту.

Натомість частина фінансових та контрольних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони України може бути делегована наднаціональним органам інтеграційного об’єднання, що сприятиме, з одного боку, посиленню бюджетно-фінансових оборонно-безпекових можливостей України у протидії сучасним загрозам національній безпеці, а з іншого, дозволить підвищити ефективність цивільно-політичного контрольного механізму за оборонною сферою держави, її видатками та станом обороноздатності в умовах реалізації принципу колективної безпеки держав-учасниць інтеграційного міждержавного утворення зі спільною оборонно-безпековою та зовнішньої політикою, яким на сучасному етапі власного становлення та розвитку є Європейський Союз.

Реалізація вказаних пропозицій щодо розширення та модернізації конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони дозволить констатувати трансформацію конституційно-правового статусу парламенту у досліджуваній галузі суспільних відносин через формування принципово нової функції Верховної Ради України – функції забезпечення міждержавної інтеграції України. Як здається, формування обсягу конституційних повноважень Верховної Ради України, здатного забезпечити зазначену функцію та механізм її практичного здійснення, є об’єктивним процесом у сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції та необхідною умовою адаптування України, по-перше, до сучасного стану загроз національній безпеці, а по-друге, функціональною домінантою можливості її повноцінного інтегрування до Європейського Союзу як стратегічного орієнтиру нашої країни на законодавчому, політичному, соціально-економічному та культурно-духовному рівнях становлення та розвитку суспільних відносин.

У розділі 3.2. «Перспективи розвитку конституційно-правового статусу парламенту як органу забезпечення національної безпеки та оборони» здійснено спробу доктринальної розробки оптимальної концептуальної, інституційної та нормативної моделі визначення конституційних повноважень Верховної Ради України у сфері забезпечення національної безпеки та оборони в умовах сучасних трансформацій конституційно-правової матерії під впливом активізації процесів європейської та глобальної міждержавної інтеграції.

Зокрема пропонується посилити конституційно-правовий механізм парламентського контролю шляхом оптимізації діяльності профільного комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони щодо деяких важливих чинників. Першим з них є чисельність апарату парламентського комітету, адже саме співробітники апарату готують та організують засідання комітету, підтримують контакти з урядом та збройними силами, збирають відомості та допомагають інтерпретувати урядову інформацію, тобто достатня чисельність саме апарату профільного комітету обумовлює більш ефективний парламентський контроль за питаннями забезпечення національної безпеки та оборони. Зважаючи на таку аргументацію, вважаємо за потрібне імплементувати до українського законодавства досвід Комітету зі справ збройних сил США та збільшити чисельність співробітників апарату Комітету з питань національної безпеки і оборони України до 50 співробітників.

Іншим кроком до оптимізації парламентського контролю через діяльність профільного оборонно-безпекового комітету має стати виокремлення у проекті Закону України про державний бюджет України окремої статті фінансування діяльності відповідного парламентського комітету, враховуючи життєву важливість інтересів забезпечення національної безпеки та оборони для держави та суспільства у сучасних умовах світового і регіонального розвитку. Ця стаття повинна першочергово включати такі цілі та завдання: а) фінансування проведення парламентських розслідувань; б) фінансування організації парламентських комітетських слухань; в) фінансування виїзних засідань парламентського комітету; г) фінансування проведення зовнішніх незалежних експертиз; д) фінансування утримання достатнього апарату профільного комітету.

Реалізація вказаних двох ініціатив при збереженні кількісного складу дозволить значно посилити ефективність діяльності Комітету з питань національної безпеки і оборони Верховної Ради України, повною мірою розкрити її конституційно-правовий та практично-прикладний потенціал при вирішенні важливого державного завдання забезпечення національної безпеки та оборони України в межах компетенції відповідного парламентського контрольного органу.