ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ КАЗНАЧЕЙСЬКОГО ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УКРАЇНІ (ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ) Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації та її зв’язок з науковими програмами й планами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, розкрито наукову новизну роботи, практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію та публікацію одержаних результатів.

Розділ 1. “Історія становлення та сучасний стан розробки інституту казначейського виконання місцевих бюджетів” складається з двох підрозділів та містить аналіз становлення казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні, а також джерельної бази у цій сфері.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аналіз казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні” процес становлення та розвитку інституту казначейського виконання місцевих бюджетів на території України автором поділено на сім періодів: Київської Русі (ІХ-ХІV ст.); польсько-литовської доби (XIV-XVI ст.); козацької доби (період Запорізької Січі та Гетьманщини (XVI- XVIII ст.)); перебування України в складі Російської імперії (XVIII- початок ХХ ст.); Україна в 1917-1922 рр. ХХ ст. (період дії Центральної Ради, існування держави П. Скоропадського); Україна у складі СРСР (1922-1990 рр.); сучасний період (від дня прийняття Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. – до сьогодні).

У результаті аналізу особливостей кожного періоду обґрунтовано, що у період Київської Русі князь одноосібно розпоряджався державною скарбницею, а дворецькі завідували княжим скарбом. Зазначено, що за період польсько-литовської доби зароджується інститут місцевих бюджетів та відносини з їх обслуговування в окремих містах з магдебурзьким правом. У підрозділі встановлено, що за періоду Запорізької Січі та Гетьманщини у середині ХVІІ ст. відбулося відокремлення особистих коштів гетьмана від державного скарбу та введено посаду гетьманського підскарбія, який відповідав за стан фінансів козацького війська, очолював скарбову канцелярію. Аналіз джерел про перебування України у складі Російської імперії засвідчив функціонування Департаменту Держказначейства у складі Мінфіну (1821 р.) та запровадження принципу єдності каси у бюджетному процесі (1858-1862 рр.). Під час аналізу інших періодів акцентовано увагу на: спробі запровадити зведений бюджет Української держави як зведення кошторисів за державними доходами і видатками (1917-1922 рр.); існуванні спочатку банківської (1922-1990 рр.) та змішаної системи виконання бюджетів (1995-1997 рр.), а згодом – казначейської системи виконання держбюджету за доходами та видатками (1997-2000 рр.), а також казначейської системи обслуговування місцевих бюджетів (2001 р. – до сьогодні).

У підрозділі 1.2. “Ґенеза наукових поглядів щодо інституту казначейського виконання місцевих бюджетів” з’ясовано, що питання казначейського виконання бюджетів неможливо розглядати відірвано від наукових розробок загальних проблем бюджетного права західно-європейських і російських учених XIX-XX ст. (А.А. Алексєєва, Г. Єллінека, Г. Жеза, В.А. Лебедєва П. Годме, І.І. Янжула, С.М. Яснопольского), а також науковців часів СРСР (В.В. Безчеревних, Л.К. Воронової, А.М. Гурвича, С.Д. Крилова, С.А. Котляревського, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна). Наголошується, що дослідження правових основ казначейського виконання місцевих бюджетів ґрунтується на наукових джерелах із загальних питань фінансових правовідносин Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, Е.С. Дмитренко, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, Н.І. Хімічевої та інших.

На основі аналізу фінансово-правової літератури з’ясовано, що вченими визначено: особливості виконання місцевих бюджетів (Л.К. Воронова, І.І. Єфремова, О.А. Музика-Стефанчук); бюджетоформуючі та бюджеторозподільчі правовідносини виконання бюджету (В.Д. Чернадчук); принцип бюджетного процесу – збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів (І.М. Дмитрук); поняття “доходи місцевих бюджетів”, “видатки місцевих бюджетів” (З.І. Перощук); стадії діяльності під час виконання бюджетів за доходами і видатками (Н.Я. Якимчук); особливості формування та використання місцевих фінансових ресурсів (А.С. Нестеренко, Л.О. Нікітіна, В.В. Руденко). У підрозділі також охарактеризовано роботи з питань фінансового контролю (О.П. Гетманець, Д.Л. Зими, А.А. Коваленка, Л.А. Савченко), державного примусу й фінансово-правової відповідальності (Е.С. Дмитренко, А.Й. Іванського, О.А. Кузьменко, Н.А. Саттарової, Р.А. Усенка), на які автор спирався під час розгляду особливостей реалізації цих інститутів у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів.

Аналіз наукових джерел вітчизняних і зарубіжних учених-юристів (В.В. Бехера, А.В. Кузьміної, І.П. Рудовола, Л.В. Шубіної, Д.І. Яковлєва) та учених-економістів (А.В. Лучки, Б.С. Малиника А.С. Нестеренка, В.І. Стояна, С.І. Юрія) засвідчив, що у них розглянуто окремі питання щодо казначейського виконання місцевих бюджетів, натомість комплексного дослідження до цього часу не проведено. Також вказано на потребу, з урахуванням змін у бюджетному законодавстві, визначити окремі поняття та запропонувати шляхи вирішення проблем правового регулювання у сфері, що аналізується.

Розділ 2. “Методологічні та правові основи казначейського виконання місцевих бюджетів” містить три підрозділи у яких аналізується методологія дослідження, зміст норм законодавства і наукових джерел про виконання бюджету та поняття, принципи і зміст казначейського виконання місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.1. “Методологія дослідження правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів” зазначається, що методологія дослідження механізму казначейського виконання місцевих бюджетів як система відповідних принципів, методів та засобів ґрунтується на використанні загально-філософських методів (діалектичного, спостереження, абстрагування, аналізу й синтезу, індукції й дедукції, узагальнення тощо) та принципів (об’єктивності, всебічності, конкретності, повноти) наукового пізнання.

Визначено особливості застосування загальнонаукових методів під час розгляду становлення та розвитку інституту казначейського виконання місцевих бюджетів на території України (історичного), його комплексного дослідження (системного). Зазначено, що спеціально-юридичні методи сприяли уточненню базових понять у аналізованій сфері (формально-догматичний), опрацюванню нормативних актів, матеріалів практики (функціонально-правовий), врахуванню позитивного досвіду інших держав та думок науковців для удосконалення правового регулювання казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні (порівняльно-правовий).

У підрозділі 2.2. “Виконання бюджету як стадія бюджетного процесу та процесуальний інститут бюджетного права” розглянуто зміст діяльності під час виконання бюджетів. Обгрунтовано доцільність відстоювати існування власне бюджетного процесу, а не бюджетно-процесуального права. Запропоновано визначити бюджетно-процесуальну як загальнообов’язковий, формально визначений припис державних та місцевих органів у сфері бюджетного процесу, який виражений у категоричній формі та охороняється шляхом контролю за його дотриманням і застосуванням заходів державного примусу у разі порушення.

Обґрунтовано потребу розробити проект внесення змін до п. 10 ст. 2 БК України щодо уточнення визначення бюджетного процесу, змістом якого є не лише діяльність державних та місцевих органів, інших суб’єктів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а й щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Робиться висновок про особливе місце у бюджетному процесі стадії виконання бюджетів, змістом якої є реалізація фінансового плану держави, органів місцевого самоврядування. Дисертант вважає, що виконати бюджет – означає зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в законі про держбюджет (місцевому бюджеті), та здійснити видатки, а завданнями виконання бюджету є забезпечення повних та своєчасних надходжень в цілому і за кожним джерелом окремо та правильний і економічно обґрунтований їх розподіл, а також контроль за цими процесами. При цьому звернено увагу на особливі умови виконання місцевих бюджетів у разі несвоєчасного їх прийняття та що під час їх виконання можуть бути відхилення від запланованих у бюджеті показників – у такому випадку виникає потреба внести зміни до відповідного рішення про місцевий бюджет. З’ясовано, що основою виконання бюджету є його розпис, а логічним продовженням стадії виконання бюджету є стадія підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, яка може свідчити про реальне виконання (невиконання) бюджету.

З метою удосконалення правового регулювання бюджетного процесу обґрунтовано потребу запровадити новий механізм здійснення бюджетних видатків, який би ґрунтувався на програмно-цільовому методі виконання бюджетів та поетапному переході від щорічного планування та здійснення видатків до середньо- і довгострокового бюджетного планування держави, її окремих адміністративно-територіальних одиниць, орієнтованого на результат.

У підрозділі 2.3. “Поняття, принципи і зміст казначейського виконання місцевих бюджетів” у результаті аналізу бюджетного законодавства підкреслюється, що у ньому не визначено поняття “казначейське виконання бюджетів”, а лише його складову частину – казначейське обслуговування бюджетних коштів, що передбачає відповідну діяльність органів ДКСУ. Натомість, у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів беруть участь й інші суб’єкти (контролюючі органи, органи місцевого самоврядування).

Дисертантом під час аналізу застосування у БК України загальних понять “надходження бюджету”, “витрати бюджету” та окремих понять - “доходи бюджету”, “видатки бюджету”, акцентовано увагу на тому, що деякі надходження бюджету можуть підлягати поверненню та мати відплатний характер.

У підрозділі обґрунтовується позиція автора, що зміст поняття “казначейське виконання місцевих бюджетів” складають процесуальні правовідносини у цій сфері, які виникають, змінюються та припиняються у процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу із формування надходжень та здійснення витрат бюджету, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

У результаті уточнення існуючих підходів визначено систему загальних принципів казначейського виконання місцевих бюджетів (самостійності; відповідальності учасників бюджетного процесу; публічності та гласності; плановості; контролю за виконанням бюджету); та спеціальних (єдності і повноти бюджету; збалансованості; обґрунтованості та реальності; ефективності та економності; адресності; цільового використання бюджетних коштів; справедливості і неупередженості; спеціалізації показників бюджету; лімітування бюджетних асигнувань).

Дисертант вважає, що змістом діяльності із казначейського виконання місцевих бюджетів за надходженнями є: забезпечення органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями виконання місцевих бюджетів; здійснення місцевими фінансовими органами загальної організації, координації, управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також прогнозування та аналізу доходів відповідного бюджету; забезпечення контролюючими органами своєчасного та повного справляння надходжень до місцевих бюджетів; облік органами ДКСУ усіх надходжень, що належать місцевим бюджетам та здійснення повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету.

Натомість, діяльність уповноважених суб’єктів під час казначейського виконання місцевих бюджетів за витратами включає: встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету; затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм, порядків використання бюджетних коштів; взяття бюджетних зобов’язань; отримання товарів, робіт і послуг; здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов’язань; використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм; повернення кредитів до бюджету.

Розділ 3. “Організаційно-правове забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів в Україні та шляхи його удосконалення” складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню актуальних проблем у аналізованій сфері, а також визначенню напрямів їх вирішення.

У підрозділі 3.1. “Правовий статус суб’єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи його удосконалення” дисертант вважає, що врегульовані нормативно-правовими актами права та обов’язки суб’єктів забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів (Мінфіну України, органів ДКСУ, Держфінінспекції, органів, що контролюють справляння надходжень до бюджету, місцевих фінансових органів, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних місцевих рад) охоплюються поняттям “правовий статус”.

Під час дослідження особливостей правового статусу цих суб’єктів обґрунтовано положення, що Мінфін України здійснює власне повноваження із забезпечення реалізації державної політики у сфері казначейського виконання бюджетних коштів та контрольні повноваження у цій сфері, а також пов’язані з ними процедурні, прогнозувальні, аналітичні, нормотворчі, інформаційні та координуючі повноваження. Обґрунтовано потребу визначити у БК України та у Положенні про Міністерство фінансів України обсяг зазначених повноважень Мінфіну за видами діяльності. При визначенні обсягу повноважень органів ДКСУ під час здійснення казначейського обслуговування бюджетних коштів акцентовано увагу на контрольних, нормотворчих, облікових, реєстраційних, інформаційних, координаційних повноваженнях. Відтак, запропоновано внести зміни до ст. 78 БК України, назвавши її “Казначейське виконання місцевих бюджетів”, а також узгодити нормативні акти, які визначають повноваження органів ДКСУ, Держфінінспекції шляхом вилучення норм однакового змісту. Аргументовано положення: органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, є суб’єктами забезпечення казначейського виконання місцевих бюджетів, оскільки вони забезпечують своєчасність та повноту надходжень до місцевих бюджетів.

З метою удосконалення механізму казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано прийняти та втілити в життя нормативно-правові акти про електронне урядування в Україні, до БК України додати норми про розмежування прав, обов’язків і відповідальності у цій сфері місцевих фінансових органів, виконавчих органів місцевих рад та розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів.

У підрозділі 3.2. “Проблеми здійснення фінансового контролю у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи їх вирішення” обґрунтовується позиція автора щодо найбільш актуальних теоретичних і практичних проблем фінансового контролю в цілому та у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів зокрема. На думку дисертанта, виконання бюджетів найбільше потребує фінансового контролю, адже саме на цій стадії бюджетного процесу шляхом здійснення операцій з бюджетними коштами забезпечується виконання фінансових обов’язків та фінансових планів.

Проведений критичний аналіз джерел дав можливість уточнити зміст понять “публічний фінансовий контроль”, “місцевий фінансовий контроль”, “бюджетний контроль” та визначити, що змістом фінансового контролю у сфері виконання місцевих бюджетів є діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на забезпечення бюджетної дисципліни у цій сфері. Акцентується увага на тому, що у фінансово-правовій літературі не визначено суб’єктів та об’єкти цього виду контролю. Автор вважає, що його суб’єктами є Верховна Рада України, Верховна Рада АРК, місцеві ради, Рахункова палата, Мінфін України, органи ДКСУ, Держфінінспекції, органи, що контролюють справляння надходжень до бюджету, місцеві фінансові органи, розпорядники бюджетних коштів, а об’єктами – бюджетні повноваження, бюджетні зобов’язання та бюджетні асигнування.

Дисертантом шляхом зіставлення тотожних понять “казначейський контроль” та “фінансовий контроль у сфері казначейського виконання бюджетів” останнє визначено – як діяльність усіх контролюючих органів та установ у цій сфері. Натомість, казначейський контроль – є контрольною діяльністю лише органів ДКСУ у цій сфері.

Здійснене дослідження казначейського контролю виконання місцевих бюджетів дозволило виокремити такі його підвиди: контроль за зарахуванням надходжень до бюджету; контроль за витратами бюджету та кредитуванням.

У результаті аналізу фінансового та бюджетного законодавства, а також наукових праць з питань фінансового контролю визначено недоліки та надано практичні рекомендації й пропозиції з удосконалення механізму фінансового контролю у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів та підвищення його ефективності. Зокрема, запропоновано прийняти норми про: застосування громадського та місцевого контролю; повноваження органів ДКСУ у цій сфері; методи ведення бухгалтерського обліку в бюджетній сфері; запровадження посади державного бухгалтера; створення ефективної моделі державного внутрішнього фінансового контролю.

У підрозділі 3.3. “Механізм державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів та шляхи його удосконалення” акцентується увага на проблемних питаннях механізму державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів, що обумовлено значною кількістю фактів порушення порядку казначейського виконання місцевих бюджетів. Автором у результаті опрацювання наукових джерел відстоюється позиція, відповідно до якої механізм державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів – це визначені нормами права способи офіційного фізичного або психологічного впливу уповноважених державних органів на фізичних та юридичних осіб у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень, які пов’язані (не пов’язані) з протиправною діяльністю, застосовуються у судовому та позасудовому порядку та мають різну галузеву належність.

Під час дослідження змісту статей 116-123 БК України звернено увагу на такі проблеми: поняття “порушення бюджетного законодавства” не містить вказівку на зміст об’єктивної сторони і суб’єктів; не визначено систему бюджетних правопорушень та конкретні санкції за кожне з них й особливості застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Автором запропоновано у ст. 116 БК України усі порушення бюджетного законодавства об’єднати у групи залежно від стадій бюджетного процесу, а у системі правопорушень на стадії виконання бюджетів окремо виділити ті з них, які вчиняються у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів.

Проведений аналіз дав можливість визначити такі особливості заходів впливу за порушення бюджетного законодавства: вимога щодо усунення порушення бюджетного законодавства застосовується у всіх випадках виявлення фактів такого порушення; зупинення операцій з бюджетними коштами – означає зупинення будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку розпорядників бюджетних коштів, що порушили бюджетне законодавство; призупинення бюджетних асигнувань –передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов’язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису); зменшення бюджетних асигнувань – застосовується до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і передбачає повернення бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету у разі їх нецільового використання; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету – застосовується якщо об’єктом порушення виступають кошти, отримані як субвенція, розпорядником бюджетних коштів тощо.

У результаті аналізу проблеми застосування державного примусу у сфері казначейського виконання місцевих бюджетів запропоновано назвати ст. 123 БК України – “Відповідальність органів Державної казначейської служби України та її посадових осіб” і включити до неї норми як про перелік правопорушень, так і про підстави юридичної відповідальності за порушення обов’язків органів ДКСУ у процесі казначейського виконання місцевих бюджетів.