МЕХАНІЗМИ ФІНАНСОВОГО ВИРІВНЮВАННЯ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ Автореферат

У дисертаційній роботі розвинуто науково-теоретичні положення й обґрунтовано практичні засади функціонування, а також методичні підходи і рекомендації щодо вдосконалення механізмів фінансового вирівнювання як компонента державного регулювання економіки України з урахуванням особливостей інституційного середовища.

Перший розділ – «Теоретичні засади фінансового вирівнювання як компонент державної політики регулювання економіки» – присвячений дослідженню теоретичних засад та сутності фінансового вирівнювання як складової державної політики регулювання економіки, особливостей реалізації політики фінансового вирівнювання в контексті зарубіжного досвіду, аналізу сучасного стану правового забезпечення політики фінансового вирівнювання в Україні.

Дослідження поглядів представників української науки щодо тлумачення поняття фінансового вирівнювання не надають повного та чіткого уявлення про економічну природу цього поняття, визначення його сутності. Тому є очевидною необхідність вивчення історичного контексту походження фінансового вирівнювання та поглядів зарубіжних науковців.

На основі критичного аналізу літературних джерел проблему було вирішено шляхом виокремлення найсуттєвіших ознак фінансового вирівнювання, що дозволило розширити поняттєвий апарат та можливості проведення дисертантом подальших досліджень.

Виявлено, що вихідними пунктами політики фінансового вирівнювання є теорії фіскального федералізму та децентралізації. У контексті теорій фіскального федералізму або економічного аналізу децентралізованого публічного управління, започаткованих у другій половині ХХ століття працями відомих учених Р. Масгрейва, Ч. Тібу, М. Олсона, У. Оутса, основним аналітичним завданням було визначення відповідного закріплення за децентралізованими рівнями управління функцій та обов’язків, а також джерел доходів. При цьому відзначається, що функції макроекономічної стабілізації та перерозподілу доходів від «бідних» до «багатих» децентралізованих органів управління в установленні мінімального обсягу суспільних благ та послуг уважаються такими, які належать суто до компетенції «центральної» влади.

З’ясовано, що реалізація зазначених теорій на практиці спричиняє виникнення фіскальних відмінностей: фіскальної неефективності та фіскальної несправедливості. Фіскальні диспропорції як відмінності у фіскальних зусиллях місцевих органів влади, необхідних для досягнення певного фіскального результату, виступають при цьому в ролі основного об’єкта цієї політики, а відтак їх стан стає базисним аспектом оцінювання дії специфічних механізмів фінансового вирівнювання на практиці. У теорії фінансового вирівнювання фіскальний результат розглядається з позицій потенціалу місцевих органів влади залучати доходи на необхідному рівні для забезпечення фінансування децентралізованих рішень, видатків місцевих органів влади згідно з потребами місцевого населення в забезпеченні суспільними товарами. Об’єктивна наявність у багатьох країнах світу асиметрії в соціально-економічному розвитку, спричиненої природно-ресурсним потенціалом, впливом демографічних, соціально-культурних, екологічних та інших чинників, певною мірою позначається на розмірах фіскальних диспропорцій.

У роботі акцентується увага на тому, що об’єктом фінансового вирівнювання є лише ті фіскальні відмінності (у дохідному потенціалі та видаткових потребах), які стосуються забезпечення гарантованих суспільних благ і послуг місцевого рівня на стандартному, зафіксованому в нормативних документах влади вищої ієрархії рівні. Зазначене дозволило обрати шляхи оптимізації складових фінансового вирівнювання.

Ключовим аспектом державної політики в напрямку подолання фіскальних диспропорцій є необхідність застосування державою процедур фінансового вирівнювання шляхом надання трансфертів вирівнювання. Зазначене дозволило підійти до визначення сутності фінансового вирівнювання як одного зі способів досягнення загальнонаціональної справедливості та ефективності. У роботі виявлено та сформульовано сутність фінансового вирівнювання, що визначається сукупністю фінансових відносин та взаємозв’язків між державою та децентралізованими органами влади, що обмежені сферою розподілу й використання трансфертів вирівнювання з метою вирівнювання відмінностей у фіскальній спроможності органів місцевого самоврядування забезпечувати надання гарантованих державних послуг.

Відтак фінансове вирівнювання як складову державної політики регулювання економіки слід розглядати як специфічний комплекс заходів і механізмів, спрямований на уникнення фіскальних диспропорцій, зумовлених функціонуванням децентралізованих органів влади, задля досягнення основної мети – забезпечення населення різних територій приблизно однаковим переліком суспільних послуг, гарантованих державою, при порівняно однаковому податковому навантаженні.

Роль фінансового вирівнювання як складової державної політики регулювання економіки в економічній системі держави проявляється через діалектичний взаємозв’язок з іншими формами державного регулювання економіки: виробленням стратегії соціально-економічного розвитку держави (макроекономічним плануванням та прогнозуванням), інституційною, регіональною економічною політикою, регулюванням соціального сектора. Отже, питання вдосконалення фінансового вирівнювання, складових цієї політики слід розглядати в комплексі з іншими сферами державного регулювання. При цьому питання адміністративно-територіального устрою, його реформування або оптимізації обумовлюють розгляд цієї проблеми в широкому сенсі.

Виходячи з економічної природи й сутності фінансового вирівнювання, критичного огляду принципів цієї політики в трактуванні зарубіжних дослідників, виявлено, що в результаті дії механізмів фінансового вирівнювання об’єктивно проявляються економічні ефекти в таких напрямках – вертикальному, горизонтальному на регіональному та горизонтальному на локальному рівнях. У цьому аспекті питання вироблення цілісної системи організаційно-методичного забезпечення дії специфічних механізмів фінансового вирівнювання за відповідними напрямками визначено базисним.

Дослідження особливостей реалізації політки фінансового вирівнювання в контексті зарубіжного досвіду вказує на те, що у багатьох розвинених країнах світу фінансове вирівнювання здійснюється відповідно із чіткими принципами й суспільними стандартами з використанням диверсифікованих, достатньо дієвих, ефективних і гнучких механізмів, відкритих для громадськості та пристосованих до змін економічної кон’юнктури.

Переважною більшістю країн застосовується як вирівнювання дохідного потенціалу, так і вирівнювання видаткових вартісних потреб у роздільній або об’єднаній формі. Регулювання фінансового вирівнювання здійснюється за допомогою специфічних заходів та визначеного резерву фінансових ресурсів держави, затверджених залежно від інституційних умов в основному законі або у законодавчому акті з бюджетних питань, і в межах запровадженої моделі вирівнювання. Окремі країни застосовують додаткові вирівнювальні заходи, прийняті протягом бюджетного періоду.

Формування системи трансфертів вирівнювання конкретної країни залежить від обраної моделі вирівнювання, обумовленої політичним, адміністративно-територіальним устроєм, соціально-економічною та природно-кліматичною специфікою розвитку регіонів і місцевостей, а також від національних стандартів і традицій, ефективності державного управління, розмірів делегованих органам місцевого самоврядування державних повноважень, обсягів і розмірів закріплених за ними джерел доходів.

Дослідження чинних нормативно-правових засад регулювання фінансового вирівнювання в Україні дозволило виявити причини його недосконалості. Встановлено, що відсутність у науковій літературі комплексних розробок щодо цілісної організаційно-методичної системи негативно позначається на втіленні теоретико-методологічних засад регулювання фінансового вирівнювання на практиці. Його характерними ознаками є: велика кількість і частота змін до методичної бази; політизація управління розподілу ресурсів; відсутність відповідальності за ефективність процедур фінансового вирівнювання; неконтрольованість з боку місцевих громад; невизначеність цілей і основних параметрів фінансового вирівнювання в основних планових документах держави щодо бюджетної політики; недосконалість законодавчої бази – неповною мірою враховані положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, теоретичної концепції та світових стандартів фінансового вирівнювання в чинне законодавство.

У другому розділі – “Організаційно-функціональний механізм фінансового вирівнювання в системі державного регулювання трансформаційної економіки” – досліджено організаційно-методичне забезпечення фінансового вирівнювання, окреслено структуру та функції механізму фінансового вирівнювання, проведено критичний аналіз відповідності чинної методичної бази світовим стандартам, здійснено оцінювання методів та інструментів регулювання фіскальних дисбалансів на практиці.

Встановлено, що розробка програм вирівнювання є складним процесом, орієнтованим на пошук оптимальної моделі фінансового вирівнювання як цільового відображення й прагматичного засобу досягнення основної мети і кінцевого результату фінансового вирівнювання, а ефективність моделі залежить здебільшого від розробленості всього арсеналу форм, методів, інструментів та їх адекватного поєднання, запропонований підхід постав якісною основою для розробки нової моделі фінансового вирівнювання та підходів до вдосконалення політики фінансового вирівнювання.

Установлено, що практична реалізація фінансового вирівнювання здійснюється за допомогою комплексу організаційних заходів та механізмів. Виявлено, що методичні основи та організацію фінансового вирівнювання слід розглядати крізь призму державного регулювання економіки. Такий підхід дозволив визначити певний порядок, чітку структуру й логіку вироблення цілісної системи організаційно-методичного забезпечення фінансового вирівнювання.

Реалізація специфічних механізмів фінансового вирівнювання забезпечується комплексом організаційних, правових, фінансово-економічних, управлінських, інформаційно-аналітичних та інших заходів державної політики. Дослідження теоретико-методологічних засад дозволило визначити такі специфічні функціональні механізми фінансового вирівнювання, як вертикальне вирівнювання, горизонтальне вирівнювання на регіональному рівні, горизонтальне вирівнювання на локальному рівні. Вони реалізуються за допомогою поєднання комплексу форм, методів та інструментів фінансового вирівнювання.

Дослідження організаційно-методичних основ реалізації сучасної моделі фінансового вирівнювання в Україні свідчать, що ця модель фінансового вирівнювання спирається на недосконалу методичну базу, яка за переважною більшістю позицій не відповідає світовим стандартам: дохідна і видаткова бази не визначаються; оцінка дохідної та видаткової бази на підставі середніх рівнів дохідної спроможності та фактичних видаткових потреб не застосовується; щорічно відбуваються неодноразові зміни в компонентах формульних розрахунків; неефективною є шкала коригуючих коефіцієнтів; не враховуються результати фактичної економічної діяльності місцевих органів влади у їх спроможності надавати базові суспільні послуги; остаточні розрахунки на принцип горизонтальної рівномірності не перевіряються.

Можливості системи фінансового вирівнювання залежать від належного оцінювання дії її специфічних механізмів на практиці, що має відбуватися за допомогою правильно обраних підходів, логіки й методів оцінювання. Ураховуючи зазначене та результати проведеного дослідження, оцінювання дії механізмів фінансового вирівнювання запропоновано здійснювати за такими напрямами: оцінювання дохідної спроможності, видаткових потреб та фіскальних диспропорцій до та після застосування процедур вирівнювання. Методичною основою процесу оцінювання обрано такі загальновизнані статистичні показники оцінювання рівномірності, як коефіцієнти Джині та варіації. Економічна ефективність дії механізмів фінансового вирівнювання має оцінюватися якісною зміною результативних показників.

Аналіз засвідчив, що доцільність застосування процедур вирівнювання обґрунтована наявністю фактичних диспропорцій у дохідному потенціалі регіонів. Так, за підсумками 2010 р. значення відхилення фактичного дохідного потенціалу від середнього по бюджетах регіонів, без урахування міст Києва і Севастополя, значення складало 27,5 % (320 грн на одну особу). При цьому максимальне значення даного показника склалося по бюджету Дніпропетровської області – 1833,5 грн на одну особу, а мінімальне – по бюджету Тернопільської області – 721,9 грн на одну особу. Також доведено нерівномірність розподілу виробленого продукту, фіскальних потреб і населення по території України.

Оцінювання рівномірності розподілу дохідної спроможності за допомогою коефіцієнтів Джині за двома напрямками шляхом визначення рівномірності розподілу по території області доходів на одну особу та рівномірності розподілу доходів відносно розподілу населення по території області за умови існування нерівномірності розподілу населення довело, що діюча модель містить значні перерозподільні ефекти, мають місце диспропорції між міським і сільським населенням, між міським населенням великих і малих міст. Аналіз затверджених показників місцевих бюджетів на 2011 р., проведений на прикладі бюджетів місцевого самоврядування Донецької області, показав існування фіскальних дисбалансів у наданні гарантованих державних послуг, зокрема в галузях освіти та охорони здоров’я.