СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, з’ясовується її зв’язок з науковими програмами й темами, формулюються мета й задачі, визначаються об’єкт, предмет і методи дослідження, аргументується наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, міститься інформація про апробацію й публікації результатів дослідження, наводяться його структура й обсяг.

Розділ 1. «Основи теорії системи місцевого самоврядування» складається із п’яти підрозділів.

Підрозділ 1.1. «Методологічні проблеми дослідження системи місцевого самоврядування» присвячено комплексному аналізу основних концепцій місцевого самоврядування через призму становлення, організації та функціонування системи місцевого самоврядування. Зазначено, що подальший розвиток системи місцевого самоврядування має спиратися на досягнення муніципальної доктрини та відповідати принципам та ідейним засадам сучасного європейського муніципалізму. Показано, на основі якої теорії (громадівської, державницької, дуалістичної чи іншої концепції) оптимально розкриваються сутність, зміст та функціональні особливості системи місцевого самоврядування.

На думку дисертанта, звернення до тематики доктрини сучасного муніципалізму викликано невирішеністю багатьох проблем конституційно-правового регулювання системи місцевого самоврядування, її суб’єктного складу та функціональної спрямованості на вирішення питань місцевого значення. Їх вирішення неможливе без глибокого осмислення проблем формування, змісту та послідовної реалізації теоретичних засад місцевого самоврядування, без визначення їх аксіологічного, гносеологічного та онтологічного значення із врахуванням потенціалу самоорганізації жителів – членів територіальних громад, історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування та перспективного муніципального розвитку.

Наголошується, що у сучасних умовах, коли Президентом України сформовано Конституційну Асамблею та виникла необхідність внесення в чинну Конституцію України змін у частині щодо місцевого самоврядування, муніципальні теорії і концепції як обов’язковий елемент місцевого самоврядування на даному етапі муніципального будівництва набувають особливого значення та звучання. Саме вони сьогодні можуть перетворитися на взаємопов’язану систему поглядів та ідей про сутність, зміст та функції місцевого самоврядування, що здатні знайти вираження у Конституції та чинному законодавстві України про місцеве самоврядування.

На основі аналізу відповідних теорій місцевого самоврядування розглядаються базові теоретичні проблеми і категорії системи місцевого самоврядування (правова природа, завдання, принципи утворення та функціонування тощо). Проаналізовано й узагальнено погляди вчених на поняття «самоврядування» в його діалектичному розвитку. Основні концепції місцевого самоврядування розглянуто, виходячи з наступних напрямів: а) вивчення й узагальнення історико-правового досвіду шляхів становлення системи місцевого самоврядування на основі вивчення першоджерельної бази, а також фундаментальних праць науковців-дослідників різних історичних періодів; б) теоретичні дослідження ролі інституту місцевого самоврядування в системі публічної влади, визначення їх компетенції відповідно до іманентно властивої природи цього інституту, його реальних можливостей впливу на суспільство сучасної України.

У підрозділі 1.2. «Системність у місцевому самоврядуванні як проблема науки конституційного права» визначено, що на сьогодні система місцевого самоврядування України перебуває в стані стагнації. Це стосується практично всіх її аспектів – законодавчої бази, ресурсного забезпечення, розмежування функцій та повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, децентралізації управління, реалізації принципів місцевого самоврядування (в першу чергу принципів правової, організаційної та фінансово-матеріальної автономності, субсидіарності, повсюдності, верховенства права), державної підтримки розвитку системи місцевого самоврядування, організації та функціонування служби в органах місцевого самоврядування, формування комунальної власності тощо.

Проаналізовано співвідношення термінів «система» та «системність» щодо місцевого самоврядування, на основі чого зроблено висновок, що системність у місцевому самоврядуванні являє собою сукупність логічних, цілеспрямованих зв’язків усіх елементів системи місцевого самоврядування, її аксіологічних, гносеологічних та онтологічних, суб’єктних та об’єктних, інституційних, нормативних та функціональних, статичних та динамічних якостей, які синергетично об’єднані спільністю мети, завдань, принципів та функцій.

Констатується криза системності в місцевому самоврядуванні в сучасній Україні, подолати яку, на переконання автора, можливо за рахунок наступних дій:

1) прийняти пакет принципово нових за сутністю та змістом законодавчих актів (законів «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція), «Про статус територіальної громади», «Про сільських, селищних, міських голів», «Про органи самоорганізації населення» (нова редакція), «Про місцеві державні адміністрації (нова редакція), «Про засади державної політики у сфері місцевого самоврядування», «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою» тощо), в яких би чітко визначалися та розмежовувалися функції та повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

2) сформувати матеріально-фінансову базу місцевого самоврядування та механізми державної підтримки соціально-економічного та культурного розвитку територіальних громад;

3) забезпечити правову, організаційну та економічну автономію місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення;

4) запровадити принцип повсюдності місцевого самоврядування;

5) удосконалити механізм взаємодії між суб’єктами системи місцевого самоврядування, реалізації їх функцій та повноважень;

6) забезпечити відкритість місцевого самоврядування, вплив громадськості на процес прийняття рішень органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. «Поняття системи місцевого самоврядування» зазначено про відсутність єдності думок серед вчених щодо визначення поняття «система місцевого самоврядування». При цьому в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значеннях – як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста» (В. В. Кравченко, О. В. Батанов).

На основі положень чинного законодавства, а також поглядів як вітчизняних, так і закордонних вчених під системою місцевого самоврядування запропоновано розуміти організаційно-правовий механізм здійснення місцевого самоврядування, що складається із територіальних громад, а також органів та посадових осіб місцевого самоврядування, сформованих демократичним шляхом на основі єдиних принципів з метою реалізації завдань та функцій щодо вирішення питань місцевого значення;

Обґрунтовано положення про те, що на сьогодні зарано говорити про існування в Україні ефективної системи місцевого самоврядування з чітко вираженими і дієвими рівнями. Саме тому для подолання зазначеної проблеми запропоновано не лише вдосконалювати законодавство у цій сфері, а й всіляко сприяти подоланню прірви, що утворилася між центром і місцями, місцевою владою та місцевим населенням. Окремо наголошується на тому, що подальший розвиток України, спрямований на розбудову демократичної, правової держави та громадянського суспільства, повинен призвести до наповнення реальним змістом правосуб’єктності територіальних громад, а також поступового виходу на перший план представницьких органів місцевого самоврядування найнижчої ланки, підвищення ролі останніх у формуванні регіональної та місцевої політики. Тому саме надання населенню (територіальній громаді) можливості самостійно або через своїх представників вирішувати якомога більше питань місцевого значення повинно стати основним результатом започаткованих реформ, які забезпечать задоволення потреб населення та держави в цілому.

У підрозділі 1.4. «Співвідношення системи місцевого самоврядування та інших системних утворень у публічній владі» відмічаючи багатовимірність та багатоаспектність феномену влади, автором на підставі базових підходів визначається поняття публічної влади як сукупності суб’єктів державної влади та місцевого самоврядування, що діють від імені народу та, на підставі діючого законодавства України, реалізують функції і повноваження, здійснюючи управління державними та суспільними справами у порядку та формах, визначених Конституцією та законами України.

Враховуючи рівень суспільного розвитку України, доцільно говорити про існування двох видів публічної влади: державної влади та недержавної (муніципальної чи самоврядної) влади. Тобто, публічна влада є похідною (вторинною) категорією від суверенітету народу як джерела будь-якої форми владного утворення. Це підтверджує існування поділу публічної влади на публічну державну владу, яка здійснюється народом через органи державної влади, та публічну недержавну (муніципальну чи самоврядну) владу, яка здійснюється народом через органи місцевого самоврядування.

Аргументовано, що чинне законодавство України, яке регулює побудову системи інституцій публічної влади, містить істотні прогалини, які потребують термінового вирішення, насамперед, відсутні чітка модель системи, структури та функцій державної влади, ефективний правовий механізм спільного та злагодженого функціонування органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування. В той же час, питання чіткого розмежування співвідношення органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з урахуванням радикальних системно-структурних перетворень вимагають термінового вирішення. Перегляду підлягає система публічного управління на регіональному та районному рівнях територіальної організації публічної влади, що, перш за все, повинно базуватися на удосконаленні конституційно-правового регулювання цієї сфери.

У підрозділі 1.5. «Вітчизняна модель системи місцевого самоврядування у контексті зарубіжного муніципального досвіду» досліджено генезис моделі вітчизняної системи місцевого самоврядування у контексті зарубіжного муніципального досвіду (на прикладі Австрії, Бразилії, Мексики, ФРН, Австралії, Канади, США, Болгарії, Чехії, Хорватії тощо).

Проаналізовано сутність наступних моделей системи місцевого самоврядування: 1) муніципальна (англосаксонська) система – виникла у Великобританії, потім була запозичена багатьма країнами, насамперед, колишніми британськими колоніями; 2) біполярна (романо-германська) система – має багато різновидів, з-поміж яких виділяють: а) романську; б) германську; в) скандинавську; г) латиноамериканську; 3) іберійську; 4) радянську; 5) гібридну.

Сформульовано авторське визначення поняття «модель системи місцевого самоврядування» – це сутнісно, змістовно та функціонально впорядкована і законодавчо закріплена система організаційно-правових та нормативно-правових форм здійснення муніципальної влади, що заснована на спільних концептуальних засадах, формується демократичним шляхом на основі єдиних принципів з метою реалізації завдань та функцій щодо вирішення питань місцевого значення.

Доведено, що зарубіжний і вітчизняний досвід показує, що лише формально-юридичне розмежування функцій і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування не забезпечує збалансованості між різними гілками публічної влади та взаємного контролю між ними. Тому сучасна модель системи місцевого самоврядування потребує вдосконалення, спираючись на досвід проведення організаційних та функціональних муніципальних реформ найрозвинутіших країн світу. Лише на підставі поєднання накопиченого досвіду місцевого самоврядування управління Україною та іншими країнами, а також враховуючи особливості української системи публічної влади, можливо окреслити основні напрями подальшого розвитку і вдосконалення моделі місцевого самоврядування в Україні, а також впорядкувати відносини між різними рівнями територіальної організації влади.

Автор приєднується до неодноразово висловлених у вітчизняній науці пропозицій (М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. В. Кравченко, П. М. Любченко, М. О. Пухтинський та ін.) щодо доцільності впровадження громадівського підходу до здійснення реформи системи місцевого самоврядування в Україні, суть якого полягає (на відміну від державницького) в конституюванні територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, наповненні реальним змістом її правосуб’єктності, оптимізації функцій та повноважень.

Розділ 2. «Конституційно-правове регулювання системи місцевого самоврядування в Україні» містить п’ять підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Становлення інституту системи місцевого самоврядування в Україні», дисертант, розкриваючи історико-правові підходи щодо розвитку та формування інституту місцевого самоврядування, які сформувалися у вітчизняній конституційно-правовій науці, пропонує авторські етапи становлення, функціонування та розвитку системи місцевого самоврядування в Україні:

– ІX ст. – середина XIV ст. – формування Київської Русі східнослов’янських громад, самоорганізація та функціонування територіальних сусідських громад, а згодом – сільських громад, які функціонували на основі виробничої і територіальної ознак. Основним документом, який визначав принципи організації та діяльності громадівського самоврядування була Руська Правда та Рукописання князя Володимира Васильковича;

– середина XIV ст. – перша половина XVI ст. – запровадження Магдебурзького права, для якого характерним було поєднання місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування;

– середина XVI ст. – перша половини XVII ст. – період, пов’язаний з козацьким визвольним рухом. Джерелами функціонування місцевого самоврядування були положення Литовського Статуту 1588 року, Магдебурзького права, Зборівського трактату, Березневих статей;

– середина XVII ст. – початок ХХ ст. – перебування українських земель у складі царської Росії, Польщі, Австрії, Австро-Угорської імперії. Запроваджувалася Земська реформа, за якою вводився принцип майнового цензу;

– 20-ті роки ХХ ст. – до здобуття незалежності України – радянський період, із його запереченням місцевого самоврядування, його системи та фактичним відкиданням будь-яких форм самоорганізації населення за місцем проживання. Місцеві ради за своєю правовою природою є органами єдиної державної влади, що відповідають за реалізацію на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі зводиться до того, щоб забезпечити виконання державних функцій на території країни;

– з 1991 року – до теперішнього часу – відродження системи місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2. «Конституційні засади місцевого самоврядування та його системи в Україні», аналізуючи концептуальні підходи щодо розуміння сутності, змісту та правової природи системи місцевого самоврядування, визначено, що конституційно-правові засади місцевого самоврядування є основою поєднання трьох відокремлених елементів: самого інституту місцевого самоврядування, норми права і правових відносин. При цьому конституційно-правові засади розкривають зміст і сутність місцевого самоврядування, визначають основи співвідношення держави і суспільства, держави і місцевого самоврядування.

Визнаючи багатофункціональний характер конституційно-правових засад місцевого самоврядування, підкреслюється, що їх найважливішими суспільно значущими функціональними характеристиками є: 1) спрямованість на відображення сутності, загальних рис та функціональних особливостей місцевого самоврядування; 2) здатність детермінувати системні якості національної моделі організації та діяльності місцевого самоврядування в Україні; 3) орієнтованість на послідовний розвиток інституту місцевого самоврядування в Україні; 4) здатність бути критерієм оцінки функціональності національної моделі місцевого самоврядування, її співвідношення із зарубіжними муніципальними моделями та міжнародними стандартами місцевого самоврядування;

На основі розглянутих положень зроблено висновок, що конституційні засади місцевого самоврядування – це об’єктивно обумовлені формуванням та розвитком системи місцевого самоврядування основоположні та керівні ідеї, які закріплені та/чи випливають зі змісту Конституції України, чинних на території України міжнародних договорів та законів України, мають демократичний характер та визначають сутність, організацію та діяльність місцевого самоврядування, його місце в державі та суспільстві.

У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування та його система у рішеннях Конституційного Суду України» обґрунтовано положення про те, що на сьогодні питання законності, а головне, конституційності актів вторинного законодавства віднесені як до компетенції Конституційного Суду України, так і судів загальної юрисдикції. У зв’язку з цим наголошено на тому, що саме під час реалізації не лише норм Основного Закону України, а й інших нормативно-правових актів можна найбільш усебічно й повно перевірити конституційність (законність) нормативно-правових актів, їх регуляторний вплив, здійснити аналіз факторів впливу акта як методу провадження певної політики держави.

Аналізуючи вітчизняний досвід конституційного судочинства, дисертант підкреслює проблемність та неефективність вітчизняної моделі судового захисту прав місцевого самоврядування засобами конституційної юрисдикції, у першу чергу відсутність у органів місцевого самоврядування в Україні права від свого імені безпосередньо звертатися за захистом своїх прав, свобод та інтересів до Конституційного Суду України.

У підрозділі досліджено низку рішень Конституційного Суду України, що мають прикладне значення для діяльності органів місцевого самоврядування: (а) щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», «організація управління районами в містах», а також стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (про адміністративно-територіальний устрій); (б) щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 140 Конституції України (про об’єднання територіальних громад); (в) щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим (про офіційне тлумачення положення ч. 4 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); (г) щодо відповідності Конституції України положень ряду статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; (д) щодо охорони трудових прав депутатів місцевих рад; (е) особливостей здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах міста Києва; (є) щодо поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради. Спираючись на проведені дослідження та на нормативно-правові джерела, з метою підвищення ефективності виконання Конституційним Судом України покладених на нього завдань, запропоновано розширити його повноваження. Обґрунтована доцільність конституювати систему форм безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування, встановити конституційні гарантії їх реалізації, надати органам місцевого самоврядування право звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, які стосуються місцевого самоврядування, захисту прав та інтересів територіальних громад.

У підрозділі 2.4. «Законодавчі засади місцевого самоврядування та його системи в Україні» зазначено, що процес розвитку законодавчих засад місцевого самоврядування в незалежній Україні активно впливає на політичні і соціально-економічні чинники розбудови громадянського суспільства, стає важливою передумовою створення демократичної і правової держави. При цьому процес формування системи місцевого самоврядування, що тривав з моменту введення в дію Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» і до прийняття чинної Конституції охарактеризовано як своєрідний етап становлення системи місцевого самоврядування, на якому все ж таки домінувала невизначеність місця та значення інституту місцевого самоврядування в системи публічної влади.

На підставі аналізу низки нормативно-правових актів, що регламентують місцеве самоврядування, підсумовано, що основним їх недоліком є відсутність спільної концептуальної основи, єдиної стратегії і фрагментарність національного законодавства у цій сфері. У більшості випадків нормативно-правові акти приймалися для впровадження і розвитку окремих індивідуальних проектів у різних регіонах, без зв’язку з іншими документами нормативно-правового характеру, часто вступаючи у протиріччя з вже діючим законодавством. Цей же недолік спостерігається в підході до створення органів, покликаних сприяти розвитку місцевого самоврядування.

Дисертантом наголошено на спробах забезпечення та реалізації децентралізації публічної влади, інституціоналізації муніципальної влади як основної та найбільш ефективної форми вирішення питань місцевого значення. Констатується відсутність системної та збалансованої законодавчої основи регламентації правосуб’єктності територіальної громади, розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади тощо.

У підрозділі 2.5. «Підзаконне регулювання місцевого самоврядування та проблеми інституціоналізації його системи» подається понятійна характеристика підзаконного регулювання місцевого самоврядування та інституціоналізації місцевого самоврядування.

Під інституціоналізацією місцевого самоврядування запропоновано розуміти процес виникнення, формування, становлення, легітимації та розвитку системи муніципальної влади в поєднанні з упорядкуванням та формалізацією сталих відносин між складовими елементами цієї системи.

Наголошується, що вирішення багатьох проблем у теорії та практиці місцевого самоврядування нерозривно пов’язане з дослідженням інституційно-функціональної чи організаційної структури здійснення влади на субдержавному, регіональному та місцевому рівнях, що нерозривно співвідноситься з проблемою підзаконного регулювання місцевого самоврядування.

У роботі сформульовано поняття та доведено роль підзаконного регулювання місцевого самоврядування як цілеспрямованої діяльності уповноважених органів публічної влади на суспільні відносини і поведінку осіб у сфері місцевого самоврядування шляхом видання підзаконних нормативно-правових актів та контролю за їх виконанням, а також здійснено класифікацію актів підзаконного регулюванням місцевого самоврядування. Сукупність підзаконних нормативних актів, що регулюють діяльність системи місцевого самоврядування, умовно запропоновано розділити на три відокремлені групи:

1) підзаконні акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що регулюють окремі питання реалізації регіональних проектів, а також визначають структуру, функції та значення органів місцевого самоврядування;

2) акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що стосуються питань місцевого значення;

3) акти програмного напряму (стратегії, концепції, програми) загальнодержавного, галузевого та регіонального рівнів.

Визначено перспективні напрями правового забезпечення децентралізації влади: а) прийняття нових актів та усунення прогалин законодавчого регулювання; б) оновлення чинних законодавчих актів, у тому числі усунення колізій регулювання; в) вдосконалення статутів та інших локальних нормативно-правових актів місцевого самоврядування; г) вдосконалення системи нормативно-правових актів за рівнями органів державної влади та місцевого самоврядування, що їх приймають; г) розвиток договірного регулювання в системі місцевого самоврядування; д) надання права законодавчої ініціативи з питань місцевого самоврядування відповідним суб’єктам; є) визнання права на проведення експериментів та ін.

Розділ 3. «Суб’єкти системи місцевого самоврядування та їх взаємодія» складається із п’яти підрозділів.

Підрозділ 3.1. «Поняття та класифікація суб’єктів системи місцевого самоврядування» присвячено аналізу правосуб’єктності суб’єктів системи місцевого самоврядування. Зазначено, що для проведення класифікації істотне значення має визначення характерних ознак системи місцевого самоврядування, до яких віднесено наступні: 1) її первинним суб’єктом, основним носієм функцій і повноважень є територіальна громада; 2) за своєю природою вона є демократичною інституцією; 3) володіє правовою, організаційною та фінансово-економічною автономією; 4) користується підтримкою з боку держави; 5) наділяється функціями та повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення; 6) має чітко визначену структуру, закріплену чинним законодавством; 7) є відповідальною перед населенням. З огляду на це, система муніципальної влади є вираженням потреб територіальних громад, що характеризується автономією у вирішенні питань місцевого значення, яку органи державної влади забезпечують і контролюють згідно з Конституцією та законами України.

Виходячи з положень чинного законодавства та основних ознак системи місцевого самоврядування, здійснено класифікацію суб’єктів системи місцевого самоврядування на основі відповідних критеріїв (способом прийняття рішень, способом формування суб’єктів, характером функцій). За способом прийняття рішень виокремлюються одноособові (сільський, селищний, міський голова, а також голова районної у місті, районної та обласної ради); колективні (територіальні громади), колегіальні (сільська, селищна, міська рада; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення) суб’єкти системи місцевого самоврядування; за способом формування суб’єктів – виборні (ті, що обираються територіальною громадою, а також ті, на які особи обираються або затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування); постійні (ті, на які особи призначаються на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України); за характером функцій – представницькі (сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради), районні та обласні ради, органи самоорганізації населення) та виконавчі (виконавчі органи рад).

Доводиться, що у функціональному плані така класифікація суб’єктів системи місцевого самоврядування в Україні дає змогу зрозуміти значення муніципальної влади, її структурних елементів, обсяг і межі її функцій та повноважень, форми і методи співвідношення та взаємодії з державною владою тощо.

У підрозділі 3.2. «Особливості муніципальної правосуб’єктності окремих видів суб'єктів системи місцевого самоврядування» розкриваються особливості правосуб’єктності суб'єктів системи місцевого самоврядування. Досліджено категорію «правосуб’єктність», на основі чого визначено, що передумовою участі суб’єкта у правовідносинах є його здатність мати суб’єктивні права й обов’язки, їх дотримуватися, а також нести відповідальність за шкоду, заподіяну його незаконною поведінкою. При цьому правосуб’єктність обов’язково повинна включати в себе правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. З огляду на вищезазначене, правосуб’єктність запропоновано розуміти як закріплену законодавством і гарантовану державою здатність виступати учасником правовідносин, тобто мати права і обов’язки, а також нести юридичну відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків.

Враховуючи те, що невід’ємними елементами правосуб’єктності суб’єктів системи місцевого самоврядування є права і обов’язки, що охоплюються поняттям «повноваження», то муніципальну правосуб’єктність розглянуто і через призму цієї категорії.

На основі проведеного аналізу повноважень місцевого самоврядування зроблено висновок про те, що муніципальна правосуб’єктність суб’єктів системи місцевого самоврядування – це встановлена чинним законодавством і гарантована державою здатність суб’єктів системи місцевого самоврядування виступати учасником муніципальних правовідносин, тобто бути носієм юридичних прав та обов’язків, а також відповідати за неналежну реалізацію своїх обов’язків.

У підрозділі 3.3. «Територіальна громада як первинна суб’єктна основа системи місцевого самоврядування в Україні» досліджено особливості територіальної громади як первинної суб’єктної основи системи місцевого самоврядування в Україні. Проведено співвідношення понять «громада», «комуна», «колектив», на основі чого громаду визначено як самоврядну спільність людей, об’єднаних єдністю території, інтересів, правами і обов’язками в соціально-економічній та культурно-побутовій сферах життя.

Обґрунтовано положення про те, що при проведенні наукових досліджень територіальних громад необхідно чітко дотримуватися соціальних і політико-правових параметрів дослідження. Серед параметрів територіальних громад як утворень територіального типу виділяються наступні характеристики: 1) належність до території з абсолютно визначеними межами; 2) відокремленість місця проживання, що дозволяє відокремити його в окреме місто, селище, село; 3) постійність проживання; 4) відображення населеного пункту в адміністративно-територіальному устрої держави.

Сформульовано авторське визначення поняття «територіальна громада» як первинна суб’єктна основа системи місцевого самоврядування, що складається з громадян України, іноземців, осіб без громадянства, біженців, які об’єднані єдністю території, інтересами, правами і обов’язками в політичній, соціально-економічній та культурній сферах життя для вирішення питань місцевого значення. Саме територіальна громада через встановлені законом правила й процедури формує систему органів місцевого самоврядування і є власником майна. Аби ці повноваження громади могли бути повноцінно реалізованими, вона повинна мати, крім спільного простору проживання, ще й цілий ряд спільних інтересів: інфраструктуру, потребу в послугах певної якості та їх задоволенні, відчувати свою визначальну роль у виробленні місцевої політики. Усе це набуває обрисів і починає працювати не відразу, для цього потрібно аби члени територіальної громади відчували свою організованість, щоб у громаді існували різні елементарні інститути громадянського суспільства: осередки політичних партій та громадських організацій, формальні чи неформальні об’єднання громадян за різними ознаками: соціальними, віковими, територіальними, професійними тощо

До основних принципів функціонування територіальних громад віднесено: 1) народовладдя; 2) законність в організації та діяльності територіальних громад; 3) гласність; 4) колегіальність; 5) поєднання місцевих і державних інтересів, яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади; 6) виборність; 7) правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність; 8) державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування; 9) судовий захист прав територіальних громад.

У підрозділі 3.4. «Органи та посадові особи місцевого самоврядування як інституціональна основа системи місцевого самоврядування» зазначено, що на сьогодні формування апарату органів місцевого самоврядування здійснюється безсистемно, без урахування основних принципів кадрової політики. Обрання управлінських кадрів, а разом із тим і значне оновлення апарату органів місцевого самоврядування відбувається за результатами народного волевиявлення. У більшості випадків кар’єра посадових осіб місцевого самоврядування нижніх рівнів розпочинається саме з цього моменту і говорити про професіоналізм посадовця при цьому не доводиться. Тому питання розвитку кадрового потенціалу, удосконалення кадрової структури місцевого самоврядування є одним з найважливіших чинників забезпечення реформування місцевого самоврядування, підвищення ефективності його системи.

Досліджено питання про те, хто має право на службу в органах місцевого самоврядування, проаналізовано вимоги, які пред’являються до кандидатів на посади в органах місцевого самоврядування.

Визначено характерні ознаки посадових осіб місцевого самоврядування: по-перше, посадова особа повинна здійснювати професійну діяльність; по-друге, сутністю діяльності є забезпечення виконання завдань та функцій органів місцевого самоврядування; по-третє, посадова особа повинна постійно працювати в органах місцевого самоврядування; по-четверте, вона повинна обов’язково виконувати повноваження в сфері здійснення організаційно-дорадчих та розпорядчих функцій; по-п’яте, повинна отримувати заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. При цьому посади працівників органів місцевого самоврядування розподілено на виборні та на «постійні».

У підрозділі 3.5. «Форми та методи взаємодії суб'єктів системи місцевого самоврядування» з урахуванням теоретичних підходів до визначення поняття «форми взаємодії суб’єктів системи місцевого самоврядування», під останніми запропоновано розуміти об’єктивно виражену систему зв’язків, які виникають при взаємних контактах суб’єктів місцевого самоврядування, характеризуються певними завданнями, функціями і повноваженнями, порядком і способами здійснення взаємовідносин тощо.

До системи зовнішніх форм взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування віднесено: по-перше, форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування: 1) місцевий референдум; 2) місцеві вибори; 3) загальні збори громадян; 4) місцеві ініціативи; 5) громадські слухання; 6) організація й участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні; 7) участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (експертами, спеціалістами, консультантами, громадськими контролерами).

По-друге, форми представницької демократії − це представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території

Окрему увагу зосереджено на положеннях Закону Україні «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року, здійснено їх критичний аналіз. Стверджується, що у правовому полі України внаслідок прийняття цього закону утворився вакуум у питанні проведення місцевих референдумів та реалізації суб’єктивних муніципальних прав особи.

Проаналізовано положення проекту Закону України «Про місцевий референдум» та визначено основні недоліки: по-перше, у законопроекті збережено застарілі положення з діючого закону щодо висування ініціативної групи на загальних зборах громадян, процедура яких має бути прописана в статуті міста або села; по-друге, частково прописуються вимоги для проведення відповідних зборів, що може значно ускладнити процедуру ініціювання місцевих референдумів; по-третє, реєструється лише одна ініціативна група з одного питання, яка має право відкрити фонд місцевого референдуму для збору коштів на його проведення тощо.

Обґрунтовано, що взаємовідносини між суб’єктами системи місцевого самоврядування можуть здійснюватися в інституційних; правових (розробка та прийняття спільних актів); інформаційних (обмін інформацією з питань місцевого значення); матеріально-фінансових (спільне фінансування проектів регіонального та галузевого значення тощо) формах.

Розділ 4. «Функціональні аспекти системи місцевого самоврядування та її суб’єктів в Україні» містить три підрозділи.

У підрозділі 4.1. «Поняття та класифікація функцій системи місцевого самоврядування» наголошено на тому, що функціональний аналіз місцевого самоврядування ілюструє обсяг, характер і зміст діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування – територіальних громад, членів цих територіальних громад, їх територіальних об’єднань, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, сприяє проникненню у політико-правову природу цього виду публічної влади. Водночас дослідження функціональних проблем місцевого самоврядування є важливим напрямом у галузі конституційного права, що обумовлено роллю функцій в організаційній побудові системи місцевого самоврядування та формуванні його структури.

Визначено місце поняття «функція» в системі таких понять як «компетенція», «цілі», «завдання», «повноваження», «предмет відання». На підставі цього зроблено висновок про те, що компетенція, завдання, цілі і функції суб’єктів місцевого самоврядування в Україні – це категорії безумовно тісно взаємопов’язані між собою, але не тотожні. Функції – це основні напрями діяльності стосовно реалізації завдань, які стоять перед місцевим самоврядуванням, завдання, у свою чергу, обумовлюють наявність цих самих функцій, а компетенція – це своєрідна реалізація основних прав та обов’язків місцевого самоврядування, тобто виконання певних дій у встановлених межах. Ототожнення цих категорій, на думку автора, веде до помилкових наукових висновків.

Під функціями системи місцевого самоврядування запропоновано розуміти основні напрями соціального призначення місцевого самоврядування, які втілюються у конкретні напрями та види діяльності його суб’єктів, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції розкривають можливості та показують ефективність системи місцевого самоврядування, різняться відносною стабільністю, бо саме в них проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів місцевого самоврядування на муніципальні відносини.

Враховуючи багатоаспектний підхід до критеріїв класифікації функцій місцевого самоврядування запропоновано виділити функції місцевого самоврядування за напрямами діяльності – підтримка демократії; забезпечення громадянам прав на участь у місцевому самоврядуванні; надання послуг місцевому населенню; за основними елементами муніципальної діяльності, а саме: за суб’єктами системи місцевого самоврядування; за об’єктами, тобто цілями і завданнями місцевого самоврядування; предметами відання, тобто певними сферами муніципального життя; за способами, засобами і методами здійснення муніципальної діяльності.

У підрозділі 4.2. «Видова характеристика функцій системи місцевого самоврядування» розглянуто систему функцій місцевого самоврядування в її широкому значенні, тобто як сукупність організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування. При цьому визначено, що систему цих функцій складають функція підтримки демократії, функція забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами на місцевому рівні, надання послуг місцевому населенню. Крім того, розглядаючи систему функцій місцевого самоврядування в її вузькому розумінні, тобто як здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці – села, селища, міста, досліджено діючу систему місцевого самоврядування в Україні, розглянуто коло функцій кожного суб’єкта місцевого самоврядування.

Зазначено, що організація місцевого самоврядування передбачає здійснення виконавчими органами двох груп функцій: власних та функцій органів виконавчої влади. Кожна з цих груп має різний вплив на організацію і діяльність виконавчих структур територіальної громади. Якщо перша має першорядне, системоутворююче значення, безпосередньо впливає на організацію, завдання і цілі, форми і методи роботи виконавчих комітетів, то друга позбавлена таких можливостей. Остання може бути охарактеризована лише як «обов’язковий факультатив», який не може самостійно існувати без першої групи функцій. Також зосереджено увагу на тому, що сукупність функцій, які здійснюються суб’єктами місцевого самоврядування, можна поділити на дві загальні групи. До першої групи слід віднести функції, подібні до тих, що виконує держава: політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні. До другої групи слід віднести функції, властиві переважно органам місцевого самоврядування: забезпечення розвитку території; бюджетно-фінансова; інформаційна; нормотворча; контрольна.

У підрозділі 4.3. «Механізм реалізації функцій системи місцевого самоврядування» запропоновано механізм реалізації функцій системи місцевого самоврядування розглядати як комплексну систему економічних, політичних, правових, організаційних можливостей, які нерозривно пов’язані та складають основу місцевого самоврядування.

Наголошено на тому, що поряд з досконалою нормативно-правовою основою система місцевого самоврядування повинна мати налагоджену організаційну структуру, яка має відповідати завданням та функціям місцевого самоврядування, оптимальному співвідношенню місцевих, регіональних та загальнодержавних інтересів. При цьому організаційна самостійність полягає в тому, що територіальні громади та органи місцевого самоврядування повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, самостійно визначати власні організаційні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам та забезпечували ефективність реалізації функцій місцевого самоврядування.

Зазначено, що для оптимальної реалізації функцій системи місцевого самоврядування необхідні певні умови, критерії місцевого самоврядування: правова оформленість; наявність власних ресурсів, матеріально-фінансової основи у вигляді місцевого бюджету і комунальної власності, чітке розмежування державної та комунальної власності; узгодження місцевих інтересів з регіональними і загальнодержавними; наявність кваліфікованих кадрів, які можуть професійно реалізовувати функції управління, ефективної служби в органах місцевого самоврядування тощо.