АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОРЯДКУ СТВОРЕННЯ ТА ДІЯЛЬНОСТІ БЛАГОДІЙНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Благодійні організації, порядок їх створення і діяльності як об’єкт адміністративно-правового регулювання: загальнотеоретичні та історико-правові аспекти» складається з двох підрозділів і присвячений загальнотеоретичним та історико-правовим аспектам благодійних організацій.

У підрозділі 1.1 «Генеза благодійних організацій, нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині засад їх створення і діяльності» на підставі розгляду та аналізу довідково-енциклопедичної, навчальної, наукової літератури досліджено історичні передумови становлення й розвитку благодійних організацій на території України та інших держав у різні історичні періоди з виокремленням особливостей відповідних процесів. Здобувачем доведено, що ґенеза виникнення та розвитку благодійних організацій тісно пов’язана з поняттям благодійної діяльності на різних етапах розвитку суспільства. Обґрунтовано думку про те, що перші спроби благодійної діяльності зародилися в період першохристиянства, а благодійні організації пройшли тернистий шлях свого становлення: своєрідні суспільні благодійницькі інститути, засновниками яких були церкви, монастирі, християнські громади, модифікувалися у князівську благодійність, яку поступово витіснила церковна опіка, і лише на початку ХХ ст. добродійні товариства і союзи набули ознак та особливостей, притаманних сучасним вітчизняним благодійним організаціям. Автором відзначається відсутність комплексних монографічних досліджень, безпосередньо присвячених засадам адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій в Україні. В основному в наявних наукових джерелах різних історичних періодів висвітлюються окремі аспекти діяльності благодійних організацій, здебільшого в історичному аспекті (роботи Ю.І. Гузенка, О.М. Доніка, Н.А. Колосової, В.М. Корнієнка, Ф.Я. Ступака та ін.), культурологічному аспекті (роботи О.А. Кочнової), філософському аспекті (роботи Н.О. Савранської). В адміністративно-правовій доктрині благодійні організації лише згадуються при висвітленні адміністративно-правових засад регулювання в економічній сфері (роботи Н.В. Глєбової, А.І. Цьорох та ін.), при розширеному визначенні суб’єктів адміністративного права (роботи С.Г. Стеценка, П.С. Лютікова та ін.), при розгляді адміністративно-процедурних питань (роботи О.С. Лагоди, О.І. Миколенка, В.П. Тимощука, А.М. Школика та ін.). Автором виділено кілька напрямів доктринального дослідження адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні, проаналізовано кожен етап окремо та обґрунтовано існування з ХХ ст. тенденції до звуження об’єкту наукового дослідження, нормативно-правового регулювання, а саме: від загальних питань діяльності благодійних організацій – до окремих аспектів їх функціонування. Аргументовано, що необхідно зберегти відповідні тенденції задля створення ґрунтовного доктринального базису для подальших нормотворчих процесів.

Проаналізовано законодавство різних історичних періодів, яке визначало, хоча і фрагментарно, деякі засади адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій (наприклад, Узгодження суперечних канонів 1100 р., Статут князя Володимира Великого 996 р., Приказы общественного призрения 1775 р., Закон Англії про бідних («Poor Laws» 1834 р.), Закон Російської імперії «Про впорядкування благодійної діяльності» 1869 р., Тимчасові правила про товариства і союзи 1906 р., Положення про добровільні товариства та їх спілки 1932 р., Постанова 1930 р. «Про порядок створення та ліквідації Всесоюзних товариств і спілок, що не переслідують мети отримання прибутку», Закон України від 16.09.1997 р. «Про благодійництво та благодійні організації» тощо); відзначено відсутність у різні історичні часи єдиного нормативно-правового акту, який би в систематизованому вигляді визначав поняття і регламентував адміністративні процедури щодо порядку створення та діяльності благодійних організацій. Акцентовано увагу на оновленому правовому масиві регулювання благодійної діяльності в Україні, водночас обґрунтовано потребу його узгодження з положеннями чинного та перспективного адміністративно-процедурного законодавства України.

У підрозділі 1.2 «Благодійні організації, порядок створення та діяльності яких є об’єктом адміністративно-правового регулювання: поняття, види, принципи їх побудови та основні функції» проаналізовано поняття «благодійність» і визначено її характерні ознаки: це діяльність, яка має добровільний характер, власну мету створення та діяльності, яка полягає в наданні різного роду допомоги, що може мати різний характер (матеріальний, фінансовий, організаційний тощо) й суб’єктно направлена (надається тим, хто її потребує: особі, групі осіб, організаціям тощо). Автором здійснено дослідження співвідношення поняття благодійної діяльності із суміжними правовими поняттями (благодійність, благодійництво, благочинність, доброчинність, меценатство, спонсорство, волонтерство), обґрунтовано потребу їх чіткого розмежування, завдяки чому запропоновано доктринальну і нормативну дефініцію благодійної організації (при використанні для дослідження її правового статусу як учасника адміністративних правовідносин), виокремлено характерні ознаки благодійних організацій та викладено докладну їх характеристику. Дисертантом обґрунтовано потребу класифікаційного поділу благодійних організацій, запропоновано авторський варіант їх класифікації з використанням різних критеріїв: за територіальним принципом (всеукраїнські, місцеві, міжнародні); за організаційно-правовими формами благодійних організацій (благодійне товариство, благодійна установа, благодійний фонд); за сферами (в освіті, охороні здоров’я, екології, науці, спорті, соціальному захисті тощо). Розглянуто принципи створення та діяльності благодійних організацій, а саме: верховенство права, законність, гуманність, спільність інтересів і рівність прав учасників, гласність, добровільність, самоврядування, суспільний характер, вільний вибір форм благодійництва, обґрунтовується важливе їх значення, а також звернуто увагу на функції благодійних організацій, основні серед яких – передбачені законодавством та внутрішніми документами напрямки їх діяльності та реалізації їхніх повноважень, вони залежать від цілей, спрямування і передбачаються статутом благодійної організації.

Розділ 2 «Державна реєстрація, контроль та припинення діяльності благодійних організацій: адміністративно-правова характеристика» складається з трьох підрозділів і присвячений адміністративно-процедурним аспектам створення і діяльності благодійних організацій.

У підрозділі 2.1 «Адміністративно-правова характеристика державної реєстрації благодійних організацій» насамперед на підставі узагальненого аналізу наукових та навчальних джерел доведено, що державна реєстрація благодійних організацій є видом адміністративної процедури і відноситься до управлінської діяльності органів публічної адміністрації з вирішення індивідуальних справ, що полягає у фіксації факту створення благодійних організацій шляхом внесення певних відомостей до спеціальних реєстрів (ЄДРПОУ, Реєстру неприбуткових організацій), а також у складанні та видачі необхідних документів (свідоцтв, повідомлень тощо), включає кілька етапів та має складний характер і власні особливості.

З’ясовано, що порядок державної реєстрації благодійних організацій є саме адміністративною процедурою, адже він здійснюється на основі адміністративно-правових норм органами публічної адміністрації, а також іншими суб’єктами, що наділені владними повноваженнями, які реалізуються відповідно до їх компетенції (державним реєстратором тощо); процедура спрямована на досягнення цілі та вирішення завдань, тобто забезпечує задоволення потреб приватних осіб (благодійних організацій) й отримання певного результату – реєстрацію благодійних організацій. Особливістю державної реєстрації благодійних організацій є те, що ця процедура, окрім загального порядку у сфері реєстрації юридичних осіб, не вимагає додаткового підтвердження законності (повідомлення про заснування, акредитація тощо), тобто легалізація благодійних організацій здійснюється лише шляхом їх державної реєстрації.

Підрозділ 2.2 «Державний контроль за діяльністю благодійних організацій» присвячений аналізу поняття державного контролю, його співвідношенню із суміжними правовими поняттями, виокремленню його характерних ознак, а також характеристиці особливостей державного контролю саме за діяльністю благодійних організацій. Дисертантом запропоновано авторське визначення державного контролю за діяльністю благодійних організацій, яке може бути використано в адміністративно-правових доктринальних дослідженнях, а також нормативно закріплено. На підставі узагальненого аналізу наявних класифікацій видів державного контролю та з урахуванням специфіки його здійснення за діяльністю благодійних організацій запропоновано класифікацію державного контролю за діяльністю благодійних організацій за такими критеріями: за суб’єктами, яких вони об’єднують; за безпосереднім об’єктом контролю; за статусом діяльності; за часом; за обсягом; за формами, способами, методами; за спрямованістю діяльності. Найбільш поширеними формами державного контролю за діяльністю благодійних організацій є проведення планових, позапланових та інших перевірок, обстежень, моніторингів тощо. Зокрема, загальний контроль за діяльністю благодійних організацій виконують органи публічної адміністрації, хоча контроль не є їх основною функцією. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень здійснюють державний нагляд і контроль за дотриманням законодавства у сфері державної реєстрації благодійних організацій, вживають заходів для запобігання порушень у зазначеній сфері та приймають відповідні рішення, обов’язкові до виконання. Запропоновано визначення принципів контролю за діяльністю благодійних організацій як положень, ідей, обов’язкових вимог для виконання, що спираються на досягнення науки, закріплені в законодавстві та апробовані на практиці, виражають інтереси суспільства, спрямовані на вдосконалення благодійної діяльності, серед яких виокремлено такі: верховенство права, законність, об’єктивність, постійність, гласність, дієвість, оперативність, плановість, регулярність, ефективність, економічність, повнота, всебічність, обґрунтованість, системність, науковість, професіоналізм, цілеспрямованість, неупередженість, результативність.

Підрозділ 2.3 «Припинення діяльності благодійних організацій» присвячений адміністративно-правовій характеристиці припинення благодійних організацій як різновиду адміністративної процедури. У роботі доводиться, що припинення діяльності благодійних організацій може бути здійснене в добровільному чи примусовому порядку шляхом реорганізації чи ліквідації благодійних організацій зі скасуванням державної реєстрації. Автором проаналізовано способи реорганізації благодійних організацій: злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення; визначено, що кожен із них має певні особливості, однак всі вони зумовлюють створення цілком нової благодійної організації. У роботі зазначено, що ліквідацією є абсолютне остаточне припинення будь-якої діяльності благодійної організації, що здійснюється у встановленому законодавством порядку шляхом проведення низки послідовних дій: прийняття рішення щодо ліквідації благодійної організації і його документальне оформлення; створення ліквідаційної комісії; внесення до Єдиного державного реєстру запису про рішення щодо припинення благодійної організації; інформування податкових органів про ліквідацію благодійної організації і порядок зняття з податкового обліку; інформування інших державних органів про ліквідацію благодійної організації і зняття з обліку; закриття банківських рахунків; передача документів про ліквідацію до архіву; підготовка пакету документів для державної реєстрації припинення благодійної організації; власне сама державна реєстрація припинення благодійної організації. З урахуванням специфіки створення та діяльності благодійних організацій та з метою уникнення зловживань запропоновано внести зміни до чинного законодавства, в тому числі й до Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» та Проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, закріпивши єдиний спосіб припинення діяльності благодійних організацій – ліквідацію.

У розділі 3 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій та основні напрямки його запозичення в Україні» обґрунтовується доцільність комплексного підходу до вирішення відповідного питання з акцентом на врахуванні зарубіжного досвіду благодійних організацій зарубіжних країн.

Враховано зв’язок вітчизняного нормотворення з процесами європейської інтеграції та адаптації законодавства до міжнародних стандартів, обґрунтовано доцільність і можливість запозичення позитивних нормотворчих та правотворчих досягнень, запроваджених і апробованих в зарубіжних країнах. Разом із тим дисертант наголошує на потребі виваженого підходу до запозичення зарубіжного законодавства та його апробації, врахування вітчизняних правових, історичних та національних особливостей і традицій. Найбільш прийнятними у сфері благодійної діяльності для України вважаються певні позитивні аспекти зарубіжного досвіду: посилена увага та підтримка з боку держави (досвід США), визначення окремого органу, відповідального за проведення контролю щодо дотримання статутних цілей (досвід Російської Федерації), подання до органу, який прийняв рішення про реєстрацію, звіту з розгорнутою інформацією, можливість відкритого доступу до таких звітів для підтвердження гласності благодійних організацій, прозорості їх діяльності (досвід Республіки Болгарія, Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Королівства Іспанія, Литовської Республіки, Республіки Польща, Угорщини та Чеської Республіки), закріплення в законодавстві спрощеної процедури припинення благодійних організацій – без складання ліквідаційного балансу, якщо їх активи передано іншим благодійним організаціям після внесення певних записів у державний реєстр (досвід Словацької Республіки).

Автором доведено можливість запозичення досвіду щодо вдосконалення нормативного закріплення адміністративних процедур на законодавчому рівні (досвід Республіки Австрія, Фінляндської Республіки, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Білорусь) та узгодження спеціального законодавства, що регламентує благодійну діяльність, із процедурним. З метою вирішення дискусійних питань, усунення проблем правозастосовчого характеру у відповідній сфері відносин дисертантом запропоновано прийняття кодифікованого нормативно-правового акту з питань адміністративної процедури – Адміністративно-процедурного кодексу України, положення якого поширюватимуться й на процедури за участю благодійних організацій; внесення змін та доповнень до положень спеціального Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» в частині узгодження його положень з положеннями майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу України щодо адміністративних процедур реєстрації, контролю, припинення діяльності благодійних організацій.