ПРАВОВІ ОСНОВИ ФІНАНСУВАННЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі наводяться аргументи щодо доцільності вибору теми й аспектів дослідження, обґрунтовується його актуальність у сучасному науковому дискурсі, визначається ступінь вивченості проблеми; формулюються мета й завдання, вказуються використані з урахуванням специфіки завдань дослідження наукові методи; визначається наукова новизна узагальнень і висновків автора; теоретичне значення отриманих результатів, форми їх апробації; вказується структура й обсяг роботи.

У Розділі 1 «Органи прокуратури як суб’єкти фінансових правовідносин» розглядається зміна підходів до фінансування органів прокуратури на різних етапах історичного розвитку та правові його засади в сучасних умовах, специфіка органів прокуратури як учасників бюджетних правовідносин. Розділ представлений трьома підрозділами.

У підрозділі 1.1 «Становлення і розвиток органів прокуратури в контексті їх фінансового забезпечення» констатується відсутність єдності поглядів науковців на періодизацію розвитку прокуратури, обґрунтовується виправданість історико-правового підходу М.Ю. Івчука, який виділяє в історії прокуратури України шість періодів. Дисертантом виокремлюються особливості фінансування потреб органів прокуратури у кожному із них. Перший період ознаменувався зародженням ідей щодо створення органу нагляду; другий − період Речі Посполитої та козацько-гетьманської доби − позначений невідповідністю оплати праці інстигаторів (прокурорів) їхній роботі, однією із причин чого можна вважати несформованість єдиної організації управління інстигаторів як інституту громадського обвинувачення; у третьому періоді − за перебування України у складі Російської імперії та формування прокуратури (1722–1917 рр.) − простежується поступове усвідомлення важливості фінансового забезпечення як передумови добросовісного виконання обов’язків, що відобразилося у низці новацій (введення платні всім категоріям службовців, розмір якої фіксувався законом і не залежав від волі керівника; встановлення твердої грошової платні, яка змінила практику виділення земель для «кормления»; поступове запровадження кошторисів), хоча відчутного покращення умов фінансування прокуратури не спостерігалося через забезпечення державного управління за залишковим принципом. Після 1860 р. зростає престиж прокурорської служби, що зумовило збільшення їх фінансування; у четвертому періоді 1917–1922 рр. − вживалися заходи щодо піднесення авторитету прокурорських працівників як символів та атрибутів влади, фінансування розглядалося як стимул ефективної діяльності; п’ятий, радянський період (1922–1991 рр.) був дуже неоднорідним щодо розвитку органів прокуратури і підходів до її фінансування: у 1922−1930 рр. декларувалася увага до покращення матеріального становища прокурорських працівників, однак обмеженість фінансових ресурсів зумовлює скорочення штатів, невлаштованість побуту, відображається на незадовільному забезпеченні спеціальною літературою, неможливості підвищення професійного рівня; у другій половині 1930-х рр. спостерігається певне покращення фінансування прокуратури, вживаються заходи щодо підвищення якості роботи, виплачуються премії; напередодні Великої Вітчизняної війни зменшуються обсяги фінансування органів прокуратури, вводиться режим жорсткої економії; у першій половині 1950-х рр. спрямовуються зусилля на поліпшення матеріально-технічної бази регіональних прокуратур, фінансування передбачає не лише поточні витрати, а й їхній розвиток; шостий, пострадянський (від 1991 р.), або сучасний період позначений створенням правової бази організації і діяльності органів прокуратури незалежної України, а отже й щодо її фінансування. Автором визначені чинники, які впливали на фінансування у різні періоди розвитку прокуратури.

У підрозділі 1.2 «Правові засади фінансового забезпечення органів прокуратури» доводиться, що важливість функцій прокуратури об’єктивно вимагає належного фінансового забезпечення як гарантії її незалежності, що сприятиме результативній діяльності, приведенню у відповідність повноважень та умов діяльності прокуратури в Україні стандартам демократичного суспільства. Однак на основі аналізу законодавчих положень, присвячених розкриттю сутності незалежності органів прокуратури, робиться висновок про їх невідповідність вимогам міжнародних правових актів. Вказується, що у ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» законодавець, називаючи гарантії незалежності прокуратури, навіть не згадує фінансовий її аспект. Автором пропонується визначення поняття фінансової незалежності органів прокуратури та доповнення переліку її гарантій. З огляду на відсутність у наукових джерелах дефініції поняття «фінансове забезпечення органів прокуратури», запропоновано його визначення. Підкреслюється необхідність створення ефективного механізму фінансування, що сприятиме удосконаленню матеріально-фінансового забезпечення органів прокуратури.

Аналіз низки нормативно-правових актів, спрямованих на регламентування процесу фінансування органів прокуратури, дав підстави говорити про відсутність чітко виписаних правових засад їх фінансування. Із законів України «Про прокуратуру» та «Про джерела фінансування органів державної влади» виокремлюються лише надто загально сформульовані положення, що стосуються усіх державних установ. Автором вказується на необхідність їх конкретизації й доповнення з урахуванням європейських орієнтирів України. Обґрунтовується доцільність на основі пропозицій науковців щодо конкретизації відповідного сегменту законодавчого регулювання судової сфери закріплення на законодавчому рівні аналогічних принципів і щодо фінансування органів прокуратури. Така гармонізація засад фінансування цих державних інститутів відповідатиме міжнародним рекомендаціям щодо досягнення балансу при визначенні розмірів їх фінансового забезпечення.

У підрозділ 1.3 «Органи прокуратури як учасники бюджетного процесу» аналізуються особливості їхньої участі у фінансових правовідносинах. Вказується, що органи прокуратури України характеризуються фінансовою правосуб’єктністю, беруть участь у фінансових правовідносинах. Оскільки єдиним джерелом їх фінансування виступає Державний бюджет України, вони є учасниками бюджетного процесу, що має забезпечувати урахування їхніх реальних потреб при плануванні бюджетних асигнувань, а також доцільність, законність та ефективність їх витрачання. Різні органи прокуратури наділені відповідними повноваженнями залежно від стадій бюджетного процесу. На основі позицій науковців про розмежування за характером бюджетних повноважень основних і допоміжних учасників бюджетного процесу Генеральна прокуратура України розглядається як основний учасник бюджетного процесу, оскільки вона безпосередньо бере у ньому участь на всіх його стадіях. Її діяльність як головного розпорядника бюджетних коштів спрямована на досягнення цілей щодо складання проекту бюджету, розподілу бюджетних асигнувань, виконання бюджету. Інші органи та установи системи прокуратури України віднесені до допоміжних учасників бюджетного процесу, завданням яких є насамперед забезпечення реалізації бюджетних повноважень основних учасників бюджетного процесу та витрачання бюджетних коштів відповідно до доведених обсягів бюджетних асигнувань, затверджених кошторисів та взятих бюджетних зобов’язань.

Генеральний прокурор України, його заступники мають право брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її комітетів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Саме завдяки цьому Генеральний прокурор України має додаткову можливість відстоювати належний обсяг видатків Державного бюджету на організаційне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення органів прокуратури у Верховній Раді України. Але таке його право як головного розпорядника бюджетних коштів потребує більш чіткого окреслення в Бюджетному кодексі України та в Законі України «Про прокуратуру».

Розділ 2 «Організаційно-методологічні засади фінансування органів прокуратури України» спрямований на висвітлення особливостей механізму фінансування органів прокуратури, складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Розпорядники бюджетних коштів, виділених на фінансування органів прокуратури» автор вказує, що система органів прокуратури як розпорядників бюджетних коштів є ієрархічною й об’єднує за обсягом наданих прав розпорядників бюджетних коштів різних рівнів, функції яких аналізуються в роботі. Одержувачів бюджетних коштів у ній немає. Хоча Генеральна прокуратура України закономірно розглядається як головний розпорядник бюджетних коштів, констатується відсутність у законодавстві чіткої вказівки на такий її статус та обґрунтовується необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу України. Узагальнення наукових положень і вітчизняної практики діяльності органів прокуратури дало підстави констатувати особливість статусу Генеральної прокуратури України як розпорядника бюджетних коштів, який може змінюватися на різних стадіях бюджетного процесу. Характеризується мережа нижчестоящих розпорядників коштів бюджету, сформована Генеральною прокуратурою України, порівнюються їхні повноваження, права та обов’язки. Вказується на певні законодавчі суперечності щодо статусу прокуратур районного рівня (міських, районних у містах, районних, міжрайонних) та природоохоронних і транспортних органів прокуратури, які у бюджетних правовідносинах розглядаються як відокремлені структурні підрозділи обласних та прирівняних до них органів прокуратури як юридичних осіб публічного права, тому отримують фінансування через останніх. Аналізуються права й обов’язки органів прокуратури − розпорядників бюджетних коштів різних рівнів.

У підрозділ 2.2 «Фінансово-планові документи як підстава фінансового забезпечення органів прокуратури» розглядається масив документальних підстав належного й безперебійного фінансування органів прокуратури із державного бюджету на основі програмно-цільового методу, який відрізняється від бюджетно-кошторисного методу більш агрегованою деталізацією витрат, підвищеною відповідальністю розпорядників бюджетних коштів не тільки за порушення цільового використання коштів, а й за ефективність та раціональність витрат для досягнення запланованих результатів, більшою самостійністю розпорядників бюджетних коштів (кошторис, бюджетний запит, план асигнувань, паспорт бюджетної програми, звіт про виконання паспорта бюджетної програми). Простежується участь усіх органів прокуратури у процесі роботи над кошторисами. Обґрунтовується доцільність розширення функцій кошторису як основного фінансово-планового документа та, услід за вченими-економістами, удосконалення структури паспорта бюджетної програми, що сприятиме оптимізації процесу формування бюджетних програм, підвищенню контролю за їх виконанням.

Аналізуються особливості елементів програмно-цільового методу у процесі фінансового забезпечення органів прокуратури, зокрема бюджетних програм, відповідальних виконавців бюджетних програм. Розглядаються функції Генеральної прокуратури України як відповідального виконавця бюджетної програми, які передбачають, зокрема, як планування, так і використання бюджетних коштів, а також підготовку звітності.

Підрозділ 2.3 «Особливості фінансування та облікових відносин органів прокуратури» присвячений особливостям фінансування за програмою «Нагляд органів прокуратури за додержанням законів та представницькі функції в суді» та ведення належного бухгалтерського обліку органами прокуратури.

Аналізується порядок встановлення бюджетних призначень Генеральній прокуратурі України як головному розпоряднику бюджетних коштів за відповідним кодом на підставі наказу Міністерства фінансів України «Про бюджетну класифікацію» від 4 січня 2011 р. № 11. Вказується на зменшення з 2013 року кількості бюджетних програм у фінансуванні потреб органів прокуратури, що відповідає загальній тенденції оптимізації програмування в Україні у зв’язку із більш широким запровадженням програмно-цільового методу фінансування. На основі узагальнення наукових досліджень бюджетну програму органів прокуратури віднесено до перманентного типу програм, цілі яких є незмінними протягом багатьох років, на відміну від разових, формування яких зумовлене певною потребою, що після досягнення цілі більше не виникатиме.

Розглядається динаміка й структура асигнувань із державного бюджету на систему органів прокуратури протягом останніх років у контексті загальних тенденцій державного бюджетування в Україні, робиться висновок про її невідповідність завданням реформування відомства у світлі рекомендацій міжнародних норм та стандартів розвитку демократичного суспільства. Зауважується, що попри фінансування органів прокуратури з Державного бюджету України, на практиці, відповідно до норм чинного законодавства, зберігається, можливість часткового забезпечення органів прокуратури за рахунок місцевих бюджетів відповідними службовими приміщеннями на умовах оренди.

Аналізується діяльність органів прокуратури як суб’єктів бухгалтерського обліку, дані якого є основою для прийняття управлінських рішень. Вказується, що Генеральна прокуратура України як головний розпорядник бюджетних коштів забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством. Розглядаються особливості ведення бухгалтерського обліку органами прокуратури різних рівнів та відповідальність за додержання встановлених щодо цього вимог їхніх керівників та інших відповідальних посадових осіб. Підкреслюється необхідність оптимізації й удосконалення названих процесів відповідно до положень Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007−2015 роки.

У Розділі 3 «Правові основи організації та здійснення фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури» розглядаються особливості організації та здійснення фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури, а також формулюються пропозиції щодо підвищення його ефективності.

У підрозділі 3.1 «Фінансовий контроль щодо фінансування органів прокуратури: поняття, предмет, об’єкт, завдання та види» зазначається, що попри увагу до проблем фінансового контролю представників науки фінансового права на різних етапах розвитку держави, нині немає жодного комплексного дослідження, присвяченого організації та здійсненню фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури.

Констатується, що стаття 26 Бюджетного кодексу України «Контроль та аудит у бюджетному процесі» стосується і Генеральної прокуратури України як розпорядника бюджетних коштів, яка має забезпечувати проведення відповідних контрольних заходів у підпорядкованих органах прокуратури та інших установах. Відсутність комплексного нормативно-правого акта, зокрема Закону, що стосувався б фінансового контролю, чітко визначав термінологію фінансового контролю, зумовлює не зовсім правильне застосування певних понять у нормативно-правових актах, що приймаються державними органами, у тому числі й у внутрішніх документах Генеральної прокуратури України, підміну одного терміна іншим.

Враховуючи поділ фінансового контролю на внутрішній і зовнішній залежно від суб’єктів, що його здійснюють, констатується, що внутрішній фінансовий контроль щодо фінансування органів прокуратури здійснюють внутрішні служби самого підконтрольного суб’єкта, тобто органів прокуратури, або вищестоящий суб’єкт – Генеральна прокуратура України, а зовнішній – різноманітні державні органи та недержавні організації, наділені, відповідно до чинного законодавства контрольними функціями щодо проведення перевірки законності, доцільності, ефективності, раціональності діяльності органів прокуратури на відповідних етапах їх фінансування. Фінансовий контроль щодо фінансування органів прокуратури, який має назву внутрішній фінансовий контроль, можна називати і внутрішньосистемним.

З урахуванням позицій учених та норм чинного законодавства окреслено завдання фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури та сформульовано авторські визначення: фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури, предмета контролю щодо фінансування органів прокуратури, об’єкта контролю щодо фінансування органів прокуратури.

У підрозділі 3.2 «Організація внутрішнього фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури» аналізуються нормативно-правові акти, що стосуються питань організації та функціонування внутрішнього фінансового контролю в державі та констатується, що на законодавчому рівні розмежовано поняття «внутрішній фінансовий контроль», «внутрішній контроль», «внутрішній аудит». Відзначається, що у внутрішніх документах органів прокуратури ці поняття вживаються по-різному. Так, у назві документа − Порядок проведення внутрішнього фінансового контролю та аудиту в системі органів прокуратури України, що затверджений наказом Генерального прокурора України № 42 від 11.04.2011 р. (далі Порядок) − містяться терміни «внутрішній фінансовий контроль», «аудит», а у його тексті вживаються як синоніми терміни «внутрішній фінансовий контроль», «внутрішній контроль», «контроль». Така ж ситуація із застосуванням термінів «внутрішній аудит», «аудит». Поняття внутрішній контроль і внутрішній аудит теж по-різному трактуються науковцями та у нормативних актах, у тому числі й у Порядку. У роботі сформульовано авторське визначення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту щодо фінансування органів прокуратури, уточнено перелік їхніх завдань.

Важливе місце відводиться методам, які застосовуються у процесі контрольної діяльності щодо сфери фінансування органів прокуратури. У пункті 1.3 Порядку вказується, що внутрішній фінансовий контроль та аудит здійснюється у формі ревізій (перевірок, аудиту). У той же час ревізія є специфічним методом фінансового контролю, який практично не застосовується при здійсненні контролю внутрішніми контрольними службами. Під час проведення контрольних заходів щодо фінансування органів прокуратури в основному застосовується такий метод контролю, як перевірка і, звичайно, проводиться аудит. Запропоновано в окремому пункті вказаного Порядку визначити методи, які використовуються під час проведення контролю фінансування органів прокуратури.

Зауважується, що у пункті 4 Порядку чітко визначені права суб’єкта контролю, аудиту, тобто посадових осіб, які здійснюють контрольно-ревізійні функції та аудит, але не наводиться перелік їх обов’язків. У роботі подається авторське бачення таких обов’язків та формулюється визначення поняття внутрішнього фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури.

У підрозділі 3.3 «Зовнішній фінансовий контроль за фінансуванням органів прокуратури» досліджуються повноваження суб’єктів, що здійснюють зовнішній фінансовий контроль у сфері фінансування органів прокуратури на відповідних етапах фінансування (Міністерства фінансів України, Рахункової палати, органів Державної казначейської служби, Державної фінансової інспекції), які мають різні завдання. Підкреслюється, що на етапі підготовки бюджетного запиту, кошторису та інших документів щодо фінансування органів прокуратури Міністерство фінансів України перевіряє їх і оцінює на відповідність бюджетному законодавству, здійснюючи таким чином попередній контроль. Крім цього, Міністерство фінансів України здійснює поточний контроль у сфері фінансування органів прокуратури, аналізуючи звітність Генеральної прокуратури України на відповідність показникам, установленим законом про Державний бюджет України, затверджуючи лімітні довідки про бюджетні асигнування, що містять бюджетні призначення та їх помісячний розподіл. Законодавством передбачено, що Міністерство фінансів України має право контролювати дієвість системи внутрішнього контролю органів прокуратури, оскільки до його прав віднесено одержання в установленому законом порядку інформації про здійснення внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту. На етапі використання коштів, отриманих органами прокуратури, контроль здійснює Рахункова палата. У Законі України «Про Рахункову палату» органи прокуратури, на жаль, не визначені як суб’єкти, на яких поширюються її повноваження, про них йдеться у внутрішньому документі цієї державної інституції − Стандарті Рахункової палати. Поточний контроль щодо фінансування органів прокуратури здійснюють і органи Державної казначейської служби, перевіряючи відповідні документи на певних етапах фінансування, законність взяття бюджетних зобов’язань та належність ведення бухгалтерського обліку. Державна фінансова інспекція, в особі її органів, проводить контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів органами прокуратури, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у органах прокуратури; дотриманням законодавства про державні закупівлі тощо. Дія Стандартів внутрішнього аудиту, на жаль, не поширюється на органи прокуратури, оскільки вони не названі у переліку суб’єктів, до яких вони застосовуються. У роботі формулюється авторське визначення зовнішнього фінансового контролю щодо фінансування органів прокуратури.