ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРИПИНЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, охарактеризовано ступінь її розроблення у спеціальній літературі, визначено мету, основні завдання, об’єкт і предмет дисертаційного дослідження. Розкрито науково-методологічну основу проведеного дослідження, наукову новизну і практичне значення роботи, сформульовано положення, які виносяться на захист. Подано відомості щодо публікацій за темою дисертації та щодо структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретичні засади припинення державної служби» складається з двох підрозділів, у яких досліджуються загальнотеоретичні та класифікаційні питання припинення державної служби.

У підрозділі 1.1 «Розвиток наукових поглядів на припинення державної служби» здійснено аналіз наявних наукових досліджень у сфері дотримання законності під час несення служби різними категоріями службовців, скоєння службового проступку – як важливої причини припинення службових правовідносин та інших підстав припинення державної служби.

У підрозділі 1.2 «Сутність та види припинення державної служби» досліджується поняття припинення державної служби як правової категорії та пропонується наступне його визначення:

припинення державної служби є такою стадією проходження державної служби, під час якої припиняється правовий статус державного службовця за наявності передбачених законодавством підстав.

За критеріями волевиявлення (ініціативи) суб’єктів правовідносин пропонується така класифікація підстав припинення державної служби:

- ініціативою державного службовця (за згодою сторін; принципової незгоди державного службовця з рішенням державного органу чи посадової особи; наявності етичних перешкод для перебування на державній службі; відмови державного службовця від виконання рішення державного органу, що суперечить чинному законодавству; відмови у складанні Присяги; у разі призначення державного службовця на політичну посаду);

- ініціативою суб’єкта призначення (скорочення чисельності або штату, реорганізація державної служби; нез’явлення державного службовця протягом певного періоду внаслідок тимчасової непрацездатності; встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; вчинення службовцем дисциплінарного проступку; повторне отримання негативної оцінки результатів службової діяльності державного службовця, скоєння державним службовцем прогулу; поява на службі в нетверезому стані, стані токсичного або наркотичного сп’яніння);

- настання обставин, незалежних від волі сторін (у зв’язку із втратою права на державну службу; досягненням граничного віку перебування на державній службі; виявлення відносин безпосередньої підпорядкованості близьких осіб; визнання державного службовця недієздатною особою; притягнення державного службовця до кримінальної або адміністративної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення; набрання законної сили обвинувального вироку суду щодо державного службовця за вчинення умисного злочину; закінченням строку призначення на державну службу; поновлення державного службовця на посаді, яку він раніше займав відповідно до рішення суду; визнання державного службовця безвісно відсутнім або оголошення його померлим згідно з рішенням суду, що набрало законної сили, смерть державного службовця).

Розділ 2 «Організаційно-правові підходи в питанні припинення державної служби» складається з трьох підрозділів, у яких здійснено організаційно-правовий аналіз припинення державної служби, виходячи із ініціативно-вольового класифікаційного поділу.

У підрозділі 2.1 «Організаційно-правовий аналіз припинення державної служби за ініціативою державного службовця» аналізується припинення державної служби за домовленістю сторін; принципової незгоди державного службовця з рішенням державного органу чи посадової особи та інших підстав, що за чинним законодавством є підставою для відставки; наявності етичних перешкод для перебування на державній службі; відмова державного службовця від виконання рішення державного органу, що суперечить чинному законодавству; стан здоров’я, що перешкоджає виконанню державної служби; відмова у складанні Присяги; призначення державного службовця на політичну посаду тощо.

З метою визначення процедури домовленості сторін пропонується передбачити обов’язок керівника структурної одиниці державного органу підписати заяву державного службовця про припинення державної служби у триденний термін з моменту звернення державного службовця та передбачити розумний термін для передачі справ наступнику державного службовця, що припиняє свої правовідносини. Пропонується встановити максимальний термін для передачі справ – три тижні.

У випадку принципової незгоди державного службовця з рішенням державного органу чи посадової особи пропонується вважати незгоду державного службовця з рішенням державного органу чи посадової особи принциповою, якщо воно пов’язано з порушенням принципів державної служби, визначених Законом України «Про державну службу»: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав і законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Етичними перешкодами слід вважати норми поведінки, сукупність моральних правил групи державних службовців, які унеможливлюють подальше виконання посадових обов’язків державним службовцем.

Здійснено аналіз поняття «політична посада» та сформульовано пропозицію визначити на законодавчому рівні правовий статус політиків, зокрема, в частині припинення їхніх повноважень на «політичній посаді». Установлено, що норми чинного законодавства не дають повної відповіді на запитання щодо просування по службі осіб, які займають «політичні посади». Натомість, пропонується вважати політичними посади в органах державної влади, яку обіймає особа за результатами виборів до органів державної влади або призначення (обрання) Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України з метою реалізації політичної програми. Зокрема, це посада Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів України. Пропонується вивести зі сфери політичних посад посади заступників Міністрів України. З цією метою слід внести зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо віднесення до державної служби посади першого заступника міністра та заступника міністра.

Підрозділ 2.2 «Організаційно-правовий аналіз припинення державної служби за ініціативою суб’єкта призначення» присвячено питанням скорочення чисельності або штату, реорганізації державної служби; відсутності державного службовця протягом певного періоду на робочому місці внаслідок тимчасової непрацездатності; установлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування.

Особливу увагу в підрозділі приділено припиненню державної служби в разі вчинення службовцем дисциплінарного проступку; повторного отримання негативної оцінки результатів службової діяльності державного службовця, скоєння державним службовцем прогулу; появі на службі у нетверезому стані, стані токсичного або наркотичного сп’яніння.

У підрозділі надається зміст та значення негативної оцінки результатів службової діяльності державного службовця як підстави для припинення державної служби.

З’ясовано правову природу юридичних фактів, що виступають підставою для провадження у зв’язку зі службовим проступком та припиненням державної службиздійснено класифікацію осіб, віднесених до категорії «державний службовець», і теоретичний аналіз поняття та особливостей службового проступку, розглядаються правові категорії «правомірна поведінка службовця» та «неправомірна поведінка службовця».

Визначено, що сукупні (складні) юридичні факти та фактичні склади, які є підставами для припинення службових правовідносин з ініціативи керівника структурної одиниці державного органу, характеризуються системністю; взаємопроникненням обставин (фактичного складу); нормативністю; чітко визначеним порядком виникнення; певним часом існування; породженням правових наслідків.

Окрім того, у підрозділі розглядаються правові категорії «правомірна поведінка службовця» та «неправомірна поведінка службовця», здійснюється аналіз службового правопорушення та неправомірної поведінки службовця як підстави припинення державної служби.

Установлено, що основним критерієм службового правопорушення є його властивість породжувати юридичну відповідальність, яка виражається в юридично закріпленій можливості керівника структурної одиниці державного органу припинити службові відносини зі службовцем, що допустив зазначене правопорушення.

У підрозділі виділено протиправні дії як умову службового правопорушення, окреслено шкідливі наслідки у службовому правопорушенні; виявлено причинний зв'язок між діянням і шкідливим результатом, що настає в разі скоєння службового проступку; охарактеризовано вину як елемент службового правопорушення; проаналізовано суб’єкт службового правопорушення. Установлено, що службове правопорушення – це завжди порушення службовцем своїх службово-посадових обов’язків або неналежна поведінка.

З огляду на публічний характер правовідносин, у яких перебуває державний службовець, пропонується законодавчо закріпити, що у випадку, коли службовець публічно-правової сфери не виконує належним чином свої службові обов’язки і в його діях вбачаються підстави, які чинним законодавством визначено як підстави для припинення службових правовідносин, або в інших випадках, визначених законом, то керівник структурної одиниці державного органу зобов’язаний припинити службові правовідносини. Формування такого підходу покликано зміцнити рівень громадянської відповідальності службовців, зайнятих у сфері управління.

У підрозділі 2.3 «Організаційно-правовий аналіз припинення державної служби за настання обставин, незалежних від волі сторін» розглядаються наступні підстави припинення державної служби: у зв’язку із втратою права на державну службу (припинення громадянства України, набуття громадянства іншої держави, набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної чи кримінальної відповідальності за корупційне правопорушення); досягненням граничного віку перебування на державній службі; виявлення відносин безпосередньої підпорядкованості близьких осіб; визнання державного службовця недієздатною особою; виявлення стану здоров’я, що перешкоджає виконанню державної служби; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо державного службовця за вчинення умисного злочину; закінченням строку призначення на державну службу; поновлення державного службовця на посаді, яку він раніше займав відповідно до рішення суду; визнання державного службовця безвісно відсутнім або оголошення його померлим згідно з рішенням суду, що набрало законної сили, смерть державного службовця.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення організаційно-правових питань припинення державної служби» включає пошук оптимальних процедур припинення державної служби та способів удосконалення системи правових гарантій під час припинення службових правовідносин.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення процедури припинення державної служби» визначено шляхи удосконалення порядку припинення державної служби.

Окреслено теоретичні проблеми припинення державної служби у зв’язку з відставкою, а також проаналізовано способи фіксації, установлення і доказування неналежного виконання службовцем своїх обов’язків.

Визначено, що процедура встановлення факту правопорушення та реагування на нього передбачає наступні стадії:

1. Проведення внутрішнього розслідування (опитування свідків, збір документів, що підтверджують факт неналежного виконання службових обов’язків, бесіда з порушником у присутності представника профспілки або іншого представника державного службовця).

2. Підготовка та вручення детального письмового повідомлення порушникові про претензії до нього з боку керівника структурної одиниці державного органу.

3. Проведення слухань спеціальною службовою комісією (своєчасне вручення порушникові письмового запрошення, участь у слуханні представника профспілки чи іншого представника державного службовця, надання державному службовцю слова для захисту і можливість проведення додаткового службового розслідування у зв’язку з нововиявленими фактами, необхідність складання протоколу засідання службової комісії тощо).

4. Оголошення наказу про службове стягнення (із зазначенням заходів службового впливу, інформації про завдану шкоду державному органу, строк усунення порушення, спосіб та термін впливу на порушника, наслідки повторного порушення та строк оскарження рішення керівника структурної одиниці державного органу).

Також визначаються загальні правила застосування керівником структурної одиниці державного органу підстав для звільнення службовця за порушення службової дисципліни, що передбачають:

а) наявність факту вчинення службового проступку, що характеризується наявністю вини та інших необхідних ознак правопорушення;

б) дотримання керівником структурної одиниці державного органу під час припинення державної служби строків і правил припинення службових правовідносин;

в) урахування керівником структурної одиниці державного органу ступеня тяжкості вчинку, заподіяну ним шкоду, обставин, за яких скоєно вчинок, і попередньої роботи службовця.

У підрозділі також подано правовий аналіз документа, яким оформлюється припинення державної служби – наказу про припинення державної служби та його трансформація в акт про припинення державної служби.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення системи правових гарантій під час припинення службових правовідносин» аналізуються правові гарантії державних службовців під час припинення державної служби.

Обґрунтовано необхідність збільшення строку попередження про наступне вивільнення державного службовця за наявності підстав, що не пов’язані з волевиявленням державного службовця, до трьох місяців та збільшенням виплат вихідної допомоги державному службовцю виходячи з розміру його заробітної плати за наявності стажу державної служби: до пяти років – у розмірі середньомісячної заробітної плати; до десяти років – у розмірі двомісячної середньої заробітної плати; більше десяти років – у розмірі трьомісячної середньої заробітної плати.

Пропонується також збільшити термін, обов’язковий для несення служби після подання заяви про припинення державної служби за ініціативи державного службовця, до одного місяця. Збільшення терміну пов’язано з необхідністю належної організації передання справ наступнику державного службовця, що припиняє свою службу.