КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНОЗЕМЦІВ В УКРАЇНІ ТА МЕХАНІЗМ ЙОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, сформульовано об’єкт і предмет, мету й задачі, зв'язок з науковими планами та програмами, визначено базові методологічні підходи, вказано наукову новизну одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення, висвітлено апробацію теоретичних положень і публікації.

Розділ 1 “Теоретичні засади конституційно-правового статусу іноземців в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Правова природа статусу іноземців та їх види” проаналізовано основні питання правової природи статусу іноземців, еволюції цього важливого для сучасної світової спільноти інституту. В роботі стверджується, що процес становлення правового становища іноземців пройшов достатньо довгий шлях, який умовно можна поділити на шість етапів. Кожен із них характеризується своїми особливостями. На першому етапі, який тривав із часів появи держави – до І ст. н.е., іноземці розглядалися як вороги й майже не мали прав і законного захисту. На другому етапі (І ст. н.е. – ХІ ст. н.е.) в умовах подальшого розвитку торгівлі між державами, відбувається поступове закріплення прав і свобод іноземців в договорах, виникає інститут привілеїв та імунітетів іноземців. Третій етап, що охоплює проміжок з ХІІ ст. н.е. до ХVІ ст. н.е. характеризується поступовим розширенням прав і свобод людини, в тому числі й іноземців. На четвертому етапі (ХVІІ ст. н.е. – XVIII ст. н.е.) в умовах зростання території держав формується стала тенденція до поступового обмеження прав та свобод іноземців аж до їх невизнання. П’ятий етап визначається часовими рамками XVIII ст. н.е. – XIX ст. н.е. і ознаменувався зворотною тенденцією, тобто нормативним закріпленням прав людини, в тому числі й іноземців, у правових актах та національних конституціях. Нарешті, шостий етап, який розпочався в ХХ ст. і триває до наших днів, відзначається розвитком міжнародного права та ухваленням низки фундаментальних міжнародних актів у сфері прав людини, виникненням міжнародних правозахисних організацій, розширенням прав і свобод іноземців, закріпленням їх демократичного правового статусу на національному та міжнародному рівнях.

У підрозділі констатується, що поняття “іноземець” у правовідносинах XVII – початку XX ст. в Росії розвивалося разом із поняттям “підданий”, що залишило свій слід у формуванні правового статусу іноземців, який виражався в підході до цієї категорії як до осіб, природа залежності яких від держави і їх права схожі з природою залежності підданих. Проте вони мали особистий зв'язок, виражений у вірності, відданості та слухняності іншому государеві (державі), що дозволяло державі обмежувати їх у правах, переслідуючи власний інтерес, який апріорі вважався відмінним від інтересів підданого іншої держави.

У радянський період тривали пошуки раціонального змісту понять “іноземець” та “іноземний громадянин”. У цей час з’являються нові юридичні конструкції та підходи до розуміння змісту зазначених понять. Так у Радянському Союзі тривалий час діяло правило, відповідно до якого кожна особа визнавалася громадянином Союзу РСР, поки нею не було доведено, що вона є іноземним громадянином. Якщо особа-іноземець не могла документально довести свою належність до громадянства іншої держави, вона автоматично зараховувалася до числа громадян СРСР, навіть всупереч своїй волі. Родзинкою правового регулювання інституту іноземців радянським довоєнним законодавством стало формування нової категорії осіб – особи, які заявляють себе іноземними громадянами.

Конституція СРСР 1977 року вперше на конституційному рівні закріпила термін “особи без громадянства”. Зміст поняття “іноземець” було розширено, – воно стало включати в себе як іноземних громадян, так і осіб без громадянства. В Конституції УРСР 1978 року в ст. 35 також було закріплене поняття “особа без громадянства”, а ст. 36 Конституції УРСР 1978 року містила згадку про “іноземців”, розуміючи як іноземних громадян, так і осіб без громадянства.

На сучасному етапі становлення державності України термін “іноземець” у національному законодавстві теж зазнавав певних еволюційних змін, що відображалося у Законі України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” в редакції від 4 лютого 1994 року та Законі України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 22 вересня 2011 року.

За результатами системного аналізу чинної нормативної бази України автором виявлено наступні ознаки поняття “іноземець”: по-перше, вищевказана особа є громадянином (підданим) іншої держави; по-друге, ця особа не є громадянином України; по-третє, це особа, яка має постійний політичний, економічний і правовий зв'язок із державою свого громадянства (підданства); по-четверте, це особа, яка постійно або тимчасово проживає чи перебуває в Україні; по-п’яте, ця особа через наявність певних юридичних фактів перебуває в правовому зв’язку з Україною в особі її компетентних органів.

Значну увагу в підрозділі зосереджено на виокремленні терміну “негромадянин”, його співвідношенні з терміном “іноземець”. Серед характерних ознак першого автор виділяє наступні: це особа, яка є громадянином іноземної держави чи особа без громадянства; це особа, яка постійно або тимчасово проживає чи перебуває на території Української держави; це особа, яка перебуває в правовому зв'язку з Україною в особі її компетентних органів

У роботі здійснено поділ іноземців на окремі групи та обґрунтовано доцільність запровадження таких критеріїв їх класифікації, як законність їх перебування на території України та кількість громадянств у особи.

У підрозділі 1.2. “Поняття, структура й принципи конституційно-правового статусу іноземців в Україні” висвітлюються питання правового становища іноземців крізь призму загального статусу людини. Зазначається, що проблема правового статусу особи знаходиться в руслі вирішення проблем розвитку демократії, становлення державності, укріплення законності та правопорядку. Правовий статус особи – одна із засадничих категорій, в яких відбивається досить складний комплекс різних соціальних зв'язків, стосунків, інтересів, фокусується сукупність відносно самостійних юридичних явищ.

Особлива увага в роботі акцентована на характеристиці сучасного стану регулювання конституційно-правового статусу іноземців в Україні, який характеризується наявністю низки специфічних ознак: по-перше, під правовий статус іноземців в Україні підводиться сучасна законодавча база – прийнята нова Конституція України, ратифіковано низку міжнародних угод у цій сфері, прийнято відповідні закони і підзаконні акти; по-друге, завдяки Конституції, і насамперед ст. 3 Основного Закону України, закладена нова концепція взаємовідносин держави й іноземців з пріоритетом прав людини. Патерналістські засади цих відносин поступаються місцем партнерству та співробітництву відповідно до принципів громадянського суспільства; по-третє, конституційно-правовий статус іноземців в Україні на сьогодні має під собою не моноідеологічне підґрунтя марксизму-ленінізму, як це було раніше, а базується на принципах плюралістичної демократії, основи якої закладено ст. 15 Конституції України. Відповідно до цього правовий статус іноземців сьогодні “відчищається” від класового догматизму, апологетики, тоталітарної свідомості та мислення індивіда як носія конституційного статусу, і адекватніше відображає існуючі реалії; по-четверте, відбувається перехід від командно-заборонних методів регламентації правового статусу іноземців до дозвільного, від бюрократичного централізму до розумної автономії і самостійності.

Виходячи з аналізу наукових розробок вітчизняних та зарубіжних вчених правників дисертантом запропоновано наступну структуру конституційно-правового статусу іноземців в Україні: а) правові норми; б) принципи правового статусу іноземців; в) права та свободи іноземців; г) обов’язки іноземців; ґ) юридична відповідальність іноземців за порушення законодавства України; д) правоздатність іноземців; е) правовий режим іноземців; є) гарантії прав і свобод іноземців.

Значну увагу в підрозділі приділено дослідженню такого елементу конституційно-правового статусу іноземців як правовому режиму іноземців, підкреслено керівну роль національного правового режиму іноземців, який чітко визначений в ст. 26 Конституції України та деталізовано в ст. 3 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, а також відстоюється в роботі позиція щодо поновлення норми, відповідно до якої Кабінетові Міністрів України надавалося право запровадження обмежень прав і свобод стосовно громадян тих країн, де встановлені аналогічні обмеження щодо громадян України (режим реторсій).

Для належної юридичної характеристики конституційно-правового становища іноземців в Україні важливе значення мають його принципи, що доцільно розглядати в нерозривному поєднанні з принципами конституційно-правового статусу людини й громадянина та загальними принципами права. На підставі аналізу основних наукових підходів до визначення сутності й природи цього правового інституту автор обґрунтував власне розуміння змісту принципів, під якими варто розуміти ті основи, керівні ідеї, положення, які виступають орієнтирами взаємовідносин іноземців з Українською державою, суспільством, визначають надання іноземцям прав і виконання ними обов'язків перед іншими особами, колективами, державою та суспільством із метою гармонічного поєднання індивідуальних, громадських і державних інтересів. Ці основи мають юридичний характер, вони охороняються державою й охоплюють собою принципи: рівності іноземців перед законом; єдності прав і обов’язків іноземців; належності іноземцю основних прав і свобод, незалежно від того, громадянином якої держави він є; відповідності правового статусу іноземців в Україні міжнародним вимогам і стандартам; заборони незаконного обмеження прав та свобод іноземців; неприпустимості масових висилок іноземців, які законно знаходяться на території країни; вільного доступу іноземця в дипломатичні представництва й консульські установи держави його громадянства; загальнодоступності основних прав і свобод іноземців; недискримінації іноземців за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань тощо. Перелік принципів правого статусу іноземців в Україні не є вичерпним, але закріплення основних з них у законодавстві України надасть їм більш вагомого та загальнообов’язкового значення.

Розділ 2 “Конституційно-правове регулювання статусу іноземців в Україні та механізм його забезпечення” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Зміст і обсяг конституційних прав та свобод іноземців в Україні” здійснено ґрунтовну характеристику базових елементів конституційно-правового статусу іноземців – прав та свобод.

На підставі глибинного аналізу материнського інституту конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина автор доходить висновку про те, що права та свободи іноземців в Україні визначаються міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, Конституцією та законами України й вони: 1) є невід'ємними умовами фізичного і соціального існування та розвитку іноземців; 2) за змістом – це такі соціальні можливості іноземців, які пов'язані з конкретно-історичними умовами; вони об'єктивно обумовлені досягнутим економічним і культурним рівнем життя суспільства, виявляють сукупність потреб, задоволення яких сприяє забезпеченню людині певного стандарту життя, характерного для конкретного суспільства; 3) це категорія можливої поведінки іноземців; їх реалізація залежить від бажання конкретної людини, а держава не може й не повинна примушувати до використання прав; 4) вони мають універсальний характер, неподільні, взаємопов'язані та взаємообумовлені.

Рівень юридичної формалізації прав і свобод іноземців визначається, насамперед, такими чинниками, як: а) значущість відповідного права, свободи для людини та суспільства; б) вихідний або похідний характер належності людині цього права і свободи; в) особливі юридичні якості основних прав і свобод та специфіка їх реалізації.

Таким чином, права та свободи іноземців – це визначені міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, Конституцією та законами України можливості іноземців обирати вид і міру своєї поведінки з метою користування економічними, соціальними, культурними та іншими благами для задоволення особистих законних інтересів і потреб.

Слід відзначити, що права та свободи іноземців в Україні являють собою цілісну систему, яка забезпечує їх гідний конституційно-правовий статус. В підрозділі визначено категорії особистих і політичних прав, які мають принципове значення для іноземців, що перебувають на території України, зокрема, право на життя, право на свободу пересування, право на свободу світогляду і віросповідання, право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, право на звернення, право на отримання українського громадянства, право на притулок, право на об’єднання в громадські організації тощо; досліджено специфіку реалізації іноземцями інших груп основних прав і свобод, а саме економічних, соціальних, екологічних і культурних прав; проаналізовано механізм їх реалізації, вказано на проблеми, що заважають іноземцям в Україні безперешкодно й у повному обсязі реалізовувати закріплені Конституцією та законами України права і свободи. Крім того, систематизовано обмеження прав і свобод іноземців та підстави їх застосування, встановлені чинним законодавством України.

Особливу увагу, в контексті реалізації особою свого права на життя та особисту недоторканність, автор приділяє інституту притулку, який має подвійний характер: з одного боку, він визнається внутрішньодержавним правом, з іншого – міжнародним. У його основі лежить державний суверенітет, цілісність і недоторканність території держави, оскільки кожна держава сама і лише сама вирішує, кому надавати притулок на своїй суверенній території. Коли право притулку закріплено в конституції або інших нормативно-правових актах, держава визначає коло осіб, на яких поширюється це право, а отже, бере на себе зобов’язання вирішувати в кожному окремому випадкові питання притулку щодо цих осіб. Тому на неї полягає завдання невидачі, невислання, гарантування й забезпечення прав і свобод людини особі, якій надано притулок.

У підрозділі 2.2. “Межі конституційних обов’язків іноземців в Україні” стверджується, що обов’язки разом із правами й свободами утворюють юридичний базис правового становища іноземців в Україні, визначають його характер й особливості. Основними ознаками обов’язків є: 1) на відміну від суб'єктивного права, юридичний обов'язок – це категорія необхідної поведінки людини, його реалізація не повинна обумовлюватися бажанням людини; 2) обов'язок – це завжди певне обмеження прав людини. Людина повинна коритися певним правилам, щоб у здійсненні своїх прав і свобод не завдавати шкоди іншим людям; 3) виконання обов'язку забезпечується спеціальним механізмом, який має держава. За невиконання обов'язку держава встановлює юридичну відповідальність. Виходячи з цього обов’язки іноземців – це об’єктивно обумовлена й закріплена вітчизняним законодавством категорія необхідної поведінки – вимога держави до іноземних громадян діяти у чітко визначених межах і відповідним чином або утриматися від здійснення певних дій.

Автор стверджує, що будь-яка забороняюча норма може бути сформульована як норма зобов'язуюча (заборона певної дії – це не що інше, як обов'язок утримуватися від вчинення такої дії), і, навпаки: будь-який юридичний обов'язок може бути переформульовано на заборону (обов'язок вчинити певну дію є, інакше кажучи, забороною утримуватися від її невчинення). Тому коментований припис поширюється не тільки на забороняючі, але й на зобов'язуючі юридичні норми, що їх вміщено в Конституції України.

Конституція України виходить із принципів рівності обов’язків, який означає, що жоден громадянин не повинен звільнятися або ухилятися від обов’язків, вони рівномірно мають поширюватися на всіх громадян, іноземців та осіб без громадянства. В роботі здійснюється порівняльний аналіз конституційних обов’язків громадян України та іноземців, на підставі якого констатується наявність у останніх меншого кола обов’язків. Зокрема, іноземці звільнені від виконання таких конституційних обов’язків як захищати Вітчизну (у даному випадку Україну), її незалежність та територіальну цілісність, а також звільняються від несення військової служби. Решту конституційних обов’язків іноземці несуть на загальних підставах у повному обсязі: обов’язок неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, обов’язок сплачувати податки і збори, обов’язок шанувати державні символи, обов’язок не заподіювати шкоду природі й відшкодовувати завдані їй збитки.

Законодавство України також встановлює деякі обов'язки, які стосуються виключно іноземців, наприклад: іноземці зобов'язані реєструвати місце проживання або місце перебування відповідно до Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні”; іноземці, які тимчасово проживають або тимчасово перебувають на території України, зобов’язані виїхати з України не пізніше дня закінчення відповідного строку їх перебування на території України; іноземці під час проходження прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон зобов'язані подати свої біометричні дані для їх фіксації; іноземці зобов'язані подавати інформацію про підтвердження наявності фінансового забезпечення на вимогу уповноважених законом службових осіб; іноземці, які не мають законних підстав для перебування в Україні зобов’язані добровільно повернутися в країну походження або третю країну в установлений законом строк; іноземці зобов'язані самостійно залишити територію України в строк, зазначений у рішенні про примусове повернення тощо.

Підрозділ 2.3. “Особливості юридичної відповідальності окремих категорій іноземних громадян за порушення законодавства України” присвячений дослідженню юридичної відповідальності іноземців, під якою розуміється застосування в особливому процесуальному порядку до іноземних громадян, які вчинили правопорушення, засобів державного примусу, передбачених законодавством України. Цю відповідальність можна розглядати в позитивному та ретроспективному значенні. У позитивному значенні юридична відповідальність іноземців є абсолютним ставленням, яке являє собою добросовісне виконання ними своїх обов’язків перед суспільством, державою, колективом людей і окремою особою. Іншими словами це відповідальне ставлення до виконання своїх обов'язків. Ретроспективна юридична відповідальність іноземців – це визначені правом несприятливі наслідки, що настають для конкретного іноземного громадянина у зв’язку з вчиненням ним правопорушення.

Юридична відповідальність іноземців має певну специфіку, обумовлену суб'єктом правопорушення. Зокрема, відповідно до міжнародно-правових актів і національного законодавства України дипломатичні представники іноземних держав та деякі інші особи володіють дипломатичною недоторканністю (дипломатичним імунітетом). Це означає, що в разі вчинення цими особами правопорушення на території України, вони знаходяться поза юрисдикцію вітчизняної судової системи, а питання щодо притягнення їх до відповідальності вирішується дипломатичним шляхом. Водночас на осіб, які володіють дипломатичною повною (зумовлює непідсудність у кримінальних та адміністративних справах судам України стосовно будь-яких дій, незалежно від того, вчинені вони при виконанні офіційних функцій чи у будь-яких інших, наприклад, побутових відносинах) чи обмеженою (зумовлює зазначену непідсудність виключно щодо дій, вчинених при здійсненні певною посадовою особою її офіційних функцій) недоторканністю, може поширюватися юрисдикція України, якщо відповідна держава надасть явно виражену згоду на це і позбавить таку особу дипломатичного імунітету. Коли ж іноземна держава чи міжнародна організація не вважає за можливе притягнення її дипломатичного представника чи іншої особи, що користується дипломатичною недоторканністю, до відповідальності за Кримінальним кодексом України, тоді така особа може бути визнана Україною persona non grata, що тягне за собою примусове повернення чи видворення її за межі України у порядку, встановленому Законом України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”.

Також за порушення українського законодавства іноземці несуть відповідальність, яку умовно можна поділити на загальну й спеціальну. Загальна відповідальність полягає в тому, що іноземці, які вчинили злочин, адміністративні та інші правопорушення, несуть відповідальність на тих самих загальних підставах, що й громадяни України. До спеціальних видів юридичної відповідальності можна віднести відповідальність за порушення порядку перебування в Україні, транзитного проїзду через її територію тощо, яка передбачає наступні види покарань: 1) скорочення строку тимчасового перебування на території України; 2) примусове повернення іноземців; 3) видача іноземців іншій державі для притягнення до кримінальної відповідальності чи для виконання вироку суду; 4) передача іноземців та осіб без громадянства для відбування покарання; 5) примусове видворення іноземців.

У цьому ж підрозділі констатується, що суб’єктом вчинення деяких видів правопорушень в Україні, наприклад злочину, передбаченого ст. 114 Кримінального кодексу України (шпигунство) чи правопорушення, передбаченого ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України) можуть виступати виключно іноземці. В роботі здійснено ретельний аналіз складу цих правопорушень та правових наслідків для іноземців в разі їх скоєння.

Підрозділ 2.4. “Механізм забезпечення конституційно-правового статусу іноземців в Україні та місце в ньому органів внутрішніх справ” охоплює собою дослідження механізму забезпечення конституційно-правового статусу іноземців в Україні. Відзначається, що складовими такого механізму наразі є: 1) система правових актів, які закріплюють конституційно-правовий статус іноземців в Україні; 2) права і свободи іноземців, їх гарантії, під якими розуміються організаційні, правові, політичні, економічні, соціальні та культурні умови та передумови, які призначені забезпечувати найбільш сприятливі обставини для реалізації прав і свобод іноземців та здійснювати їх охорону та захист від протиправних посягань; 3) обов’язки іноземців; 4) процедури та форми правомірної реалізації іноземцями конституційних прав, свобод та обов’язків; 5) засоби охорони й захисту прав і свобод іноземців в Україні; 6) суб’єкти забезпечення конституційно-правового статусу іноземців в Україні, тобто, система правозахисних міжнародних інститутів та вітчизняних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій та інших інституцій держави й громадянського суспільства, в компетенцію яких входить забезпечення конституційно-правового статусу іноземців в Україні.

Важливе місце в механізмі забезпечення конституційно-правового статусу іноземців в Україні належить органам внутрішніх справ. В підрозділі зазначається, що діяльність із забезпечення конституційно-правового статусу іноземців притаманна практично всім службам і структурним підрозділам органів внутрішніх справ. На підставі результатів аналізу чинної нормативної бази зроблено висновок про неабияку розгалуженість напрямків діяльності цих органів і виокремлено понад двадцять п’ять функцій ОВС України в сфері міграції та охорони і захисту прав та свобод іноземців. При цьому наголошується, що наведений перелік не є вичерпним. Така широка поліфункціональність у зазначеній сфері є свідченням особливої ролі ОВС України в механізмі забезпечення конституційно-правового статусу іноземців.