ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ І ЇЇ РОЛЬ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 “Конституційні основи організації і діяльності прокуратури як органу з забезпечення прав і свобод людини і громадянина” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Становлення і розвиток прокуратури України як інституту охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина” досліджується становлення прокуратури в Україні та виділяються певні етапи цього процесу.

Перший етап – становлення інституту прокуратури за часів перебування України в складі Російської імперії та інших держав. Він охоплює значні історичні періоди станів українського суспільства і державності та характеризується тим, що становлення інституту прокуратури здійснювалося в умовах перебування України в складі двох держав з різними правовими системами та звичаями – Російської та Австро-Угорської імперій.

На українських землях, що входили до складу Російської імперії інститут прокуратури отримав своє нормативно-правове закріплення за часів правління Петра І. Запроваджена прокуратура являла собою модель спеціального контролюючого державного органу, який мав наглядати за законністю діяльності центральних та місцевих державних органів з метою недопущення ними зловживань та порушень прав підданих. Органи прокуратури, які знаходилися і функціонували на території тодішньої України, входили до складової прокурорської системи Російської імперії. З реформуванням прокуратури, яке було здійснено Олександром ІІ під час проведення судової реформи, вона була звільнена від функції загального нагляду і правозахисні повноваження прокуратури стали обмежуватися судовою сферою та полягали у здійсненні нагляду за однаковим і точним дотриманням законів на всіх стадіях кримінального процесу органами суду, слідства і виконання вироків. Крім того, на прокурора в кримінальному процесі покладалася функція підтримання державного обвинувачення в суді, а пізніше – представництва в цивільних справах.

Становлення та розвиток інституту прокуратури на українських землях у складі Австрії, а пізніше – Австро-Угорщини почалось з 1849 р. з запровадження у Галичині посад державних прокурорів. До повноважень прокуратур на землях України у складі Австро-Угорщини у сфері охорони та захисту прав підданих належали: участь державних прокурорів у розглядах судами першої інстанції деяких категорій цивільних справ, контроль за додержанням законодавства органами, які проводили дізнання та досудове слідство, підтримання державного обвинувачення, здійснення нагляду за додержанням імперського законодавства при виконанні рішень судів у кримінальних справах, а також контроль за діяльністю нотаріусів.

Другий етап – становлення прокуратури за часів боротьби України за незалежність в 1917-1921 рр. характеризується тим, що прокуратура України в період УНР та гетьманського правління діяла переважно як орган обвинувачення або як орган кримінального переслідування осіб, що вчинили злочин. Органи прокуратури функціонували при судах і ніяких нових обов’язків, у порівнянні з тими, які вони виконували за часів Російської Імперії, на них законодавство УНР не покладало. У зв’язку з цим інститут прокуратури за часів боротьби за незалежність можна розглядати, з одного боку, як аналог того державного органу, що функціонував на території України після судово-правової реформи в Російській імперії 1864 p. та в Австро-Угорській імперії, а з іншого боку – як державно-правовий інститут, що був складовою частиною української державності, чим принципово відрізнявся від свого попередника.

Третій, радянський період розвитку інституту прокуратури в Україні, пов'язаний з функціонування радянської моделі державної влади. Діяльність української прокуратури цього часу ділилася на два види: наглядову та ненаглядову. Основним змістом першого виду був так званий

загальний нагляд, а основний зміст другого – кримінальне переслідування осіб, що вчинили злочин. Водночас правозахисна діяльність прокуратури радянського періоду, незважаючи на реалії тогочасного тоталітарного режиму, була важливим напрямком її роботи.

З набуттям Україною незалежності розпочався четвертий етап становлення інституту прокуратури в Україні, який характеризується тим, що інститут прокуратури, як незалежна інституція Української держави, отримала своє закріплення на законодавчому та конституційному рівні, а напрямок охорони та захисту прав людини і громадянина став пріоритетним в її діяльності. Четвертий етап становлення інституту прокуратури в Україні триває, його реформування має відбуватися в комплексі з реформуванням організації та діяльності судової і правоохоронної систем, з урахуванням як міжнародних та європейських стандартів, так і власного історичного досвіду діяльності цього інституту.

Підрозділ 1.2. “Місце прокуратури України в механізмі забезпечення прав і свобод людини і громадянина” присвячений аналізу питань щодо визначення поняття та структури механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина та визначенню в ньому місця прокуратури України. Зроблено висновок, що механізм забезпечення прав і свобод людини і громадянина охоплює два складових елементи: нормативний (матеріально-правовий і процесуально-правовий) та інституційний. Нормативною основою забезпечення прав і свобод є конституційні норми та конкретизуючі норми чинного законодавства, за допомогою яких визначається зміст прав і свобод людини і громадянина, форми їх реалізації, охорони та захисту, процесуально-процедурний механізм реалізації, охорони та захисту прав і свобод людини і громадянина.

Інституційний зріз механізму забезпечення прав і свобод включає діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, політичних партій і громадських організацій, інших інституцій, самої особи, міжнародних організацій, спрямовану на охорону та захист проголошених Конституцією та законами України, ратифікованих Верховною Радою України міжнародних договорів, прав і свобод людини і громадянина.

Інституційний елемент механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина доволі різноманітний. Поряд з органами державної влади (судами, Верховною Радою України, Президентом, Кабінетом Міністрів України тощо), він охоплює і діяльність спеціалізованих правозахисних інституцій – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, громадські вітчизняні та міжнародні правозахисні організації тощо. Роль кожного з зазначених суб’єктів у забезпеченні прав людини важлива і конкретна. Проте одну з провідних ролей в механізмі забезпечення прав і свобод людини і громадянина відіграє прокуратура України. Це пояснюється самостійністю і незалежністю прокуратури України від інших органів державної влади; централізованістю та розгалуженістю органів

прокуратури; можливістю здійснювати охорону і захист прав і свобод людини і громадянина не тільки за заявами та повідомленнями про порушення законності, але й за власною ініціативою прокурора; можливістю здійснювати заходи щодо попередження порушень, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню; обов’язковістю актів прокурорського реагування, вимог та вказівок прокурора, що відповідають чинному законодавству; ефективною з точки зору часу і коштів альтернативністю більш тривалому та фінансово затратному захисту прав людини судами.

Розділ 2 “Роль прокуратури України у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина” складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Функції та повноваження прокуратури щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина” досліджені функції та повноваження прокуратури України як органу, одним з завдань якого є охорона та захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами прав і свобод людини та громадянина.

У роботі підкреслюється, що функціонування прокуратури України в системі органів публічної влади обумовлює актуальність визначення і нормативного закріплення мети її створення, завдань, функцій та повноважень. Запропоновано метою діяльності прокуратури України визначити не тільки всемірне утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку, але й всемірне забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Важливе значення для розуміння сутності прокуратури України, дослідження їх правової природи має також її функціональна характеристика. Обумовлено це тим, що функції прокуратури – це основні напрями та види її діяльності, які втілюються в компетенції цього державного органу. Діапазон функцій прокуратури України досить широкий. Їх можна класифікувати за різними критеріями. Проте у сфері забезпечення прав людини важливу роль відіграють наглядова, правозахисна, представницька, підтримування державного обвинувачення, координаційна, співпраці з органами влади, місцевого самоврядування, установами, організаціями, інформаційна, правовідновлююча, консультативна, функція ініціювання реформ (реформаторська), попереднього слідства та ін. Всі вони взаємопов’язані між собою і спрямовані на оптимальне здійснення органами прокуратури всіх рівнів своїх функціональних повноважень щодо ефективного забезпечення прав і свобод людини та громадянина а також вирішення інших завдань, поставлених перед цим державним органом.

У підрозділі 2.2. “Форми і методи діяльності органів прокуратури у сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина” зазначається, що ці форми діяльності класифікуються на правові та позаправові (неправові).

Правові форми діяльності прокуратури України у сфері забезпечення прав людини врегульовані нормами права і пов’язані із здійсненням нею у чітко визначеному законодавством порядку юридично значимих дій, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Це такі форми діяльності, як: правотворча, правозастосовча, контрольно-наглядова, установча та інтерпретаційна. Неправові (позаправові) форми діяльності органів прокуратури, на відміну від правових, не пов’язані з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів. Ці форми діяльності прокуратури можна поділити на організаційні й матеріально-технічні. До основних організаційних форм діяльності органів прокуратури щодо забезпечення прав людини можна віднести: розгляд звернень громадян та їх особистий прийом, скликання та проведення координаційних та міжвідомчих нарад, організація робочих груп, участь у засіданнях органів державної влади та місцевого самоврядування, надання інформації за запитами тощо. Додатковими позаправовими формами виступають: заслуховування звітів підконтрольних прокуратур та їх посадових осіб; проведення прес-конференцій, надання інтерв’ю та здійснення інших форм зв’язків з громадськістю; оприлюднення інформації про прокурорську діяльність тощо. Матеріально-технічна діяльність прокуратури України має допоміжний характер і охоплює обсяг її фінансової, господарської та бюджетної роботи, а також роботи з різноманітними запитами, підготовкою проектів правових актів, інформацій, довідок, звітів, ведення діловодства тощо.

Методи діяльності прокуратури України в сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина поділяються на організаційні (планування, координація діяльності, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організація виконання і контроль за виконанням, робота з кадрами) та соціально-психологічні (переконання і примус).

У підрозділі 2.3. “Акти прокурорського реагування – правова форма реалізації прокуратурою владних повноважень щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина” зазначається, що результати здійснення прокуратурою своїх повноважень втілюються в її актах, які є зовнішнім проявом функцій, правовою формою реалізації прокуратурою владних повноважень, у тому чисті й сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Одним із різновидів актів прокуратури є акти прокурорського реагування, які законодавчо пов’язані із реалізацією прокурорського нагляду, а фактично представляють собою зовнішній прояв – реагування, спрямоване на запобігання чи припинення порушення норм законів (у нашому випадку у сфері прав людини) шляхом створення, зміни чи припинення певних правових відносин.

З урахуванням набуття чинності Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури” основними правовими засобами реагування прокурора на

виявлені порушення закону у сфері прав людини і громадянина є такі акти прокурорського реагування, як: подання та постанова прокурора. Поданням є акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; відшкодування шкоди; скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб. Постановою є акт прокурорського реагування, який містить мотивоване рішення прокурора про ініціювання провадження про адміністративне правопорушення щодо осіб, які порушили закон. У роботі пропонується закріпити на законодавчому рівні ще один вид акту прокурорського реагування, який сприятиме посиленню ролі прокуратури України у сфері прав людини і більш ефективному забезпеченню прав і свобод людини і громадянина – конституційне подання Генерального прокурора України.

У підрозділі 2.4. “Шляхи удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури України та її діяльності у сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина на сучасному етапі” розглядаються різні погляди наукової спільноти на місце прокуратури України в системі органів державної влади. Доводиться, що за сучасних умов не можна допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми і прокуратура України яскравий приклад цьому. Обґрунтовується думка, що прокуратура України не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілки влади, а є незалежною, самостійною державною інституцією, яка активно взаємодіє з всіма органами влади та від діяльності якої в певній мірі залежать темпи побудови в Україні демократичної, правової, соціальної держави, втілення в національно-правову практику міжнародних стандартів прав людини.

Водночас у підрозділі досліджуються різні погляди щодо удосконалення конституційно-правового статусу прокуратури України і реформування законодавства у цій сфері. Автором зроблено висновок, що сучасним реаліям життя України найбільшою мірою відповідає незалежна, єдина, централізована система органів прокуратури багатофункціонального універсального типу. Вказується на доцільність спрямування функції загального нагляду у сферу забезпечення прав і свобод людини і громадянина. У такому випадку відповідна функція прокуратури може бути визначена як нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадськими об’єднаннями, суб'єктами підприємницької діяльності та їх керівниками. Крім того, зазначається необхідність врегулювання питання щодо визначення предмету нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, повноважень прокурора при його здійсненні та ін.