ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВИХ ЗАПОЗИЧЕНЬ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету, відповідні завдання, об’єкт і предмет дослідження, висвітлено науково-теоретичну та методологічну основи, розкрито наукову новизну та практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження та публікації за темою дисертації, вказано обсяг і структуру роботи.

У першому розділі «Теоретико-правові аспекти здійснення місцевих запозичень» надано загальну характеристику та запропоновано авторське визначення права органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетного права органів місцевого самоврядування, досліджено місцеве запозичення як фінансово-правову категорію, визначено місце правового інституту місцевих запозичень у системі права загалом і в фінансовому праві України зокрема.

У підрозділі 1.1 «Фінансова основа місцевого самоврядування: теоретико-правові проблеми забезпечення» проведено аналіз положень чинного законодавства України, позицій вчених-економістів та представників юридичної науки, зокрема науки фінансового права, який дає можливість стверджувати про те, що місцеві фінанси є окремим самостійним елементом фінансової системи України, а не складовою державних фінансів.

На думку автора, місцеві фінанси беззаперечно на сьогодні залишаються залежними від державних, і саме цей факт дає й досі підстави деяким представникам науки фінансового права стверджувати про їх включення до складу державних фінансів.

Разом із тим, незважаючи на активну участь у формуванні місцевих фінансів держави, вони є окремим елементом фінансової системи України, нарівні з державними фінансами. Що ж до співвідношення місцевих та публічних фінансів, то місцеві фінанси поглинаються публічними фінансами, є їх складовою.

У дисертаційній роботі виділено ознаки, які найбільш характерні місцевим фінансам, та запропоновано авторське визначення місцевих фінансів.

Однак, незважаючи на самостійне місце місцевих фінансів у фінансовій системі України, для забезпечення фактичної їх самостійності необхідно значно розширити фінансові повноваження органів місцевого самоврядування, а також ефективніше використовувати ті повноваження, якими вони вже наділені, наприклад, право на здійснення місцевих запозичень.

Підрозділ 1.2 «Право органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетне право органів місцевого самоврядування» присвячено дослідженню різновиду бюджетного права органів місцевого самоврядування – праву органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень, його характерних ознак та особливостей правового закріплення.

На думку автора, відсутність у науковій літературі чіткого формулювання термінів «бюджетні повноваження» та «бюджетні права» певним чином ускладнює розуміння різниці між ними.

У зв’язку з цим, у дисертаційній роботі під бюджетними повноваженнями запропоновано розуміти закріплені нормами чинного законодавства України права та обов’язки, що належать відповідним органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у сфері складання проекту бюджету, розгляду та затвердження бюджету, виконання бюджету, підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю та оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх зазначених стадіях, з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій. Сукупність правових норм, що закріплюють такі права та обов’язки, утворює окремий правовий інститут бюджетних повноважень.

У свою чергу, бюджетні права як складова бюджетних повноважень – це закріплені нормами чинного законодавства України суб’єктивні права (міра дозволеної поведінки), що належать відповідним органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у сфері складання проекту бюджету, розгляду та затвердження бюджету, виконання бюджету, підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю та оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх зазначених стадіях, з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій.

Автором виділені ознаки, притаманні праву органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетному праву органів місцевого самоврядування, та запропоноване власне визначення такої категорії.

У підрозділі 1.3 «Місцеве запозичення як фінансово-правова категорія» розкрито сутність та з’ясовано правову природу місцевого запозичення, визначено його основні ознаки, види, функції, напрями використання та сформульовано визначення цієї категорії.

Загалом термін «запозичення» чи «позика» за своєю природою є досить багатогранним. Він може розглядатися як економічна категорія, а також як правова категорія.

Як свідчить аналіз чинного законодавства України та наукової літератури з піднятої проблематики, єдине розуміння терміну «місцеве запозичення» відсутнє.

У дисертаційній роботі надано характеристику основних ознак місцевого запозичення. Так, місцеве запозичення: 1) є власним, залученим на ринку позикового капіталу, доходом органу місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим, 2) зараховується виключно до бюджету розвитку; 3) підлягає обов’язковому поверненню; 4) має платний характер; 5) характеризується виключно цільовим призначенням; 6) є строковим; 7) має особливий суб’єктний склад; 8) зумовлює виникнення місцевого боргу.

Серед основних напрямків використання місцевих запозичень виділено такі: 1) фінансування місцевих програм і конкретних капіталомістких проектів місцевого значення; 2) фінансування поточного дефіциту бюджету; 3) погашення розміщених раніше місцевих запозичень.

В результаті проведеного аналізу ознак, функцій, напрямів використання місцевого запозичення, автор надає власне визначення місцевого запозичення як фінансово-правової категорії.

Підрозділ 1.4 «Правовий інститут місцевих запозичень» присвячено визначенню місця правових норм, що регулюють суспільні відносини щодо здійснення місцевих запозичень, у системі права України.

В ході історичного розвитку поступово кордони між публічним правом та приватним правом у деяких сферах життя стираються, у результаті чого виникають змішані публічно-правові та приватно-правові відносини.

Так, по відношенню до певної групи відносин, зокрема розрахункових, страхових, кредитних відносин, зв'язок фінансового і цивільного права виявляється більш тісно. Фактично вказані відносини знаходяться на межі публічного та приватного права. Фінансове право, вивчаючи такі відносини, що виникають виключно в процесі фінансової діяльності держави, робить наголос передусім на аналізі фінансово-правової матерії, яка є первісною по відношенню до цивільно-правових відносин.

У межах кредитних відносин можна виділити відокремлену групу суспільних відносин, урегульованих нормами фінансового, адміністративного і цивільного права, з приводу фінансування місцевого бюджету за рахунок позикових коштів, використання цих коштів на визначені у рішенні про бюджет цілі, обслуговування та погашення місцевого боргу та здійснення фінансового контролю за такою діяльністю. Такі норми права наділені однією суттєвою особливістю, – у сукупності вони утворюють комплексний інститут права – інститут місцевих запозичень.

Зв'язок фінансово-правових, цивільно-правових та адміністративно-правових норм при регулюванні такого комплексного інституту, як інститут місцевих запозичень виявляється зокрема на стадії укладення між Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування та фізичними чи юридичними особами договору про місцеве запозичення.

На підставі аналізу чинного законодавства України, позицій представників науки адміністративного права України та зарубіжних країн, запропоноване визначення договору про місцеве запозичення як різновиду адміністративного договору.

На думку автора, інститут місцевих запозичень, як комплексний інститут права, включає норми фінансового, адміністративного права, так і цивільного права, додатковим доказом чого є висновки про правову природу договору про місцеве запозичення, який, будучи за своєю суттю адміністративним договором, регулюється нормами і договірного права. Проте, відповідна сукупність правових норм, які регулюють відносини саме у сфері фінансування бюджету, що входять до вказаного комплексного інституту права, є фінансовими. Такі норми фінансового права можна розглядати в якості певної єдності, яка в межах фінансового права становить самостійний інститут особливої частини фінансового права, а саме такої його підгалузі як бюджетне право.

Проаналізовані ознаки, притаманні фінансово-правовому інституту місцевих запозичень, та надано визначення такої категорії.

У другому розділі «Правове регулювання місцевих запозичень: досвід України та іноземних держав» досліджені історичні аспекти формування інституту місцевих запозичень, проаналізовано досвід зарубіжних країн та досвід України щодо правового регулювання місцевих запозичень, на підставі чого сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України.

Підрозділ 2.1 «Історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні» присвячено висвітленню та характеристиці етапів становлення існтитуту місцевих запозичень в Україні.

Автором запропоновано виділити такі етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні:

І етап (VII ст. – початок XIX ст.) – етап зародження уявлення про місцеві запозичення та їх становлення, що відбувається в контексті формування основ кредитної справи та виникнення і розвитку місцевого самоврядування, початкові форми якого пов’язують із формуванням основ магдебурзького права.

ІІ етап (друга половина XIX ст. – початок ХХ ст.) – етап розквіту інституту місцевих запозичень, або дореволюційний етап місцевих запозичень. Є одним із найбільш показових етапів у плані накопиченого досвіду. Незважаючи на безумовно позитивний вплив практики місцевих запозичень на розвиток міст в окреслений період, варто зазначити, що інститут місцевих запозичень у дореволюційний час все ж був розвинений недостатньо та не зміг досягти рівня розвитку більшості зарубіжних держав.

ІІІ етап (з 1917 року і по 1991 рік) – етап згортання місцевих запозичень, або радянський період.

IV етап (з 1991 року і по сьогодні) – етап, що формується в умовах незалежної України та на якому фактично заново відбувається становлення інституту місцевих запозичень. Крім того, в межах IV етапу слід виокремити декілька проміжних стадій, серед яких:

1995–1997 рр. – міста України активно розпочинають вдаватися до можливості здійснення місцевих запозичень. Цей період відзначається появою перших нормативно-правових актів з питань місцевих запозичень;

1998–2001 рр. – спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень. Насамперед це пов’язують із оголошенням дефолту за випущеними в Одесі облігаціями 1997 року;

2001 р. і по теперішній час – новий етап розвитку місцевих запозичень, пов’язується з прийняттям 2001 року Бюджетного кодексу України. До практики здійснення місцевих запозичень у цей період вже вдаються більше 25 міських рад України.

На думку автора, обставини дореволюційних часів, які свого часу спонукали до практики здійснення місцевих запозичень, повторюються в Україні 90-х років, адже саме хронічні дефіцити бюджетів усіх рівнів, при нестачі «живих грошей» і тотальних неплатежах, стимулювали відродження інтересу до інституту місцевих запозичень. Тому не слід залишати поза увагою при удосконаленні чинного законодавства України у сфері здійснення місцевих запозичень уроків минулого: 1) максимальної ефективності використання органами місцевого самоврядування коштів, отриманих у результаті запозичень, що можливо при дотриманні умови їх виключно інвестиційного та цільового спрямування; 2) здійснення місцевих запозичень не повинно, з одного боку, бути безконтрольним, з другого боку, державна політика має бути спрямована на заохочення та контроль здійснення запозичень до місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.2 «Досвід правового регулювання місцевих запозичень у зарубіжних країнах» проаналізовано позитивний досвід США, країн Західної Європи, Польщі, Російської Федерації, Казахстану та Білорусі щодо правового регулювання місцевих запозичень.

Так, досвід США, країн Західної Європи доцільно використати в подальшому в процесі вдосконалення законодавства України у сфері місцевих запозичень, зокрема закріпити механізм сприятливої податкової політики при здійсненні місцевих запозичень (по відношенню як до фізичних, так і юридичних осіб); запровадити прозору процедуру банкрутства органів місцевого самоврядування в разі неспроможності виконання ними взятих на себе зобов’язань за здійсненими місцевими запозиченнями; створити за участю держави структуру з метою забезпечення як підтримки сфери здійснення місцевих запозичень, доступу до неї, так і регулюючого та контролюючого впливу за практикою місцевих запозичень.

У свою чергу, досвід Польщі, Російської Федерації, Казахстану, Білорусі – найближчих сусідів України – має певні спільні риси з нашою державою у правовому регулюванні в зазначеній сфері: по-перше, рівень такого регулювання є законодавчим (Бюджетний кодекс України, законодавство про місцеве самоврядування тощо), і ці країни, як і Україна, потерпають через відсутність спеціального закону у сфері здійснення місцевих запозичень; по-друге, правовою прогалиною залишається відсутність у таких державах законодавства про банкрутство органів місцевого самоврядування у випадку невиконання ним взятих на себе зобов’язань при здійсненні місцевих запозичень, що є характерним і для України; по-третє, проблемним питанням у деяких проаналізованих країнах (наприклад у Російській Федерації, Республіці Казахстан), як донедавна і в Україні, залишається питання цільового використання коштів, отриманих у результаті здійснення місцевих запозичень.

У підрозділі 2.3 «Стан правового регулювання суспільних відносин у сфері місцевих запозичень в Україні» з’ясовуються особливості правового регулювання місцевих запозичень в Україні на сучасному етапі.

Система нормативно-правових актів у сфері здійснення місцевих запозичень в Україні складається з Конституції України, міжнародно-правових договорів, Бюджетного кодексу України, інших законів та підзаконних нормативно-правових актів, рішень міських рад та Верховної Ради Автономної Республіки Крим про запозичення.

Визначальною рисою нормативно-правового регулювання інституту місцевих запозичень в Україні є те, що воно має обмежувальний характер. Такі обмеження стосуються як розміру та спрямованості місцевих запозичень, необхідності погодження їх обсягу та умов у Міністерстві фінансів України, реєстрації випуску облігацій місцевої позики у Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку, так і запровадження ведення загального реєстру місцевих запозичень.

Автор акцентує увагу на тому, що невирішеним на цей час залишається питання щодо прийняття спеціального законодавчого акта у сфері здійснення місцевих запозичень, що має стати рамковим законом, у якому буде врегульований весь комплекс питань.

У третьому розділі «Перспективи розвитку і шляхи удосконалення інституту місцевих запозичень в Україні та державного контролю в цій сфері» проаналізовано особливості державного контролю у сфері здійснення місцевих запозичень та шляхи вирішення правових проблем місцевих запозичень на сучасному етапі в Україні.

У підрозділі 3.1 «Державний контроль в сфері здійснення місцевих запозичень» характеризуються особливості державного контролю на різних стадіях здійснення місцевого запозичення.

З метою з’ясування особливостей контролю за здійсненням місцевих запозичень, автором запропоновано виділити стадії процесу здійснення місцевого запозичення. Так, на підготовчій стадії визначається мета здійснення місцевого запозичення та інші (правові, економічні) аспекти очікуваного запозичення. За підготовчою стадією слідує стадія з підготовки проекту рішення про запозичення та направлення його разом з іншими необхідними документами Міністерству фінансів України для погодження. Далі відбувається послідовне проходження наступних трьох стадій: прийняття рішення про отримання кредиту чи випуск облігацій місцевої позики, безпосереднє отримання кредиту/первинне розміщення облігацій місцевої позики та їх обіг на вторинному ринку (купівля, продаж) і цільове використання залучених коштів на реалізацію затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, міською радою інвестиційних проектів. Процес здійснення місцевого запозичення завершується стадією обслуговування та погашення місцевого боргу.

Проведена характеристика стадій процесу здійснення місцевого запозичення змушує дійти висновку, по-перше, про відсутність на цей час спеціального правового механізму державного фінансового контролю за дотриманням чинного законодавства під час здійснення місцевих запозичень та ефективністю їхнього використання, по-друге, про поглинання процесу здійснення місцевих запозичень бюджетним процесом, а в результаті цього супроводження процедури здійснення місцевих запозичень бюджетним контролем з боку системи органів, які згідно з Бюджетним кодексом України наділені контрольними повноваженнями за дотриманням бюджетного законодавства.

Автор відмічає, що саме Міністерство фінансів України наділене основними контрольними повноваженнями у сфері здійснення місцевих запозичень.

У зв’язку з цим у дисертаційній роботі ретельна увага приділяється дослідженню та уточненню повноважень Міністерства фінансів України у зазначеній сфері шляхом внесення змін до ст. 74 Бюджетного кодексу України, п. 7 Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. № 110.

У підрозділі 3.2 «Шляхи вирішення проблем правового регулювання місцевих запозичень в Україні» досліджено окремі шляхи вирішення правових проблем місцевих запозичень в Україні на сучасному етапі.

Так, у дисертаційній роботі акцентовано увагу на тому, що з метою визначення суб’єктного складу правовідносин у сфері здійснення місцевих запозичень потребують узгодження положення ст. 16 Бюджетного кодексу України та ст. 26, ч. 1 ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

На думку автора, надзвичайно важливе значення також для забезпечення прозорості та ефективності використання коштів, одержаних внаслідок здійснення місцевих запозичень, матиме більш активне впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів у всіх регіонах України, шляхом внесення відповідних змін до ст. 20 Бюджетного кодексу України.

У свою чергу, звільнення від оподаткування доходів як підприємств, так і фізичних осіб, одержаних від розміщення облігацій місцевих позик, шляхом внесення відповідних змін до ст. 154 та п. 170.4. ст. 170 Податкового кодексу України, сприятиме широкому залученню до інвестування у муніципальні цінні папери вітчизняних інвесторів.

Зарубіжна практика також доводить, що здійснення місцевих запозичень є неможливим без наявності в законодавстві гарантій достатнього ступеню захисту кредиторів та високого рівня відповідальності позичальників за ефективне використання позик і надання суспільних благ у повному обсязі. У зв’язку з цим автор запропонував в чинному законодавстві України (як окремий розділ в спеціальному нормативно-правовому акті в сфері здійснення місцевих запозичень, у вигляді окремого законодавчого акту або шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України) визначити чіткий механізм банкрутства органів місцевого самоврядування.

Першочерговою ж умовою, на думку автора, для подальшого розвитку інституту місцевих запозичень має стати прийняття спеціального закону в цій сфері.