ПРИНЦИП СУБСИДІАРНОСТІ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА УКРАЇНИ Автореферат

У вступі зазначено актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мету, задачі, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації та основних наукових публікацій здобувача, зазначено структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «ЗАРОДЖЕННЯ, РОЗВИТОК ТА ДОКТРИНАЛЬНІ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРИНЦИПУ СУБСИДІАРНОСТІ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА УКРАЇНИ» складається з двох підрозділів, які присвячені дослідженню зародження та розвитку принципу субсидіарності, а також аналізу наукових досліджень українських та європейських учених про важливість принципу субсидіарності в процесі розвитку місцевого самоврядування і зміцнення самостійності та самодостатності територіальної громади.

Підрозділ 1.1. «Стан наукових досліджень принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України» містить короткий оглядовий аналіз стану наукового дослідження проблеми та детальний аналіз актуальних праць українських учених, які безпосередньо стосуються розвитку місцевого самоврядування та існування територіальної громади як його первинного суб’єкта.

Значну цінність для дослідження принципу субсидіарності з огляду на його роль у ефективному функціонуванні органів місцевого самоврядування мають праці українських учених-правників М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, Б.В. Калиновського, В.В. Кравченка, М.І. Корнієнка та інших дослідників, які пов’язують розвиток місцевого самоврядування насамперед із «створенням належних конституційних засад реформування місцевого самоврядування як основи конституційного ладу України».

Дисертант поділяє думку сучасних європейських учених (серед них А. Беґґ, Шт. Ґозепат, Я.К. Ґріффіт, Кен Ендо, А. Естелла де Нор’єґа, П. Ізензеє, П.Дж. Карроцца, Ф.-Л. Кнемеєр, Ш. Мійон-Дельсоль, Д. О’Кіфі, Г.-Ю. Папір), які розглядають субсидіарність, насамперед, як принцип взаємозв’язків та співпраці між ЄС, як наднаціональним утворенням, та кожною його державою-учасницею і її органами місцевого самоврядування зокрема. За результатами проведеного аналізу праць цих європейських учених здобувач стверджує, що принцип субсидіарності, який хоч і вважається європейським надбанням, проте аж ніяк не може бути фактором вирішення всіх проблем як в країнах Європи, так і в Україні.

Ґрунтовний аналіз сучасних праць європейських учених (насамперед, Кен Ендо, Ш. Мійон-Дельсоль) дає всі підстави визнати, що субсидіарність, як європейський стандарт місцевого самоврядування, вважається теорією соціальної відповідальності, яка не лише визнає пріоритет органів місцевого самоврядування базового рівня (тотожних територіальним громадам), але й не схвалює наскрізне та надмірне втручання держави чи органів місцевого самоврядування вищого територіального рівня у самостійне вирішення територіальними громадами питань місцевого значення.

У підрозділі 1.2. «Зародження та основні етапи розвитку принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європи» йдеться про те, що протягом останніх двох століть субсидіарність вважається саме тим демократичним принципом, ефективне застосування якого забезпечує найкраще втілення демократії, проте це зовсім не означає, що субсидіарність може бути повністю ототожнена чи навіть замінена поняттям «демократія». Аналіз праць європейських учених дає підстави стверджувати, що саме поняття принципу субсидіарності активно увійшло у європейський політико-правовий лексикон лише на початку ХХ століття, хоча ідея цього принципу така ж давня, як і сама європейська політико-правова думка.

На думку здобувача, застосування принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України має як часові, так і просторові етапи. Ґрунтовний аналіз праць сучасних учених дозволяє умовно виділити такі часові етапи: 1) античний (від Арістотеля до середини ХVІІ століття); 2) класичний (від початку ХІХ століття до початку ІІ Світової війни) і 3) сучасний (з часу закінчення ІІ Світової війни і дотепер). Одночасно з ними відбувається застосування принципу субсидіарності у просторі: 1) визначення принципу субсидіарності у соціальній доктрині Католицької Церкви; 2) законодавче закріплення принципу субсидіарності в праві Європейського Союзу; 3) застосування принципу субсидіарності як конституційного принципу місцевого самоврядування у країнах Європейського Союзу.

Розділ 2 «ПРИНЦИП СУБСИДІАРНОСТІ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА УКРАЇНИ: МЕТОДОЛОГІЯ ТА ПРАВОВА СУТНІСТЬ» складається з трьох підрозділів, які присвячені розкриттю методології дослідження принципу субсидіарності, визначенню правової сутності та міжнародно-правовому закріпленню принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні.

У підрозділі 2.1. «Методологія дослідження принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України» аналізується методологічна основа дослідження. При цьому наголошується на тому, що методологія дослідження принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України передбачає, насамперед, використання системи загальнонаукових та спеціальнонаукових методів, які забезпечили комплексне, повноцінне та всебічне вивчення проблеми застосування принципу субсидіарності, його впливу на ефективне функціонування самодостатньої територіальної громади, здатної самостійно вирішувати питання місцевого значення на рівні їх виникнення.

Зазначено, що спеціально-наукові методи є найбільш ефективними для дослідження принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні Європейського Союзу та України, серед яких використано конституційно-порівняльний, порівняльно-правовий, історико-ретроспективний, формально-догматичний, прогностичний, статистичний та інші методи.

У підрозділі 2.2. «Поняття та сутність принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України» зроблено спробу сформулювати визначення принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні країн Європейського Союзу та України і розкрити його сутність.

Аналіз сучасних наукових праць показує, що поняття «субсидіарність» сучасні вчені пов’язують насамперед із значенням слова subsidium (термін лат. походження, що означає sub – «під» і sedere – «бути допоміжним»), що українською мовою перекладають як «другорядність, додатковість, взаємодоповнюваність, залишковість чи взаємодопомога».

Результати дослідження дають можливість стверджувати, що європейські та українські вчені однозначно вважають принцип субсидіарності одним із конституційних принципів місцевого самоврядування, який дозволяє провести розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня з метою забезпечення: 1) делегування повноважень «знизу доверху» на підставі залишковості; 2) заборони наскрізного втручання держави (зокрема: місцевих органів державної виконавчої влади) чи органу місцевого самоврядування вищого територіального рівня у виконання повноважень органом місцевого самоврядування нижчого територіального рівня; 3) розвантаження держави (зокрема: місцевих органів державної виконавчої влади) чи органу місцевого самоврядування вищого територіального рівня від виконання ними невластивих їм функцій з огляду на їхню географічну та інституційну віддаленість від мешканця територіальної громади; 4) забезпечення вирішення органом місцевого самоврядування базового територіального рівня питань місцевого значення на рівні їх виникнення.

Дисертантом здійснено спробу сформулювати власне бачення принципу субсидіарності, як розподілу владних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня у чітко визначених сферах суспільного життя з метою вирішення питань на рівні їх виникнення, та визначити його поняття, ознаки та сутність. Наголошується, що у цьому випадку принцип субсидіарності передбачає, що зі сфери повноважень держави повинні бути вилучені та передані до відання органів місцевого самоврядування найнижчого територіального рівня ті повноваження, які можуть бути ефективно виконані саме на рівні територіальної громади.

У підрозділі 2.3. «Міжнародне нормативно-правове регулювання принципу субсидіарності та його імплементація у місцеве самоврядування країн Європейського Союзу та України» досліджуються та аналізуються особливості застосування принципу субсидіарності, закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування. Незважаючи на різне трактування тексту зазначеної хартії, відмінності між оригіналами та офіційним перекладом, здобувач вважає, що Україна насамперед повинна створити належну правову базу для того, щоб органи місцевого самоврядування базового територіального рівня отримали необхідну їм повноту влади, а також здатність здійснювати її, беручи за основу класичне визначення принципу субсидіарності, застосування якого на місцевому рівні є запорукою успішного та ефективного розвитку місцевого самоврядування.

Детальний аналіз законодавчого закріплення принципу субсидіарності, як європейського стандарту місцевого самоврядування, переконує, що в класичному значенні принцип субсидіарності рекомендований Радою Європи (насамперед, в Хартії) і відіграє важливу роль у системі розподілу повноважень у сфері місцевого самоврядування. Однак застосування класичного значення принципу субсидіарності відбувається саме на найнижчому – місцевому рівні і є безумовною гарантією права територіальної громади, як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, на самостійне вирішення всіх питань місцевого значення (оскільки у правовій державі заборонено втручання органу публічної влади у сферу повноважень іншого органу).

В країнах Європейського Союзу відбуваються процеси утвердження європейських стандартів місцевого самоврядування шляхом гармонізації та імплементації в національне законодавство норм міжнародного права. Дисертант відстоює позицію, що Україні при реформуванні місцевого самоврядування необхідно враховувати сучасні апробовані практики країн Європейського Союзу в питанні конституційного закріплення та впровадження принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні. Підтримується думка українських і європейських науковців про те, що основні європейські стандарти у сфері місцевого самоврядування закріплено у різних міжнародних нормативно-правових актах: Європейській хартії місцевого самоврядування, численних рекомендаціях та резолюціях Ради Європи.

Принцип субсидіарності в законодавстві України про місцеве самоврядування прямо не зафіксований, разом з тим, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року закріплені принципи місцевого самоврядування, які містять окремі сутнісні елементи принципу субсидіарності, а саме: принцип державної підтримки місцевого самоврядування, принцип матеріальної, фінансової та організаційної самостійності місцевого самоврядування.

Розділ 3 «РЕАЛІЗАЦІЯ ПРИНЦИПУ СУБСИДІАРНОСТІ У МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ В КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА В УКРАЇНІ» складається з трьох підрозділів, в яких підкреслено значення принципу субсидіарності в процесі реформування місцевого самоврядування країн Європейського Союзу, висвітлено ті грані принципу субсидіарності, які покликані забезпечувати розподіл владних повноважень між територіальними рівнями місцевого самоврядування (базовим, районним та обласним), а також між територіальними громадами, їхніми представницькими і виконавчими органами, їх посадовими особами у чітко визначених сферах суспільного життя.

У підрозділі 3.1. «Основні тенденції розвитку принципу субсидіарності та його вплив на вдосконалення місцевого самоврядування країн Європейського Союзу» продемонстровано основні особливості застосування принципу субсидіарності органами місцевого самоврядування країн Європейського Союзу.

Детальний аналіз праць європейських учених дозволив зробити висновок, що субсидіарність є загальним конституційно-правовим принципом функціонування місцевого самоврядування в усіх країнах Європейського Союзу. Однак кожна з них, застосовуючи основні засади, задекларовані в Хартії, будує відповідну собі систему децентралізації влади, виробляє модель місцевого самоврядування з огляду на власні потреби і традиції. Наголошено, що в усіх країнах Європейського Союзу на даний час основними галузями застосування принципу субсидіарності на місцевому рівні є: освіта, культура, охорона здоров’я, благоустрій територій, енергозабезпечення та комунальні послуги, соціальний захист, транспорт тощо.

Здобувач обґрунтовує три основні тенденції розвитку місцевого самоврядування у країнах Європейського Союзу: 1) основний акцент вчені-правники ставлять на сприянні економічному наближенню, щоб допомогти менш розвиненим регіонам та місцевостям зменшити своє відставання від більш розвинених; 2) в межах країн Європейського Союзу і особливо на місцевому рівні реалізується широке коло заходів, спрямованих на покращення місцевої самодостатності та конкурентоспроможності з метою ефективного вирішення питань місцевого значення на рівні їх виникнення; 3) особлива увага спрямована на сприяння міжкомунальній співпраці, щоб збільшити доступність вирішення питань місцевого значення, які стосуються насамперед освіти, культури, охорони здоров’я та соціального захисту, благоустрою територій, охорони довкілля, енергозабезпечення, розвитку транспорту тощо.

Розвиток місцевого самоврядування в Україні має використовувати успішний досвід країн Європейського Союзу, де основна проблема взаємовідносин між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня вимагає довгострокового цілісного стратегічного бачення, потребує додаткового вивчення і законодавчого закріплення, розв’язується на підставі застосування принципу субсидіарності, як це спостерігається в автономізованій Іспанії (кооператив «Мондраґон»), реґіоналізованій Італії («Ломбардська модель» міжкомунальної співпраці) чи загалом у децентралізованій Франції.

У підрозділі 3.2. «Перспективи впровадження принципу субсидіарності в організацію та діяльність місцевого самоврядування в Україні на основі досвіду країн Європейського Союзу» на підставі ретельного вивчення науково-доктринального та законодавчого тлумачення процесу впровадження принципу субсидіарності в організацію та діяльність місцевого самоврядування України здобувач робить висновки про перспективи запровадження принципу субсидіарності у місцеве самоврядування України на підставі використання досвіду країн Європейського Союзу.

Дослідження реалізації принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні в Україні дало підстави зробити висновок, що Конституція України від 28 червня 1996 року і базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р. потребують змін і доповнень. Відстоюється позиція, що названі документи повинні бути юридично цілісними, узгодженими і структурно завершеними нормативно-правовими актами у сфері місцевого самоврядування, головною метою яких є врегулювання ключових питань, які стосуються: 1) визначення та законодавчого закріплення питань місцевого значення, вичерпного переліку повноважень територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування; 2) розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня з метою вирішення питань місцевого значення на рівні їх виникнення; 3) створення та функціонування територіальної громади, яка наділена відповідними матеріально-фінансовими ресурсами та кадровим потенціалом, здатної і спроможної самостійно або за допомогою її представницьких та виконавчих органів, їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення тощо.

Необхідною складовою реформування законодавства України з місцевого самоврядування має стати визнання на конституційному рівні принципу субсидіарності. Аргументом зазначеної пропозиції служить досвід країн Європейського Союзу, в яких принцип субсидіарності є базовим конституційним принципом місцевого самоврядування. Наводяться аргументи щодо необхідності якнайшвидше запровадити принцип субсидіарності у місцеве самоврядування на підставі розроблених пропозицій щодо визначення кола питань місцевого значення; розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; комунальної власності територіальної громади; міжмуніципальної співпраці та об’єднання територіальних громад тощо.

У підрозділі 3.3. «Створення необхідних умов для ефективної реалізації принципу субсидіарності у системі місцевого самоврядування в Україні» на підставі ретельного вивчення та аналізу сучасного стану реалізації принципу субсидіарності в системі місцевого самоврядування України визначено і аргументовано необхідні умови для підвищення ефективності від реалізації названого принципу.

Здобувач стверджує, що створення умов для реалізації принципу субсидіарності в Україні повинно відбутися в результаті: 1) удосконалення чинного законодавства України з місцевого самоврядування з метою забезпечення організаційно-правової і матеріально-фінансової самостійності та самодостатності територіальної громади, вирішення нею питань місцевого значення на рівні їх виникнення; 2) чіткого розподілу та перерозподілу повноважень у системі місцевого самоврядування з метою уникнення наскрізного втручання держави у вирішення питань місцевого значення; 3) проведення адміністративно-територіальної реформи з метою «укрупнення» територіальних громад у розумних межах, удосконалення структури органів місцевого самоврядування та залучення широкого кола громадськості до їх діяльності.

Обґрунтовано, що саме субсидіарність повинна стати основним критерієм розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня, їхніми виконавчими органами, їх посадовими особами, оскільки основною метою цього принципу є: 1) ефективне управління на місцевому рівні та вирішення питань місцевого значення на рівні їх виникнення; 2) створення та підтримка сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини; 3) надання жителям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної, а саме - самостійної та самодостатньої територіальної громади.