АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАХОДИ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ СЕРЕД ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-практичну основу; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження; висвітлено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано відомості про структуру й обсяг дисертації, а також про апробацію результатів і публікації автора.

Розділ 1 “Державно-правові підходи до регулювання запобігання та протидії корупції в Україні” складається з трьох підрозділів, у яких розглянуто питання сучасного стану протидії корупції в Україні, нормативно-правового регулювання у сфері запобігання та протидії корупції та питання, пов’язані з юридичною відповідальністю державних службовців, які є суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушень.

У підрозділі 1.1 “Аналіз сучасного стану запобігання та протидії корупції в Україні” на основі узагальнення статистичних даних, результатів соціологічних опитувань, матеріалів із засобів масової інформації, систематизації даних, отриманих у процесі анкетування громадян, автором здійснено аналіз сучасного стану запобігання та протидії корупції в Україні.

Виявлено, що, незважаючи на те, що рівень корупції в державі у 2011 році знизився порівняно з 2010 роком, у 2012 році Україна піднялася із 152 місця на 144 місце із 176 країн світу. Однак вона залишається тотально враженою корупцією. За результатами чергового щорічного антикорупційного звіту про результати проведення заходів запобігання та протидії корупції у 2012 році, яку оприлюднило Міністерство юстиції України, загальна сума збитків внаслідок корупційних адміністративних правопорушень становила 1,2 млрд. грн. Спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції до суду направлено 2438 протоколів про адміністративні корупційні правопорушення. Корупційні схеми, тісно вплетені в соціальні відносини, роблять її системним фактором, який впливає на руйнацію усіх сфер суспільного життя. Сьогодні існує проблема не лише толерантного ставлення всього суспільства до корупції, а й використання корупції як “ефективної рушійної сили” при отриманні позитивних результатів урегулювання різних проблем. Таке ставлення суспільства до корупції є однією з багатьох складових, що сприяють подальшому поширенню цього явища.

Констатується, що донині не проведено вичерпного аналізу зв’язків між рівнем корупції та незадовільною роботою економічної й політичної систем держави. Не надано вичерпної відповіді на причини існування корупції та результати її наслідків, що ускладнює планування та процес реалізації антикорупційних програм. Тому боротьба з корупцією має бути пріоритетом для суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції. Головним напрямом цієї діяльності має бути виявлення причин, що сприяють поширенню корупції, формування антикорупційної свідомості та антикорупційного клімату в суспільстві.

Зосереджено увагу на тому, що зусилля з боку держави не будуть мати ефективних наслідків без підтримання антикорупційної політики громадськістю та суспільством. У зв’язку з цим зазначено, що на сьогодні в Україні у сфері запобігання і протидії корупції активно функціонує значна кількість громадських організацій, однак діяльність переважної більшості з них зведено до функцій надання безоплатної правової допомоги громадянам або спрямовано на спроби “підмінити” правоохоронні органи.

У підрозділі 1.2 “Нормативно-правове регулювання у сфері запобігання та протидії корупції” здійснено аналіз вітчизняної нормативно-правової бази різної юридичної сили щодо протидії та запобігання корупції в Україні.

Зазначено, що, незважаючи на наявність великої кількості нормативно-правових актів, які регулюють питання протидії корупції, в Україні не створено достатньо ефективної правової основи для запобігання та протидії цьому негативному явищу, оскільки зазначені акти є недосконалими, що створює сприятливі умови для прийняття державними службовцями завідомо неправомірних управлінських рішень. Відсутня комплексна та логічно узгоджена система економічних, соціальних, правових та організаційних заходів протидії корупції. Кардинально змінити становище можна лише шляхом удосконалення законодавства. Для цього автором запропоновано проводити антикорупційну експертизу не тільки законопроектів, які виносяться на розгляд Верховної Ради України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, а й чинних нормативно-правових актів з подальшим їх удосконаленням шляхом запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві: на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (як формалізована самооцінка); на рівні Міністерства юстиції України (як офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акта); на рівні громадської експертизи, що забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю такої інформації для громадськості з метою виявлення й усунення корупційних можливостей шляхом внесення до таких нормативно-правових актів відповідних змін.

Підрозділ 1.3 “Державні службовці як суб’єкти адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь” присвячено спеціальним суб’єктам відповідальності за корупційні правопорушення, якими є державні службовці, відокремлюючи їх від осіб, що обіймають посаду в державному органі, та від тих, що одержують частково заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням функцій держави, але не є за правовим статусом державними службовцями.

На основі з’ясування змісту таких понять, як “державна служба”, “державний службовець”, “посада”, “посадова особа”, “службова особа” та їх співвідношення визначено коло суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення серед державних службовців.

Зазначено, що державна служба як напрям державної діяльності має свої специфічні методи правового регулювання: державні службовці наділені особливим статусом, метою практичного функціонування засад державної служби є забезпечення діяльності державних службовців, які виконують завдання і функції держави. Такі відносини мають адміністративно-правовий характер і відображають сутність державної служби. Однак головним поняттям у процесі здійснення державної служби є державно-службові правовідносини, під якими розуміють державно-правові відносини, пов’язані з проходженням державної служби.

Проведено аналіз ст. 4 Закону щодо суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, який свідчить про те, що вона потребує вдосконалення, тому що не всіх суб’єктів, зазначених у цій статті, можна притягнути до відповідальності за вчинення ними корупційних діянь під час виконання такими особами своїх повноважень унаслідок відсутності реальних механізмів його реалізації. До таких осіб слід віднести вищих посадових осіб держави, які відповідно до законодавства не є суб’єктами адміністративної відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення.

Розділ 2 “Особливості застосування адміністративно-правових заходів щодо запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні” складається з трьох підрозділів, у яких розкрито поняття, ознаки та склад корупційного адміністративного правопорушення, підстави застосування адміністративної відповідальності стосовно державних службовців за корупційні діяння й особливості застосування адміністративно-правових заходів запобігання та протидії корупції серед державних службовців у державі.

У підрозділі 2.1 “Поняття, ознаки та склад адміністративного корупційного правопорушення” визначено поняття, ознаки та склад адміністративного корупційного правопорушення.

Запропоновано авторське поняття адміністративного корупційного правопорушення: як умисне протиправне діяння (дія або бездіяльність), що містить ознаки корупції та ознаки інших протиправних дій, пов’язаних з корупцією, вчинених особою, уповноваженою на виконання функцій держави, та за яке законом встановлено адміністративну, дисциплінарну і фінансову відповідальність. Наведено основні кваліфікаційні ознаки адміністративного корупційного діяння, а саме: протиправність, суспільна небезпечність, винність, адміністративна караність. Головну увагу приділено правовому аспекту складу адміністративного делікту, а також ознакам, що характеризують ці елементи, і надано їх характеристики.

Зазначено, що корупційні правопорушення – це не тільки проблема осіб, уповноважених на виконання функцій держави, а й дії громадян при наданні або пропозиції надання неправомірної вигоди таким особам.

Підрозділ 2.2 “Підстави застосування адміністративної відповідальності відносно державних службовців за корупційні діяння”

Аналіз поняття адміністративної відповідальності дав змогу дійти висновку, що їм бракує вказівок про виконання суб’єктами протиправних дій та застосування за їх вчинення заходів адміністративного примусу, який є істотним компонентом будь-якої відповідальності, зокрема й адміністративної.

Як явище правової дійсності адміністративна відповідальність характеризується двома видами ознак: ознаки, що властиві адміністративній відповідальності як виду юридичної відповідальності; ознаки, що відмежовують адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності, передусім від цивільно-правової, матеріальної дисциплінарної та кримінальної.

Визначено поняття адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення: це застосування спеціально уповноваженим суб’єктом у сфері протидії та запобігання корупції передбачених чинним законодавством адміністративних стягнень та інших заходів впливу щодо суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

Мету застосування адміністративної відповідальності за корупційні дії державних службовців спрямовано на захист суспільних відносин у сфері державного управління, дотримання прав і законних інтересів громадян, охорони громадянського порядку і громадської безпеки. Вона містить певну кількість груп адміністративних заходів, що відрізняються за способом здійснення охоронної функції.

Підставою для застосування до державних службовців адміністративної відповідальності за вчинення ними корупційних дій є порушення під час здійснення службової діяльності обмежень: щодо використання службового становища; щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; щодо одержання дарунків (пожертв); щодо роботи близьких осіб; щодо незаконного використання інформації, яка стала відома у зв’язку з виконанням службових повноважень; щодо невжиття заходів щодо протидії корупції; щодо повідомлення про конфлікт інтересів; щодо вимог фінансового контролю.

Зосереджено увагу на недосконалості та суперечливості деяких підстав притягнення державних службовців за вчинення ними корупційних правопорушень до адміністративної відповідальності.

У підрозділі 2.3 “Характеристика заходів адміністративного припинення корупційних діянь серед державних службовців” надано ґрунтовний аналіз основних характеристик заходів адміністративного припинення корупційних діянь серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави.

Зазначено, що особливістю заходів адміністративного припинення корупційних діянь є те, що їх можуть здійснювати лише спеціально уповноважені суб’єкти, визначені в національному законодавстві. Критерієм розмежування та визначення характеру певного примусового заходу мають бути мета його застосування та факт наявності чи відсутності корупційних дій.

З’ясовано, що сьогодні кількість державних службовців, щодо яких застосування заходів адміністративного припинення є неможливим, невиправдано велика, і це є однією з головних проблем ефективної протидії корупції серед державних службовців у вищих ешелонах влади. Запропоновано створити відповідний правоохоронний орган з повноваженнями щодо припинення корупційних діянь серед державних службовців вищих рівнів.

Розділ 3 “Проблемні питання правового регулювання та правозастосовної діяльності у сфері запобігання і протидії корупційним правопорушенням” складається з двох підрозділів, у яких проведено аналіз зарубіжного досвіду застосування заходів боротьби з корупцією та визначено напрями удосконалення правового регулювання запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід застосування заходів боротьби з корупцією серед державних службовців та його використання в Україні” містяться окремі положення щодо організації протидії корупції в таких державах, як Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Ізраїль, Італія, Велика Британія, США, Росія, Грузія. Проведено аналіз оцінки корупції серед держав світу міжнародними організаціями, їх рейтинг. Зроблено висновок, що застосування міжнародного досвіду та досвіду окремих зарубіжних держав щодо запобігання і протидії корупції, чітка взаємодія їх правоохоронних органів, участь у цих заходах міжнародних інститутів, об’єднань громадян є однією з головних складових формування й реалізації ефективної системи запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні.

Досвід держав світу, які досягли певних результатів у сфері запобігання та протидії корупції, становить певний інтерес для України. Такі напрацювання можуть бути використані у практичній діяльності вітчизняних державних органів, що мають протидіяти корупції, а також при розробці нормативно-правових актів, спрямованих на зменшення рівня корупції серед державних службовців.

У підрозділі 3.2 “Напрями удосконалення запобігання та протидії корупції серед державних службовців” наголошено на тому, що наявність широких повноважень працівників державної служби не повинно сприяти виникненню та поширенню корупційних правопорушень. Констатується, що за останні роки держава проводить активну законотворчу та практичну роботу щодо удосконалення антикорупційного законодавства. На основі аналізу вітчизняного законодавства та антикорупційної діяльності зарубіжних держав зроблено висновок, що пріоритетними напрямами антикорупційної діяльності в Україні повинні стати виявлення та усунення умов, що сприяють або можуть сприяти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх створення. Для досягнення цієї мети автором запропоновано шляхи організації та проведення профілактичної роботи, наведено характеристики таких заходів, визначено їх головні завдання. Проведено класифікацію профілактичних заходів за рівнем факторів корупції: заходи, спрямовані на обмеження (нейтралізацію) дії; на локалізацію чи усунення соціальних передумов корупції, загальних причин та умов корупції; на причини та умови конкретних корупційних правопорушень.

Зроблено висновок, що профілактика корупційних правопорушень серед державних службовців має бути головною складовою ефективної протидії корупції, постійно вдосконалюватися та стати органічною частиною Національної антикорупційної стратегії держави.