АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ БЕЗДОМНИХ ОСІБ І БЕЗПРИТУЛЬНИХ ДІТЕЙ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв’язок з науковими програмами, планами і темами; охарактеризовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також стосовно публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Бездомні особи та безпритульні діти як об’єкт адміністративно-правового захисту» з метою з’ясування змісту категорії «бездомність» автором досліджено термін «житло» як основну ознаку, яка визначає зазначене явище. За результатами чого зроблено висновок, що бездомністю є суспільне явище, яке характеризуються відсутністю у особи права власності чи користування на житловий будинок, квартиру, інше приміщення, призначене та придатне для проживання. Водночас бездомність визначається і як стан особи, який характеризується відсутністю у неї права власності чи користування на житловий будинок, квартиру, інше приміщення, призначене та придатне для проживання. До бездомних осіб автором віднесено осіб, які: 1) не мають місця для ночівлі і ночують на вулиці (у підземних переходах, під мостами, у парках) або у громадських місцях (на вокзалі, автобусній зупинці, у під’їздах); 2) постійно проживають у місці, яке не відповідає вимогам житла (наявність питної води у приміщенні або біля дому, захист від опадів, струм/опалення) або не призначене для постійного проживання (машина, човен, сарай, стайня, намет); 3) не мають власного житла і не орендують помешкання, а тимчасово живуть у родичів чи знайомих; або особи, які проживають у безкоштовних притулках чи нічліжках.

Для визначення поняття «безпритульні діти» проведено аналіз законодавства та наукових праць щодо сутності поняття «безпритульність» та «бездоглядність», оскільки зазначені терміни у науковій літературі та ЗМІ вживаються як синоніми. Також проаналізовано категорію «діти вулиці». Внаслідок здійсненого аналізу зроблено висновок, що бездоглядністю є суспільне явище, яке характеризується відсутністю належного нагляду (контролю) за неповнолітньою особою з боку батьків (осіб, що їх заміняють), що негативно впливає на духовний чи фізичний розвиток дитини і може бути початковою стадією безпритульності. Відповідно бездоглядні діти – діти, що мають визначене місце проживання та сім’ю, але не мають належного нагляду (контролю) з боку батьків (осіб, що їх заміняють), емоційного зв’язку з родиною, що заважає їх нормальному фізичному чи духовному розвитку. До таких дітей належать: 1) діти, нагляд (контроль) за якими з боку батьків (осіб, що їх заміняють) відсутній; 2) діти, які живуть у сім’ях, що ведуть асоціальний спосіб життя; 3) діти, які живуть у сім’ях, що ведуть нормальний спосіб життя, проте в силу психологічних особливостей більшість часу проводять на вулиці; 4) діти трудових мігрантів.

Автор також приділяє увагу науковому підходу до визначення терміну «безпритульність». З’ясовано, що дітьми вулиці є бездоглядні та безпритульні, які не забезпечені належними умовами для проживання, духовного та фізичного розвитку, і потребують опіки сім’ї та адміністративно-правового захисту.

У підрозділі 1.2. «Природа адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» зауважено, що соціальний захист бездомних осіб і безпритульних дітей є поняттям ширшим, ніж захист адміністративно-правовий, який є його видовим елементом, відповідно ознаки родового об’єкту будуть притаманні об’єкту видовому. Також автор акцентує увагу на тому, що правова категорія «адміністративно-правовий захист» часто ототожнюється з такими термінами, як «адміністративно-правове забезпечення» та «адміністративно-правова охорона», а також використовується у вузькому та широкому розумінні з різним змістовним навантаженням. Разом з тим, у роботі робиться висновок, що поняття «охорона» і «захист» співвідносяться як ціле і частина, відповідно «охорона» є поняттям ширшим, ніж поняття «захист». З’ясовано і особливості адміністративно-правового захисту категорій населення, що досліджуються. У той же час автор розмежовує категорії «адміністративно-правовий захист бездомних осіб» та «адміністративно-правовий захист безпритульних дітей» та наводить власні дефініції.

У підрозділі 1.3. «Принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розглянуто основоположні ідеї та закономірності, на яких ґрунтується вказаний феномен. Встановлено, що принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей – це основоположні теоретичні ідеї, обумовлені рівнем суспільного розвитку та публічного управління, що відображені у правосвідомості населення та нормативно-правових актах, як національних, так і міжнародних, за допомогою яких реалізуються заходи держави щодо забезпечення та захисту зазначених осіб.

Наведено і класифікацію таких принципів. Зокрема, їх диференційовано на: 1) загальні (конституційні), що регулюють адміністративно-правовий захист як бездомних осіб, так і безпритульних дітей в цілому; 2) спеціальні, що відображають специфіку захисту бездомних осіб та безпритульних дітей, враховуючи особливості, притаманні вказаним категоріям. Розкрито зміст наступних принципів: верховенства права, законності, демократизму, рівності, гарантованості прав і свобод, відповідальності, відсутності дискримінації, пов’язаної з місцем проживання, недоторканності встановлених нормами права змісту та об’єму прав зазначеної категорії населення, свободи вибору, визнання честі і гідності, державного протекціонізму над безпритульною дитиною, першочерговості інтересів дитини, недискримінації безпритульних дітей, право на участь у суспільному житті, право на безоплатну обов’язкову початкову освіту, право на здоров’я, право на гру, недопущення дитячої праці, пріоритетності сімейних форм виховання, забезпечення повноцінного життя і здорового розвитку, заохочення благодійництва, активної участі громадських організацій до дій в інтересах безпритульних дітей.

Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правове регулювання адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» проведено аналіз нормативно-правової бази у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, а саме: Конституції України, Сімейного кодексу України, Житлового кодексу Української РСР, законів України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «Про соціальні послуги», «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк», «Про житловий фонд соціального призначення», «Про охорону дитинства», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про Загальнодержавну програму «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини» на період до 2016 року». Також акцентовано увагу на виданих органами виконавчої влади указах, постановах, розпорядженнях та наказах. У результаті проведеного дослідження запропоновано низку змін і доповнень до вказаних нормативно-правових актів, а саме: необхідно завершити реформування законодавства у сфері реєстрації осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики та Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання»; законодавчо визначити терміни «бродяжництво» та «бродяги», оскільки вони відсутні у законодавстві України, проте залишаються у вжитку багатьох посадових осіб та пересічних громадян; законодавчо збільшити та урізноманітнити кількість програм щодо захисту і підтримки бездомних осіб, врахувавши досвід зарубіжних країн; доповнити ст. 46 Конституції України з метою поширення гарантій щодо адміністративно-правового захисту не тільки громадян України, а й іноземців, осіб без громадянства, біженців; у ст. 14 Закону України «Про житловий фонд соціального призначення» змінити словосполучення «громадяни без визначеного місця проживання» на категорію «бездомні особи» з метою однакового розуміння вказаного феномену та відсутності непорозуміння з боку осіб, які потребують соціального житла; доповнити п. 8 Положення про Раду з питань соціального захисту бездомних осіб та осіб, звільнених з місць позбавлення волі словами «Формою роботи Ради є засідання, що проводяться за рішенням голови Ради, але не рідше як щоквартально», оскільки Положення про Раду є недосконалим у частині відсутності нормативно встановленої частоти засідань цього органу.

У підрозділі 2.2. «Публічні органи управління адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розглянуто діяльність у досліджуваній сфері наступних публічних органів управління: Верховної Ради України та її комітетів, Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Уповноваженого Президента України з прав дитини, Кабінету Міністрів України, Ради з питань соціального захисту бездомних осіб та осіб, звільнених з місць позбавлення волі, Міністерства соціальної політики України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерства охорони здоров’я України, Державної служби зайнятості, Державної пенітенціарної служби України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Державної служби статистики, Кримінальної міліції у справах дітей, Державного інституту сімейної та молодіжної політики, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. З’ясовано їх адміністративно-правовий статус. Особливу увагу приділено Міністерству соціальної політики України як основному суб’єкту з регулювання зазначеної сфери, у тому числі компетенції його структурних підрозділів, які мають безпосереднє відношення до формування та забезпечення державної політики у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

На підставі здійсненого аналізу національного законодавства та зарубіжного досвіду запропоновано надати самостійний правовий статус інститутові Уповноваженого з прав дитини в Україні, прийнявши відповідний закон; систематизувати роботу Департаменту з усиновлення та захисту прав дитини, що діє у складі Мінсоцполітики, визначивши його функціональні обов’язки, шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови «Про затвердження Положення про Департамент усиновлення та захисту прав дитини»; затвердити Положення про кримінальну міліцію у справах дітей.

У підрозділі 2.3. «Громадські організації як суб’єкти адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розкрито зміст і напрями діяльності громадських організацій, які опікуються питаннями захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, та зауважено на здійсненні ними основних функцій у сфері, що досліджується.

Внесено пропозицію стосовно законодавчого закріплення сформульованої автором дефініції поняття «Громадська організація, яка захищає інтереси бездомних осіб та безпритульних дітей» у Законі України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей». Зокрема, варто доповнити ст. 2 вказаного нормативно-правового акту визначенням наступного змісту: «Громадська організація, яка захищає інтереси бездомних осіб та безпритульних дітей – це добровільне, незалежне та неприбуткове об’єднання осіб, що об’єднані спільними потребами та інтересами, і мають на меті принести користь суспільству, здійснюючи заходи щодо соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб та безпритульних дітей».

Досліджено діяльність окремих громадських організацій (як українських, так і відокремлених підрозділів іноземних неурядових організацій), які діють в Україні в інтересах бездомних осіб і безпритульних дітей. За даними Міністерства соціальної політики України, станом на 1 січня 2012 року в Україні функціонує 64 недержавні організації, що надають соціальний захист та послуги бездомним особам та особам, звільненим з місць позбавлення волі, що становлять групу ризику щодо бездомності та 49 організацій, що надають відповідний захист безпритульним дітям. У результаті проведеного дослідження зроблено висновок, що діяльність відокремлених підрозділів іноземних неурядових організацій спрямована на реформування системи всебічного захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, відпрацювання моделей деінституалізації, широке застосування світового досвіду, а діяльність вітчизняних громадських організацій спрямована не на запобігання негативним явищам бездомності осіб та безпритульності дітей, а на надання, в основному, первинної допомоги зазначеним категоріям осіб.

Розділ 3 «Особливості засобів адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Засоби адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» досліджено адміністративно-правові засоби у сфері захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, якими забезпечується реалізація зазначеними верствами населення їх прав та свобод. Зокрема, зроблено висновок, що відповідні засоби є сукупністю прийомів та способів, за допомогою яких публічні органи управління регулюють суспільні відносини у сфері захисту даних незахищених категорій населення, що мають на меті дотримання та забезпечення їх інтересів.

Здійснено аналіз наступних адміністративно-правових засобів у сфері, що досліджується: ліцензування; атестація; контроль (нагляд); адміністративна відповідальність за порушення прав бездомних осіб і безпритульних дітей.

На основі дослідження теоретичних поглядів до розуміння правової категорії «державний контроль», контроль в сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей визначено як діяльність уповноважених державою публічних органів управління (посадових осіб), що здійснюється на постійній основі, із використанням особливих методів та форм, полягає у спостереженні за функціонуванням органів та посадових осіб, які здійснюють адміністративно-правовий захист бездомних осіб та безпритульних дітей. Також з’ясовано, що контроль є родовим поняттям по відношенню до нагляду, останній же виступає різновидом контролю та його складовою. Автор визначає нагляд у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей як регламентовану діяльність уповноважених державою суб’єктів щодо перевірки виконання та додержання правових актів посадовою особою (уповноваженим органом) публічного органу управління, що призначений надавати захист бездомним особам та безпритульним дітям.

Зроблено висновки стосовно доцільності прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про ліцензування громадських організацій у сфері соціального (адміністративно-правового захисту) бездомних осіб і безпритульних дітей», яка б передбачала, що ліцензуванню підлягає діяльність у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей за різноманітними напрямками, щоб всебічно задовольнити та забезпечити інтереси дорослих осіб та безпритульних дітей, які опинилися на вулиці; та Постанови Кабінету Міністрів України «Про атестацію працівників сфери захисту бездомних осіб та безпритульних дітей», яка б передбачала, що атестації підлягають працівники як державного сектору зазначеного захисту, так і громадських організацій.

У підрозділі 3.2. «Адміністративна відповідальність як засіб адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» приділено увагу інституту адміністративної відповідальності за порушення прав та інтересів бездомних осіб і безпритульних дітей.

Проведене автором інтерв’ювання щодо ефективності адміністративної відповідальності у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, показало, 78% опитаних вважають, що заходи зазначеного виду юридичної відповідальності є неефективними, 11% вказали на їх ефективність. Зазначене дає можливість стверджувати, що наведені факти свідчать про неефективність управлінської системи у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, що є наслідком невідповідаючої вимогам часу нормативно-правової бази, що окреслює систему адміністративних стягнень, які застосовуються до правопорушників у даній сфері.

Саме тому автором запропоновано внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення та додати до нього главу наступного змісту: Глава *** «Відповідальність за порушення законодавства у сфері соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб і безпритульних дітей». Глава передбачає норми, що регулюють питання відповідальності: 1) за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист бездомних осіб; 2) за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист безпритульних дітей; 3) батьків або осіб, що їх заміняють, за порушення прав та інтересів дітей; 4) посадових осіб за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист бездомних осіб; 5) посадових осіб за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист безпритульних дітей; 6) громадських організацій, що працюють в інтересах бездомних осіб і безпритульних дітей.