ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію та емпіричну базу, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено їх апробацію, визначено особистий внесок здобувача, визначено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дисциплінарної відповідальності державного службовця» містить три підрозділи, в яких досліджено поняття, сутність, правову природу, історіографію і надано нормативно-правове визначення дисциплінарної відповідальності державного службовця.

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень дисциплінарної відповідальності державного службовця» аналізуються погляди українських та зарубіжних учених щодо дисциплінарної відповідальності державного службовця у рамках становлення і розвитку інституту державної служби, що дало можливість виокремити такі періоди його становлення: 1) дореволюційний період: саме у цей період питання державної служби починають активно обговорюватися та опрацьовуватися теоретиками та практиками. Питаннями дисциплінарної відповідальності тією чи іншою мірою займаються такі науковці, як: І.Ю. Андреєвський, В.П. Безобразов, О.Д. Грабовський, В.В. Івановський, М.В. Куплеваський, М.К. Нелідов та ін.; 2) радянський період, який характеризується тим, що протягом майже століття питання інституту державної служби пройшло досить складний, розмаїтий, суперечливий та стрибкоподібний шлях становлення наукової думки щодо названого інституту. Дисциплінарна відповідальність службовців державних установ не мала жодних особливостей порівняно з іншими робітниками, які працювали у приватному секторі. Основним нормативним актом, що регламентував процедуру притягнення до дисциплінарної відповідальності, був КЗпП України, який визначав універсальні підстави притягнення до такої відповідальності та однакові для всіх заходи стягнення. У цей період питанням дисциплінарної відповідальності займалися такі науковці, як: Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, Б.М. Габрічідзе, В.М. Манохін, І.Н. Пахомов, А.Ю. Пашерстник, В.М. Старилов, С.С. Студенікін, Н.І. Фаянс та ін.; 3) період незалежності України: із проголошенням незалежності України питання дисциплінарної відповідальності набуло особливого значення в рамках розвитку державної служби та побудови незалежної демократичної правової держави, що зумовило активні наукові пошуки нових моделей державної служби та її елементів. Питанням дисциплінарної відповідальності у цей період займалися учені різних галузей права: В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, Л.Р. Біла-Тіунова, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, М.І. Іншин, І.О. Картузова, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, О.М. Коропатов, В.Я. Малиновський, Н.М. Неумивайченко, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.П. Орзіх, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк, Х.П. Ярмакі та ін.

У підрозділі 1.2. «Дисциплінарна відповідальність державного службовця як інститут адміністративного права» розглядаються поняття та сутність дисциплінарної відповідальності державного службовця як категорії адміністративного права. Установлено, що в юридичній науці є два підходи щодо визначення галузевої приналежності дисциплінарної відповідальності державних службовців: 1) інститут трудового права (Н. Болотіна, Г. Чанишева, М. Іншин, В. Процевський); 2) інститут адміністративного права (Ю. Битяк, С. Ківалов, Л. Біла-Тіунова). Встановлено, що однією з основних аргументацій прихильників першого підходу щодо приналежності інституту дисциплінарної відповідальності до трудового права є положення Закону «Про державну службу» (1993) щодо регламентації окремих питань цього інституту КЗпП України. Із прийняттям Закону «Про державну службу» (2011), який передбачив цілий розділ щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців та виключив регулювання цього питання із КЗпП України, питання нормативно-правового визначення галузевої приналежності дисциплінарної відповідальності державного службовця є практично вирішеним.

Визначено, що науково-теоретичне обґрунтування приналежності інституту дисциплінарної відповідальності до адміністративного права полягає у тому, що: цей інститут реалізується у сфері функціонування органів державної влади, тобто пов’язаний із публічно-правовими суспільними відносинами; цей інститут стосується особливого суб’єкта – державних службовців; джерелами цього інституту є норми публічних галузей права і, насамперед, адміністративного права; уперше законодавчо визначено фактичні підстави застосування дисциплінарної відповідальності, які не передбачені у КЗпП України; уперше законодавчо визначено систему дисциплінарних стягнень, у тому числі й тих, що не передбачені у КЗпП України; уперше законодавчо визначено порядок накладення дисциплінарних стягнень щодо державних службовців.

У рамках дисциплінарної відповідальності державного службовця виокремлено та охарактеризовано два її види: а) загальна дисциплінарна відповідальність адміністративних державних службовців (тобто державних службовців, на яких поширюється дія Закону «Про державну службу»); б) спеціальна дисциплінарна відповідальність державних службовців (тобто спеціалізованих і мілітаризованих державних службовців, дисциплінарна відповідальність яких регламентується дисциплінарними статутами).

У підрозділі 1.3. «Правові засади дисциплінарної відповідальності державного службовця» встановлено, що сучасне законодавство про державну службу в цілому, і про дисциплінарну відповідальність, зокрема, є роздрібненим, розпорошеним, таким, що, скоріше, становить сукупність, а не систему нормативно-правових актів, дія яких поширюється, переважно, на той чи інший вид державної служби і вид державних службовців. Охарактеризовано дві групи нормативно-правових актів, які регламентують дисциплінарну відповідальність державних службовців: загальні, які регламентують дисциплінарну відповідальність усіх державних службовців: Конституція України; КАС України; КК України (питання судимості); ЦК України (питання обмеженої дієздатності, недієздатності); Закони України: «Про громадянство», «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про засади державної мовної політики»; спеціальні, які визначають дисциплінарну відповідальність державних службовців. Водночас, зазначено, що остання група, у свою чергу, також є неоднорідною і поділяється на дві підгрупи нормативно-правових актів, що регулюють дисциплінарну відповідальність державних службовців: а) адміністративної державної служби; б) спеціалізованої та мілітаризованої державної служби.

Акцентовано увагу на необхідності систематизації законодавства про дисциплінарну відповідальність державного службовця, у контексті чого запропоновано у проекті Кодексу правил поведінки державного службовця передбачити: підстави дисциплінарної відповідальності державних службовців; вичерпний перелік складів дисциплінарних проступків; визначити систему дисциплінарних стягнень; порядок накладення дисциплінарних стягнень; обставини, які пом’якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність; порядок оскарження рішення про дисциплінарну відповідальність; механізм забезпечення виконання рішень про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Аналізується зарубіжне законодавство, що регламентує дисциплінарну відповідальність публічних службовців (РФ, Німеччина, Болгарія, Естонія) та визначаються можливості застосування цього досвіду в умовах України.

Розділ 2 «Характеристика фактичних підстав дисциплінарної відповідальності державного службовця та видів дисциплінарних стягнень» містить три підрозділи, в яких досліджуються підстави дисциплінарної відповідальності державного службовця, склад дисциплінарних проступків та видів дисциплінарних стягнень.

У підрозділі 2.1. «Фактичні підстави загальної дисциплінарної відповідальності державного службовця» зазначено, що фактичною підставою загальної дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, тобто протиправна, винна, шкідлива дія чи бездіяльність, що посягає на встановлений порядок проходження державної служби, а також службову дисципліну, за який до державного службовця застосовуються заходи дисциплінарної відповідальності. Особливу увагу при характеристиці складів дисциплінарних проступків акцентовано на таких складах, як: а) вияв неповаги до державних символів України; б) порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі; в) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; г) порушення правил професійної етики державного службовця.

При характеристиці об’єкта дисциплінарного проступку визначено, що службова дисципліна державного службовця – це неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання ним службових обов’язків, тобто службова дисципліна обумовлена двома критеріями: неухильне додержання присяги державного службовця; сумлінне виконання службових обов’язків. Визначено, що службові обов’язки – це сукупність обов’язків державного службовця, що визначені: а) Законом «Про державну службу»; б) Правилами внутрішнього службового розпорядку; в) посадою державної служби, тобто посадовою інструкцією. Акцентовано увагу на тому, що в Законі «Про державну службу» (2011) замість положення – «виконання своїх обов’язків», передбачено положення – «виконання своїх службових обов’язків», тобто має місце суттєва зміна акцентів в обсязі обов’язків державного службовця (основні/службові), які знаходять відображення у Присязі. Така позиція законодавця є досить спірною, оскільки положення – «виконання своїх обов’язків» – передбачає основні обов’язки, яких визначено на законодавчому рівні, та які стосуються усіх державних службовців незалежно від посади, яку вони заміщують. Водночас, положення «виконання своїх службових обов’язків» стосується як основних, так і посадових обов’язків, які визначаються відповідно на рівні підзаконних нормативних актів локального характеру. Це положення суперечить положенню тексту Присяги, відповідно до якого порушенням Присяги є, зокрема, недодержання Конституції та законів України, а не підзаконних нормативних актів.

При характеристиці об’єктивної сторони визначено, що: невиконання службових обов’язків – це нездійснення службовцем своїх повноважень без поважних причин; неналежне виконання службових обов’язків – це неякісне, несвоєчасне, не повною мірою здійснення службовцем своїх повноважень; перевищення службових повноважень – це здійснення державним службовцем певних дій, які не охоплюються колом його повноважень (це може проявлятися у тому, що державний службовець: а) не має повноважень, але здійснює їх; б) має певні повноваження, але у конкретному випадку виходить за їх межі щодо: кола осіб, які не входять до числа його підлеглих; кола питань, які підлягають вирішенню; правових актів управління, на видання яких не має права, тощо.

З огляду на важливість такого складу дисциплінарного проступку, як порушення обмежень щодо участі державного службовця у виборчому процесі, передбачених виборчим законодавством, визначено, що політична неупередженість – це здійснення державним службовцем своїх службових повноважень без урахування: а) політичних мотивів чи обставин, що не стосуються предмета його службової діяльності; б) особистої прихильності або неприязні до будь-яких осіб; в) особистих політичних поглядів або переконань. Отже, принцип політичної нейтральності забороняє державному службовцю: а) використовувати своє службове становище, майно та інші матеріальні ресурси державного органу, в якому він працює, для здійснення політичної діяльності; б) залучати підлеглих йому осіб до участі у політичній діяльності; в) брати участь у публічних політичних дебатах (крім випадків, коли участі у таких дебатах вимагає виконання службових обов’язків); г) проводити політичну, у тому числі передвиборчу, агітацію; д) використовувати партійну символіку під час виконання службових обов’язків.

При характеристиці суб’єктивної сторони дисциплінарних проступків державного службовця встановлено, що вона проявляється як у формі умислу, так і в необережності.

Характеристика суб’єкта дисциплінарного проступку дозволила визначити, що: 1) суб’єктом загальної дисциплінарної відповідальності є громадянин України, який досяг 18 років, заміщує державні адміністративні посади у державних органах, та на якого поширюється дія Закону «Про державну службу»; 2) суб’єктом спеціальної дисциплінарної відповідальності є: а) громадянин України, який досяг 18 років, заміщує державні спеціалізовані посади у державних органах і на якого поширюється дія відповідного дисциплінарного статуту; б) громадянин України, який досяг 18 років, проходить строкову військову службу або заміщує державну військову посаду в ЗСУ і на якого поширюється дія Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України.

У підрозділі 2.2. «Фактичні підстави спеціальної дисциплінарної відповідальності державного службовця» надано характеристику підстав дисциплінарної відповідальності державного службовця, що визначені у спеціальних законодавчих актах щодо окремих видів державних службовців – дисциплінарних статутах.

Акцентовано увагу на особливостях визначення фактичних підстав спеціальної дисциплінарної відповідальності. Встановлено, що в Дисциплінарних статутах фактичні підстави відповідальності визначаються по-різному, суттєво відрізняються між собою, є несистематизованими та різноаспектними. Так, Дисциплінарний статут прокуратури передбачає застосування дисциплінарних стягнень щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, за невиконання чи неналежне виконання ними службових обов’язків або за проступок, який порочить їх як працівників прокуратури. Таким чином, підставами дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури є як дисциплінарний проступок, так і проступок морально-етичного характеру, що, зокрема Законом «Про державну службу» (2011) не передбачається.

Встановлено, що у ряді випадків Дисциплінарні статути при визначенні складів дисциплінарних проступків використовують такі оціночні поняття, як: «скоєння ганебного вчинку», «брутальне або зневажливе ставлення до громадян» (Дисциплінарний статут служби цивільного захисту, Дисциплінарний статут митної служби) тощо. При цьому у Статутах є відсутнім визначення понять «ганебний», «брутальне», «зневажливе» тощо, що дає підстави суб’єкту дисциплінарної влади суб’єктивно вирішувати ці питання.

У підрозділі 2.3. «Характеристика дисциплінарних стягнень» охарактеризовано дисциплінарні стягнення, що можуть бути застосовані до державного службовця за вчинення дисциплінарного проступку.

Акцентовано увагу на співвідношенні понять «дисциплінарні стягнення» і «заходи дисциплінарного впливу», що визначені в Законах «Про державну службу» 1993 та 2011 рр., і встановлено, що ці поняття співвідносяться по-різному: у Законі 1993 р. – вони не співпадають, а в Законі 2011 р. – співпадають. У контексті зазначеного здійснено порівняльний аналіз дисциплінарних стягнень і встановлено, що система стягнень, передбачена Законом 2011 р., є більш логічною і структурованою, водночас, вона є незакінченою і саме тому, з урахуванням зарубіжного досвіду (РФ, Болгарія, Естонія, Німеччина) запропоновано розширити цей перелік такими стягненнями, як: а) переведення державного службовця на іншу, нижчу на один рівень, державну посаду у тому ж державному органі на строк до 6 місяців; б) штраф (розмір може становити від 25 до 100 % місячної заробітної плати).

Розділ 3 «Порядок притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності» містить три підрозділи, в яких досліджуються поняття, види та стадії дисциплінарного провадження та особливості доказування.

У підрозділі 3.1. «Поняття та види дисциплінарного провадження щодо державного службовця» проаналізовано правову природу дисциплінарного провадження, запропоновано його визначення й виокремлено його види.

Встановлено, що дисциплінарне провадження вирізняється серед інших проваджень низкою критеріїв: особливості суб’єктів, що здійснюють провадження; специфіка актів, якими оформлюється провадження, процедура їхнього оформлення. Визначено, що під дисциплінарним провадженням щодо державного службовця слід розуміти сукупність процесуальних дій уповноважених осіб щодо застосування відповідних дисциплінарних примусових заходів, які здійснюються для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок.

Здійснено класифікацію дисциплінарних проваджень щодо державних службовців. У залежності від видів законодавчих актів, виокремлено такі види проваджень: 1) дисциплінарне провадження, що регламентується Законом «Про державну службу»; 2) дисциплінарне провадження, що регламентується дисциплінарними статутами. У свою чергу, останній вид дисциплінарного провадження є неоднорідним у нормативному регулюванні, що зумовлює необхідність його класифікації на: а) дисциплінарні провадження щодо спеціалізованих державних службовців, що регламентуються, відповідно, окремими дисциплінарними статутами (Дисциплінарний статут прокуратури; Дисциплінарний статут ОВС; Дисциплінарний статут митної служби; Дисциплінарний статут служби цивільного захисту; Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України); б) дисциплінарні провадження щодо мілітаризованих службовців (ЗСУ, СБУ, внутрішні війська, прикордонні війська, війська ЦО), що регламентуються загальним нормативним актом – Дисциплінарним Статутом Збройних Сил України.

У підрозділі 3.2. «Стадії дисциплінарного провадження щодо державного службовця» проаналізовано теоретико-правові засади структури дисциплінарного провадження, тобто стадії дисциплінарного провадження щодо державного службовця.

Встановлено, що в теорії адміністративного права є відсутнім єдиний загальноприйнятий підхід щодо кількості та переліку стадій дисциплінарного провадження, та виокремлено п’ять стадій: 1) порушення дисциплінарного провадження; 2) дисциплінарне розслідування [а) підготовчий етап дисциплінарного розслідування; б) етап проведення дисциплінарного розслідування; в) етап фіксування матеріалів дисциплінарного розслідування]; 3) розгляд справи про дисциплінарний проступок та прийняття рішення; 4) оскарження рішення про застосування дисциплінарної відповідальності; 5) виконання рішення. З огляду на те, що поняття «службове розслідування» використовується і як стадія дисциплінарного провадження, і як окрема адміністративна процедура (передбачена Постановою КМУ України), для їхнього розмежування аргументовано необхідність замість поняття «службове розслідування» ввести поняття «дисциплінарне розслідування».

Визначено, що Закон «Про державну службу» (2011) не закріпив переліку суб’єктів, уповноважених на порушення дисциплінарного провадження, а обмежився тільки переліком суб’єктів, що уповноважені на застосування дисциплінарних стягнень. Водночас, більш детально це питання є урегульованим у Дисциплінарних статутах, зокрема, в Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України. Запропоновано внести відповідні зміни до Закону «Про державну службу».

Охарактеризовано процесуальний статус таких учасників дисциплінарного провадження, як: суб’єкт дисциплінарної влади; суб’єкт дисциплінарного обвинувачення; суб’єкт, щодо якого здійснюється провадження; суб’єкт дисциплінарного захисту; суб’єкт, що сприяє проведенню дисциплінарного провадження (потерпілий, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач).

У підрозділі 3.3. «Докази та доказування у дисциплінарному провадженні щодо державного службовця» визначено, що докази в дисциплінарному провадженні щодо державного службовця мають украй важливе значення, адже на основі їх повноти та достатності суб’єкт дисциплінарної влади приймає рішення щодо наявності дисциплінарного проступку та застосування до державного службовця дисциплінарної відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення.

Визначено, що доказами у дисциплінарному провадженні щодо державних службовців можна вважати фактичні дані, на підставі яких у визначеному законом порядку уповноважена особа встановлює наявність або відсутність дисциплінарного проступку, чи іншого порушення, за яке згідно з законом встановлено дисциплінарну відповідальність, винність особи у його вчиненні, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.