| summary: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукового розроблення проблеми, вказано на зв’язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету та завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологію, використані методи, висвітлено наукову новизну роботи, її значення у правотворчості, правозастосуванні, науково-дослідній та навчально-методичній діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.
Розділ 1 „Правові засади формування системи державної охорони органів державної влади України та посадових осіб” складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено ґенезу наукової думки у сфері державної охорони, надано історію розвитку УДО, а також визначено правові засади державної охорони.
У підрозділі 1.1 „Огляд літератури за темою дослідження” висвітлено питання історії становлення, онтології, змістовний генезис наукової думки у сфері державної охорони, що дало змогу дійти узагальнюючих висновків цього етапу дослідження в контексті теми дослідження. Характерною особливістю досліджуваних робіт є те, що попри важливість питань адміністративно-правового регулювання безпеки президента та забезпечення безпеки органів державної влади, їм не приділено належної уваги.
В Україні тема діяльності УДО в цілому, зокрема адміністративно-правові її аспекти, не висвітлена. Відкритих наукових досліджень, в яких було б: а) складено системне уявлення про сутність та призначення даного органу спеціального призначення; б) визначено адміністративно-правовий статус у системі суб’єктів забезпечення національної безпеки і реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики; в) описано механізми взаємодії УДО з іншими суб’єктами саме в цій діяльності, а не лише щодо окремих заходів забезпечення фізичної безпеки; г) визначено зміст адміністративно-правових відносин у сфері діяльності УДО, немає.
Більшість праць, в яких розглядаються різноманітні аспекти функціонування та розвитку інституту президента та президентства, присвячено аналізу значного спектра проблем, натомість питання безпеки президента як одноособового державного органу, який виступає гарантом Конституції України, державного суверенітету і додержання конституційного ладу не аналізуються.
Здійснений аналіз компаративних досліджень інститутів Президента України та інших країн, також довів нашу думку про те, що автори не включають інститут безпеки до складових інституту президента. На наш погляд, така позиція є помилковою, адже переважна більшість авторів дисертацій із аналізованої тематики наголошують на важливості, а подеколи і визначальності інституту президента для сучасної держави, особливо в контексті: трансформації центральноєвропейської тоталітарної країни у демократичну правову державу з парламентсько-президентською формою правління та з сильним главою держави; трансформації повноважень президента після вступу України до ЄС; ілюстрації можливостей глави держави у відстоюванні національних інтересів своєї країни в межах Європейського Союзу; подальшого обґрунтування положень про те, що ефективне функціонування президентської гілки влади значною мірою залежить від спадкоємності влади загалом.
Відсутні напрацювання щодо адміністративно-правових основ діяльності УДО в забезпечення державної та національної безпеки і серед науковців, які досліджують різноманітні питання функціонування суб’єктів забезпечення національної безпеки. Не знайшов опис даних процесів і своєї концептуалізації на понятійному рівні, оскільки в спеціалізованих роботах із цього приводу не визначено ключових понять і категорій стосовно безпеки президента та вищих посадових осіб, діяльності УДО.
Щодо аналізу іноземних джерел, то в них також дані питання окремо не порушені, натомість більшою мірою і глибше здійснюються дослідження щодо забезпечення безпеки президента. Така позиція в цілому нами схвалюється, натомість потребують свого подальшого дослідження питання діяльності УДО. В даному ракурсі як наукова гіпотеза нами було висунуто – через метод екстраполяції положень щодо правової охорони Конституції – модель правової безпеки президента. Нами запропоновано в рамках інституту президента розглядати як окреме і системне утворення інституту безпеки президента, складовими елементами якого виступають підсистеми інформаційної, фізичної, екологічної, економічної та інших видів безпеки. Вагомим елементом у контексті аналізу адміністративно-правових питань вбачається (у формуванні окремої складової інституту безпеки президента) — правова безпека президента.
Аналіз адміністративно-правових і теоретико-правових робіт уможливив наголошувати на важливості подальших наукових досліджень проблеми правової безпеки президента як важливого наукового напряму в контексті формування системного інституту безпеки Президента України, удосконалення діяльності УДО, зокрема корекції його адміністративно-правового статусу.
У підрозділі 1.2 „Історія становлення УДО України” було здійснено аналіз історії становлення УДО, отримані результати якого надали можливість констатувати, що аналізована діяльність має в Україні глибоке коріння та багату історію. Виникнення спеціальних військових формувань (дружини Князя, зокрема, малої дружини, функцією якої була безпосередня охорона перших осіб держави, членів їх сім’ї та місць їх перебування) припадає ще на період формування давньоруської державності й права (Київська Русь, Галицько-Волинське князівство).
Серед основних періодів становлення та розвитку інституту особистої охорони посадових осіб в Українських землях визначають: період існування Запорізької Сечі та формування Гетьманщини (створення сердюцьких полків, надвірної компанійської корогви, жолдацької сторожи, фузилерної роти тощо); період перебування України у складі Російської Імперії (спеціальні охоронні стрілецькі формування, лейб-гвардійські підрозділи, Власний Його Імператорської Величності Конвой та інші структури); у період спроб відродження Української державності, зокрема, під час приходу до влади Гетьмана Павла Скоропадського, особиста охорона якого відрізнялась чіткою організацією та структурою (Управління гетьманського коменданта; конвой; особиста охоронна команда гетьмана; загін окремого призначення; особливий відділ).
Встановлено, що в Україні державна охорона,здійснюється Управлінням державної охорони України у взаємодії з іншими суб’єктами правоохоронної діяльності, іншими центральними органами виконавчої влади України, Службою безпеки України.
У підрозділі 1.3 „Правові засади державної охорони” аналізуються поняття та зміст адміністративно-правового регулювання, здійснюється наукове розмежування функцій охорони та безпеки, визначається зміст функції охорони президента і, відповідно, правові основи державної політики безпеки президента.
Механізм правового регулювання діяльності президента та вищих посадових осіб — це складно організована система соціально-правових засобів і чинників, що забезпечують необхідні та достатні умови для охорони законних прав, свобод та інтересів президента, які розглядаються в єдності і взаємозв’язку з діяльністю людей, їхніми інтересами та потребами і пов’язані із необхідністю забезпечення реалізації державної політики відповідно до національних інтересів у конкретних соціальних умовах за допомогою правових засобів. Він відбиває процес нормативного упорядкування суспільних відносин за допомогою норм адміністративного права, які реалізуються через систему адміністративно-правових засобів, форм і методів з метою задоволення інтересів безпеки президента та вищих посадових осіб.
Визначено, що стійкість демократичних інститутів ґрунтується на функціонуванні надійного механізму забезпечення і гарантування основних прав і свобод людини та громадянина. Функція охорони за даного випадку відіграє ключову роль. За її допомогою забезпечується: 1) правова державність; 2) механізми правотворчості та правого регулювання; 3) місцеве самоврядування. Заходи охорони — це заходи першого порядку, тобто заходи безпеки першого рівня, коли не потрібно застосувати заходів безпеки, і заходів охорони вистачає для того, щоб забезпечити належний рівень реалізації прав і свобод людини.
Адміністративно-правова охорона прав президента становить єдиний комплексний інститут, що регулює підстави, форми і засоби впливу у випадках або аномального розвитку правових відносин, або коли відхилення від норми лише передбачаються. Юридичний механізм виступає абстракцією, адже його стрижень становить державний примус, який виступає державно-правовим охоронним механізмом.
Інститут безпеки президента є державно-правовим, адже безпека здійснюється не щодо конкретної особи, а щодо інституту президента. Характерною особливістю демократичного суспільства є неприпустимість протиставлення інтересів держави й інтересів особи, формування, як влучно висловився В. А. Ліпкан, „безпекового балансу” між інтересами особи, суспільства та держави. Запорукою розвитку демократичного суспільства є не тільки розвиток інститутів громадянського суспільства, а й розвиток інституту президента, який виступає гарантом Конституції України, а також важливим компонентом сучасної інституціональної системи. Ефективна діяльність президента, передусім, створює умови для поступального розвитку всієї країни, у тому числі інститутів громадянського суспільства, які є невід’ємною частиною держави.
Аналіз правових засад державної охорони дав змогу дійти висновку: УДО України реалізує функцію безпеки за допомогою заходів безпеки та режимів безпеки. Отже, УДО України забезпечує безпеку президента, а не лише його охорону. У зв’язку з чим існує наукова і практична потреба у зміні назви даного державного правоохоронного органу спеціального призначення.
Розділ 2 „Стан адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України” складається з трьох підрозділів. У них обґрунтовується правовий зміст безпекової функції, визначається адміністративно-правовий статус УДО України, а також подається методика визначення оптимальної чисельності особового складу УДО України.
У підрозділі 2.1 „Правовий зміст безпекової функції держави” проведено аналіз функцій держави. Зіставлення функцій держави із адміністративно-правовою компетенцією УДО надало можливість висунути гіпотезу про необхідність формування нової функції і уведення для її позначення до наукового обігу нового поняття: „безпекова функція держави”. Додатковим аргументом на користь цього слугувало дослідження тенденцій безпекоренесансу та рефлексії цього процесу в нормативно-правових актах.
Внаслідок проведених досліджень сформувався важливий висновок: за збереження сучасного підходу до розуміння сутності безпекової функції і призначення УДО, останнє, будучи державним органом спеціального призначення, виконує вузьку функцію: збереження влади правлячою верхівкою. Відповідно було виділено риси та ознаки функцій УДО. Сформовано власне розуміння триєдності функцій: а) описують динаміку функціонування та розвитку УДО і його складових елементів; б) виражають взаємозв’язок внутрішніх і зовнішніх функцій; в) виступають інтегральним утворенням елементів і зв’язків.
Аналіз правових та організаційних форм надав можливість виділити функції УДО України: безпекова, охоронна, адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, контрольна, економічна, навчальна. Дослідження змісту правових категорій „державна безпека” і „безпека держави” також уможливив навести аргументи на користь їх розмежування, а звідси й необхідності виділення у кожному з них власного змісту.
У підрозділі 2.2 „Адміністративно-правовий статус УДО України” доводиться необхідність кореляції діяльності УДО України із національними інтересами, визначено проблемний комплекс адміністративно-правового регулювання діяльності УДО, а також досліджено підходи до наукового визначення і формулювання об’єктів і суб’єктів державної охорони.
Науково обґрунтовано, що концептуалізація національних інтересів має відбуватись не лише у вигляді їх правового оформлення і легітимації, а й операціоналізації в рамках окремих законодавчих актів, що регулюють порядок їх організації та діяльності. Національні інтереси виступають дороговказом функціонування Управління державної охорони України в контексті подальшої розбудови успішної та ефективної держави, унеможливлюють трансформацію державного органу на приватну службу безпеки.
Стратегія функціонування інституту президента та вищих посадових осіб зумовлена національними інтересами і, відповідно, накладає відбиток на діяльність УДО України. Перебуваючи в царині перманентних загроз, відчуваючи необхідність кардинальних змін у формуванні належної обстановки для виконання покладених на президента завдань, постає потреба у перегляді змісту функцій безпеки та охорони. Переможна хода антропологізму не має чинити вплив на прагматичний етатизм, оскільки вільна особистість і громадянське суспільство можуть розвиватися лише в ефективно функціонуючій державі. Саме державні органи в змозі протистояти масованому як фізичному, так і інформаційному впливу як зсередини, так і ззовні, а головне: створити умови для успішної та результативної реалізації національних інтересів. Потужним засобом цих процесів виступає право.
Відтак зміна функціонального призначення даного органу, його переорієнтація із забезпечення фізичної охорони на забезпечення безпеки президента має стати першим кроком до формування нової структури, яка врешті-решт забезпечує безпеку інституту президента, ефективна діяльність якого гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність та конституційний лад нашої держави. Зміна назви має стати наслідком усвідомлення зміни змісту діяльності, формування політики безпеки президента.
Пропонується законодавчо визначити УДО України – головний державний орган у системі державної охорони. Система органів може бути подана крізь два рівні: суб’єкти, що безпосередньо здійснюють державну охорону, а також суб’єкти, які можуть залучатися до заходів державної охорони у разі необхідності.
У підрозділі 2.3 „Методика визначення оптимальної чисельності працівників УДО України” надано авторське бачення методики визначення чисельності працівників УДО України.
Проведений аналіз системи адміністративно-правового регулювання діяльності УДО надав можливість констатувати, що нормативні акти у даній сфері здебільшого спрямовані не на удосконалення регулювання суспільних відносин, а визначають додаткові об’єкти та посадових осіб, щодо яких мають здійснюватися заходи державної охорони. Причому дані питання регламентуються Указами Президента, якому і підпорядковано УДО. За такої ситуації можемо констатувати: внаслідок дисбалансу регулювання суспільних відносин у сфері державної охорони, більшість питань регламентується нормативними актами, що створює додаткові механізми дестабілізації системи управління державної охорони.
Науково обґрунтовано необхідність розроблення методики обчислення необхідної чисельності працівників УДО, яка може слугувати базою для формування нормативно-правового регулювання діяльності УДО, особливо в частині удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО та чіткого визначення адміністративно-правового статусу даного органу. Визначено її складові елементи.
Розділ 3 „Напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України” містить три підрозділи, в яких досліджено напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО з іншими суб’єктами державної охорони, визначено теоретичні засади Білої книги, а також з’ясовано перспективи формування освітніх стандартів у галузі безпеки та охорони.
У підрозділі 3.1 „Удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО України з іншими суб’єктами забезпечення безпеки органів державної влади та посадових осіб” зазначається, що проблема визначення поняття взаємодії, її різних форм та видів існує постійно, що зумовлено розвитком інтересів держави і, відповідно, трансформацією загроз.
Теоретична думка про взаємодію суб’єктів системи забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб ще не набула достатньої наукової рефлексії, особливо в рамках адміністративно-правової науки. Відповідно залишається нерозробленим категорійно-понятійний та методологічний інструментарій даної проблеми, а сама взаємодія УДО з іншими органами державної влади щодо державної охорони ще не стала окремим об’єктом наукового дослідження як системний інструментарій формування та реалізації державної політики безпеки. Відтак, необхідним є чітке визначення поняття „взаємодії” та законодавче закріплення основних її форм. Екстраполюючи існуючі позиції щодо поняття взаємодії до теми нашого дослідження, вважаємо, що взаємодію суб’єктів забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб необхідно розглядати у широкому та вузькому розумінні.
Окремої наукової уваги потребують проблеми класифікації принципів діяльності УДО. На наш погляд, до основних із них, які доцільно легітимізувати, належать: верховенства права, законності та неухильного додержання прав і свобод людини і громадянина; комплексного використання з цією метою організаційно-правових, режимних, оперативно-розшукових, розвідувальних та контррозвідувальних, інженерно-технічних, силових, інформаційних та інших спеціальних можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; безперервності; невідворотності покарання за посягання на нормальне функціонування органів державної влади України, безпеки посадових осіб та об’єктів, визначених Законом України „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”; пріоритетності захисту державної безпеки; поєднання гласних і негласних форм і методів діяльності; нерозголошення відомостей про технічні прийоми і тактику проведення режимних заходів, а також про склад їх учасників; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для державної охорони; взаємодії з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами; співробітництва у сфері забезпечення безпеки з іноземними державами, їх правоохоронними органами і спеціальними службами, а також із міжнародними організаціями, які здійснюють забезпечення безпеки органів державної влади та посадових осіб; підконтрольність та підзвітність відповідним органам державної влади в межах, передбачених профільним законом.
Важливим елементом наукового аналізу проблеми взаємодії виступає нормативне закріплення її засад, що сприятиме виконанню наступних завдань: 1) підвищити якість нормотворчої роботи через забезпечення системної і скоординованої діяльності УДО, інших суб’єктів системи державної охорони, профільних комітетів Верховної Ради України на всіх стадіях підготовки проектів законодавчих актів щодо безпеки президента, органів державної влади та посадових осіб; 2) забезпечити належне представлення та супроводження на пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях комітетів Верховної Ради України під час розгляду в депутатських фракціях (депутатських групах) проектів законодавчих актів стосовно функціонування та розвитку системи державної охорони, а також представлення позиції УДО під час розгляду проектів законодавчих актів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи; 3) визначити з числа осіб органу управління державною охороною посадову особу, відповідальну за виконання функцій із забезпечення взаємодії з Верховною Радою України та її органами; забезпечити відповідно до законодавства систематичне інформування громадськості про мету та основні положення проектів законодавчих актів, внесених до Верховної Ради України Управлінням державної охорони України.
У підрозділі 3.2 „Біла книга УДО України: тенденції та перспективи” формується наукова проблема: на методологічному рівні не вироблено чіткого розуміння сутності та призначення Білих книг, ґрунтовно не вивчено їхній вплив на формування нормативно-правового поля і державної політики у сфері державної охорони.
Визначено, що в Україні видання даних книг обґрунтовують реалізацією положень Закону України „Про цивільний демократичний контроль над Воєнною організацією держави”. Здійснений аналіз існуючих Білих книг в Україні надав можливість дійти висновку: ці документи прогнозно-індикативного характеру є взаємонеузгодженими, не об’єднаними спільною метою реалізації державної політики безпеки.
Стосовно Білої книги УДО, то в тому варіанті, в якому вона була один раз видана, вона не може бути ідентифікована саме як Біла книга. В даному документі доцільно виразити чіткі геополітичні орієнтири України, пріоритетні національні інтереси, причому не ті, що зазначені у Стратегії національної безпеки України, а саме пріоритетні для органів державної влади і для апарату держави інтереси, адже саме від них і залежатиме вектор можливих загроз для Президента України, посадових осіб органів державної влади.
Надано авторську структуру даного документа, яка представлена через наступні блоки: життєво важливі національні інтереси; безпека президента та органів державної влади — перманентні та атрибутивні складові системи національних інтересів; інститут безпеки президента як складова інституту президента; прогнозний рівень безпеки президента та вищих посадових осіб; підсумки діяльності за минулі роки; система державної охорони; кадрова політика; міжнародне співробітництво.
Доведено, що розроблення Білої книги УДО на науковій основі сприятиме формуванню стійкого усвідомлення необхідності зміни підходів до діяльності УДО, його призначення в глобалізованому світі, а також в період правової нестабільності. Адже специфіка діяльності УДО передбачає виокремлення із загальної кількості загроз лише тих, що стосуються нормального функціонування органів державної влади та посадових осіб.
Надано авторське визначення аналізованого поняття: Біла книга УДО — Зазначається, що Біла книга УДО виступає системоутворювальним документом у сфері державної охорони та становить результат аналізу реального стану рівня безпеки та напрямів підвищення її забезпечення із урахуванням прогнозованих тенденцій у безпековому середовищі.
У підрозділі 3.3 „Перспективи розвитку освітніх програм у галузі охорони та безпеки” доведено, що однією з важливих функцій УДО є навчальна, внаслідок чого структурним компонентом УДО виступають навчальні заклади.
При розгляді перспектив розвитку освітніх програм нами акцентовано увагу, що специфіка завдань, які вирішує Управління, поєднує заходи з безпеки та охорони. Дані заходи мають специфічні умови їх здійснення, вимагають дотримання умов конспірації, використання спеціальних технологій, якими володіють лише співробітники Управління і яких не мають на озброєнні ані СБУ, ані СЗР, ані МВС України.
Обґрунтовано призначення, місце та роль Інституту підготовки кадрів для УДО за відповідною спеціальністю. На думку дисертанта, провідним ВНЗ із підготовки фахівців за спеціальністю „Управління підрозділами охорони та безпеки” МОН України має визначити Інститут підготовки кадрів для УДО (або його правонаступника із іншою назвою), затвердивши розроблені цим ВНЗ стандарти, з урахуванням напрацювань Університету економіки та права „КРОК” та інших навчальних закладів і фахівців, які мають відповідний безпосередній досвід складання даних програм. |
