| summary: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету й задачі, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологічну основу, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, наведено відомості щодо апробації результатів дослідження та публікацій
Розділ 1 «Місце оскарження на сучасному етапі розвитку досліджень інституту адміністративної відповідальності» складається з трьох підрозділів, які присвячено вивченню стану теоретичної розробленості досліджуваної теми, формуванню системи суб’єктів правовідносин, які виникають у процесі оскарження, дослідженню їх правового статусу, зокрема правосуб’єктності.
У підрозділі 1.1 «Оскарження в системі заходів забезпечення законності» дисертантом наголошено, що оскарження у сфері публічно-правових відносин можна розглядати як звернення за захистом своїх прав та законних інтересів, якщо особа вважає, що їх порушено відповідними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб. Автором встановлено, що сьогодні в Україні здійснюють діяльність 311 різноманітних суб’єктів владних повноважень (без урахування загальної кількості місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування). Зазначені суб’єкти владних повноважень наділені юрисдикцією в справах про притягнення до адміністративної відповідальності. За даними органів статистики, тільки протягом 1990−2011 рр. в Україні було притягнуто до адміністративної відповідальності 204 млн. 739 тис. осіб.
Органи державної влади, місцевого самоврядування, інші суб’єкти владних повноважень мають можливість приймати рішення, вчиняти дії, у тому числі в межах провадження в справах про адміністративні правопорушення, унаслідок яких стосовно особи можуть бути застосовані заходи адміністративного примусу, що відбувається не завжди в межах, установлених відповідними законами. Особа потребує захисту своїх прав та законних інтересів у відносинах з органами публічної адміністрації. Автором зазначено, що оскарження громадянами неправомірних дій органів публічної адміністрації, їх посадових чи службових осіб необхідно розглядати як засіб забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації, як можливість здійснювати ефективний контроль за діяльністю суб’єктів владних повноважень, як можливість захисту суб’єктивних прав громадян. Інститут відповідальності держави перед особою – це одна з головних гарантій прав і свобод людини, закріплених у чинному законодавстві. Держава встановлює механізм власної публічно-правової відповідальності, бере на себе обов’язок забезпечити також можливість її реалізації, зробити доступною для громадян. Цим досягається послаблення тиску держави на суспільство і, водночас, підвищується можливість його контролю за діями держави, рішеннями її органів та посадових осіб. Дисертант дійшов висновку, що забезпечення права особи на оскарження потребує законодавчого закріплення поняття правосуб’єктності особи. Автором запропоновано внесення відповідної статті до КУпАП.
У підрозділі 1.2 «Суб’єкти оскарження у справах про притягнення до адміністративної відповідальності та їх правовий статус» розглянуто статус учасників адміністративно-правових відносин, які наділені правом на оскарження в справах про притягнення до адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, по-перше, необхідно визначити, на якій саме стадії провадження відбувається оскарження, по-друге, слід установити коло можливих суб’єктів такого оскарження, визначити їх права та обов’язки.
Правовий статус особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є неоднорідним. Так, у разі доставляння такої особи відповідно до статті 259 КУпАП вона набуває статусу доставленої особи, а в разі застосування адміністративного затримання за статтями 261–263 КУпАП – затриманої особи. Згідно зі статтею 265-2 КУпАП, допускається тимчасове затримання транспортного засобу, що, у свою чергу, надає окремий правовий статус його власникові. Такі статуси мають додаткову юридичну характеристику та особливості. Дисертантом аргументовано необхідність запровадження додаткових гарантій прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності й стосовно якої застосовуються заходи забезпечення провадження.
Автор уважає за необхідне доповнити КУпАП статтею, у якій передбачено роз’яснення прав особи, яка затримується в адміністративному порядку. Це пов’язано з тим, що права особі, відповідно до статті 268 КУпАП, роз’яснюють під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, а адміністративне затримання передує в часі такій процесуальній дії. Тому права особі необхідно роз’яснювати під час адміністративного затримання. Але доповнення КУпАП нормою, яка лише закріплює права особи, стосовно якої застосовують різноманітні заходи забезпечення провадження, буде недостатнім, якщо не передбачити відповідальності за порушення її прав. Тому цілком обґрунтованою є пропозиція дисертанта щодо доповнення КУпАП статті 186-1, яка передбачає відповідальність за порушення прав особи під час застосування заходів забезпечення провадження.
Автором розглянуто правовий статус таких учасників провадження, як потерпілий, захисник, законний представник, свідок, експерт, перекладач. Окремо розглянуто питання оскарження заходів забезпечення провадження заінтересованою особою. Дисертант дійшов висновку, що заінтересована особа – це особа, яка має відповідний інтерес у публічно-правових відносинах, що потребує правового захисту. Водночас КУпАП не визначає правового статусу такого учасника провадження, як заінтересована особа, тому він не може встановлювати прав та обов’язків такого суб’єкта, якщо його правовий статус не пов’язується із статусом потерпілого, свідка, законного представника та ін. Тобто заінтересована особа може оскаржити заходи забезпечення провадження, якщо інтерес, яким вона керується, відображає легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом. Лише пряма, передбачена законом заборона унеможливлює реалізацію особою свого законного інтересу. На підставі проведеного аналізу судової практики, правої дискусії щодо порядку застосування доставляння та затримання особи, правової позиції Вищого адміністративного суду України, автор пропонує і обґрунтовує власне бачення розв’язання цієї проблеми.
У підрозділі 1.3 «Суб’єкти владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності та їх правовий статус» здійснено аналіз системи суб’єктів владних повноважень в умовах постійних змін цієї системи. Автор пропонує розділити всіх суб’єктів на окремі групи відповідно до стадій провадження. На стадії адміністративного розслідування суб’єктами владних повноважень є суб’єкти, які уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення, проводити адміністративне розслідування, застосовувати заходи забезпечення провадження. На стадії винесення постанови в справі про адміністративне правопорушення беруть участь п’ять видів суб’єктів владних повноважень (сьогодні − 50). Серед них є органи, рішення в яких приймаються як колегіально, так і одноособово. Дисертант звертає увагу на те, що існуюча система органів виконавчої влади не відповідає системі суб’єктів владних повноважень, що закріплені в КУпАП як суб’єкти, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. У роботі також досліджено правовий статус суб’єктів владних повноважень на стадіях адміністративного розслідування та виконання постанови по справі.
Остання стадія провадження − виконання постанови. Загалом проблеми оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень на цій стадії не досліджено. Відсутня і нормативна регламентація в КУпАП щодо оскарження на цій стадії.
Розділ 2 «Рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено основні форми діяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
У підрозділі 2.1 «Поняття та види рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень» визначено, що рішення чи дії суб’єктів владних повноважень про притягнення до адміністративної відповідальності − це один з видів актів щодо застосування норм адміністративного права. Аналізуючи справи про адміністративні правопорушення та наявні скарги, що надходять на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, можна дійти висновку, що здебільшого в адміністративному порядку оскаржують рішення та дії суб’єктів владних повноважень. Водночас бездіяльність таких суб’єктів значною мірою має латентний характер і оскаржується значно рідше. Проведений аналіз дає підстави зробити висновок, що рішення чи дії суб’єкта владних повноважень мають такі ознаки: індивідуальний характер (він вирішує цілком визначене й конкретне питання; визначено конкретного адресата, який повинен дотримуватися закріпленого в акті припису); державно-владний характер (обов’язковий для всіх, кому адресований); односторонність прийняття.
Сутністю цих рішень чи дій є те, що на підставі норм адміністративного права приймається припис, адресований безпосередньо визначеним суб’єктам. Така діяльність здійснюється у визначених організаційних формах, а її результати (постанова про притягнення до адміністративної відповідальності, протокол про адміністративне правопорушення, доставляння правопорушника, адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами, огляд на стан сп’яніння, привід), що містять правові веління, отримують об’єктивний вираз.
У підрозділі 2.2 «Рішення суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності як предмет оскарження» проаналізовано основні види рішень, які підлягають оскарженню в реальних справах про притягнення до адміністративної відповідальності. Предметом оскарження в справах про притягнення до адміністративної відповідальності є рішення суб’єкта владних повноважень, його посадових і службових осіб, з приводу яких виникає конфліктна ситуація – індивідуальні адміністративні акти. Предмет може мати суттєве значення для окреслення вчиненого, більш точної кваліфікації, установлення об’єктивної істини в справі. У процесі прийняття рішень суб’єктами владних повноважень мають місце непоодинокі випадки порушення прав і свобод особи та громадянина (незаконне притягнення до адміністративної відповідальності, неправильна кваліфікація правопорушення, порушення компетенції щодо прийняття рішення в справі, накладення адміністративного стягнення поза межами санкції статті КУпАП та ін.). Дисертант дійшов висновку, що це є наслідком вияву суб’єктивного фактора, який пов’язаний з вольовою дією посадової чи службової особи. Такі дії виявляються у виборі як мети діяльності, так і способів її досягнення. При цьому особа обирає рішення з кількох можливих. На вибір поведінки посадової чи службової особи впливають багато факторів: характер потреб та інтересів особи; її інтелектуальний рівень; світогляд та ідеали; ступінь сприйняття нею дійсності. У свою чергу, воля посадової чи службової особи визначається об’єктивними факторами – економічними умовами життя суспільства.
Адміністративно-правове регулювання оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, їх посадових чи службових осіб пройшло в Україні складний та тривалий період розвитку. Через низку історичних, політичних та ідеологічних причин (відсутність інституту адміністративної юстиції, зневага тоталітарного режиму до захисту суб’єктивних прав громадян, заперечення принципу поділу влад та незалежності судової влади) оскарження здійснювалося переважно в адміністративному порядку, а діяльності судових органів у цій важливій сфері відводилося другорядне значення. Рішення суб’єктів владних повноважень зазвичай є наслідком реалізації застарілої ідеології КУпАП, який не позбавлено державоцентриської спрямованості, орієнтації на тотальний примус, заборони, каральні санкції як основний спосіб розв’язання господарських, житлових, енергетичних та інших проблем.
У підрозділі 2.3 «Дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності як предмет оскарження» проаналізовано дії суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, які можна розглядати як предмет оскарження. До кола таких дій автор відносить затримання особи, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами, огляд на стан сп’яніння та привід.
Право на оскарження дій суб’єктів владних повноважень щодо адміністративного затримання, огляду й вилучення речей та документів розглядається як основна гарантія захисту прав і законних інтересів особи. Оскарження в адміністративному порядку дій посадових та службових осіб сприяє виправленню допущених помилок, виявленню недоліків у роботі уповноважених органів, забезпеченню прав та законних інтересів особи.
Аналізуючи положення статті 267 КУпАП, автор дійшов висновку, що поза межами правового поля залишається оскарження таких дій суб’єктів владних повноважень, їх посадових та службових осіб щодо притягнення до адміністративної відповідальності, а саме: а) доставлення порушника (ст. 259); б) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан сп’яніння (ст. 266); в) привід (ст. 268). Автором запропоновано внести зміни до статті 267 КУпАП у частині можливості оскарження тих дій, щодо яких чинним Кодексом процедура не встановлена.
Розділ 3 «Процесуальні особливості оскарження в справах про притягнення до адміністративної відповідальності» складається з двох підрозділів, присвячених особливостям звернення до адміністративного суду із скаргами на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
У підрозділі «Особливості звернення до адміністративного суду» автор дослідив особливості звернення до адміністративного суду в справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. На підставі аналізу низки судових рішень, правових позицій Вищого адміністративного суду України, теоретичних досліджень дисертант доводить свою позицію про необхідність розширення меж оскарження в порядку адміністративного судочинства. Автор не поділяє позицію, що в справах, які підвідомчі судам, не допускається оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, у тому числі й під час адміністративного розслідування.
Судам підвідомчі всі справи, які передбачають застосування таких санкцій, як оплатне вилучення, конфіскація, виправні роботи, громадські роботи, адміністративний арешт. Тим самим особа позбавляється можливості оскаржити рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у таких справах, що, на думку дисертанта, є невиправданим. Саме в таких справах застосовується адміністративне затримання особи, вилучення предметів та документів, тимчасове вилучення транспортних засобів. Автором запропоновано змінити редакцію статті 17 КАС України стосовно того, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про винесення постанов у справах про адміністративні правопорушення районними, районними в місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями), а у випадках, передбачених КУпАП, – господарськими, апеляційними, вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України. Така редакція надає можливість особі оскаржувати всі рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення, крім перегляду постанов у справах, які виносяться в судовому порядку. Дисертантом досліджено питання строків звернення до адміністративного суду, територіальної підсудності таких справ.
У підрозділі 3.2 «Порівняльний аспект процесуальних особливостей оскарження в порядку Кодексу адміністративного судочинства України та Кодексу України про адміністративні правопорушення» з’ясовано різні правові можливості при розгляді скарг на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності як в інстанційному порядку, так і в порядку адміністративного судочинства. Автором на підставі вивчення понад 130 справ здійснено аналіз судової практики. Розглянуто питання дослідження доказів під час розгляду скарг як адміністративними судами, так і іншими суб’єктами владних повноважень, які наділені компетенцією розгляду скарг. Автор дійшов висновку про те, що існує різний процесуальний порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення. Це призводить до того, що місцевий загальний суд може виступати або як інстанція, яка виносить постанову в такій справі, або як місцевий адміністративний суд, який розглядає скаргу на постанову іншого органу адміністративної юрисдикції. Дисертант пропонує встановити єдину процедуру розгляду скарг у справах про адміністративні правопорушення. Такі скарги мають розглядатися виключно місцевими адміністративними судами. Але це потребує позбавлення місцевих загальних судів повноважень розгляду справ про адміністративні правопорушення. |
