Принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні: конституційно-правове регулювання і практика реалізації Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь її наукової розробленості, мета й задачі роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, основні положення, які виносяться на захист, а також підкреслюються наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Розділ 1 “Принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні в системі принципів місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів, присвячених дослідженню природи принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, визначенню його сутнісних характеристик, специфіці правового регулювання, розгляду конституційних засад та етапів формування державної політики у сфері підтримки й гарантування місцевого самоврядування.

Підрозділ 1.1. “Поняття й зміст принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні” присвячено визначенню вихідних теоретичних положень щодо встановлення поняття принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, його сутності, структури та ознак.

У дисертації обґрунтовується підхід, відповідно до якого принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування є одним із основоположних принципів організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні. Даний конституційний за своєю природою принцип отримує своє комплексне нормативно-правове закріплення в ряді положень Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування, законів України і підзаконних нормативно-правових актів. Перш за все, його зміст складає норма ст. 7 Конституції, яка проголошує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Вона належить до основ конституційного ладу України і є основоположною засадою взаємовідносин держави і місцевого самоврядування. Конституційний принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування пронизує і нормативний зміст розділу ХІ Основного закону України – «Місцеве самоврядування».

На цьому фундаменті ґрунтується низка законів України, що розвивають і деталізують зазначені конституційні приписи. Серед них виокремлено Закони “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про органи самоорганізації населення”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про асоціації органів місцевого самоврядування”. Окремі аспекти принципу регулюються нормами екологічного, земельного, фінансового, податкового та інших галузей права, які встановлюють певне підґрунтя функціонування місцевого самоврядування.

Зміст принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування полягає в тому, що держава з метою розвитку демократичних засад організації суспільства, підвищення ефективності муніципального управління, залучення громадян до вирішення питань місцевого значення має організаційними, правовими, матеріально-фінансовими засобами сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування, створювати відповідні умови для такої підтримки. Зважаючи на особливу роль принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в системі принципів місцевого самоврядування зроблено висновок про те, що в умовах демократизації, гуманізації, муніципалізації суспільного життя, а також впровадження загальноєвропейських стандартів розвитку місцевого самоврядування він виступає в якості інтегруючого орієнтиру сучасної муніципально-правової ідеології.

Згідно з авторським підходом принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування потрібно розглядати в єдності двох відносно самостійних аспектів його прояву – щодо визнання і підтримки державою місцевого самоврядування і щодо гарантування місцевого самоврядування з боку держави. Для більш повного розкриття змісту принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування його складові в роботі розглядаються окремо.

У роботі дається комплексна теоретико-правова характеристика принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, досліджені ознаки, притаманні вказаному принципу; виокремлені фактори, що вливають на межі його правового регулювання і реалізації.

У підрозділі 1.2. “Конституційні засади та політико-правові передумови формування державної політики щодо підтримки й гарантування місцевого самоврядування” доводиться, що однією з найважливіших проблем у період становлення демократичної державності та системи місцевого самоврядування в Україні є характер та зміст державної політики у сфері місцевого самоврядування. Державна політика у сфері місцевого самоврядування розуміється як цілеспрямована діяльність органів та посадових осіб державної влади, яка складається із сукупності ідеологічних, правотворчих, правозастосовчих, соціально-економічних, організаційних, інформаційних заходів, спрямованих на забезпечення функціонування муніципальної влади, зміцнення правових засад громадянського суспільства, поглиблення демократизації публічного управління.

Стверджується, що сучасний розвиток місцевого рівня організації влади в Україні та вектори державної політики у цій сфері свідчать про суперечливий процес політико-правового поступу, що зазвичай притаманно кожній історично перехідній добі, коли відбувається кардинальна зміна парадигми суспільно-політичного розвитку країни.

Для більш чіткого розуміння політичних, економічних, соціальних, культурних особливостей діяльності органів місцевого самоврядування в Україні розглядається декілька історичних етапів формування політики щодо місцевого самоврядування в дореволюційний, радянський та новітній період

Історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні свідчить про те, що воно завжди було тісно пов’язане з державним управлінням, виступало як його продовження на місцевому рівні і одночасно мало правове закріплення значних повноважень, левова частка яких здійснювалася несамостійно. Модель місцевої влади за Конституцією 1996 року є біцефально-сегментованою, тобто одночасно орієнтованою на два центри публічної влади – державну і муніципальну. У цьому аспекті нагальною проблемою є децентралізація системи місцевого управління, розмежування предметів відання і повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, а також реформування регіонального рівня місцевої влади.

Акцентується увага на тому, що на сьогодні процес розбудови місцевого самоврядування в Україні значною мірою стримується продовженням домінування залишкових проявів стереотипів “радянської” моделі загальнодержавного управління. Економічні й політичні інтереси центральної і регіональної еліти, яким потрібна централізована модель влади у державі, поєднуються із слабкістю і неконсолідованістю зусиль муніципальних лідерів. Недосконалий механізм державної підтримки місцевого самоврядування у поєднанні з централізацію бюджетно-фінансового управління, невиконанням державних гарантій фінансування делегованих повноважень, прогалинами правового регулювання, відсутністю низки базових законів щодо основ місцевого самоврядування, низьким рівнем правової культури посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування за наявності недостатньо високого рівня розвитку громадянського суспільства, вимагає здійснення активних кроків з боку держави щодо підтримки і розвитку муніципальної влади.

Системна криза місцевого самоврядування в сучасній Україні об’єктивно вимагає поетапного здійснення цілеспрямованої, науково обґрунтованої програми виходу з неї, суть якої полягає в поєднанні регулюючого впливу органів державної влади на суспільно-політичні та економічні процеси на місцевому та регіональному рівнях із паралельним всебічним поглибленням соціального змісту ринкових відносин.

Державна політика щодо підтримки місцевого самоврядування має бути комплексною, виходити з принципів та закономірностей системної трансформації суспільства, які відбуваються сьогодні, бути чітко визначена за пріоритетами, що мають дедалі більше розкривати потенціал муніципальної влади. На шляху становлення й розвитку муніципальної влади Україна потребує опрацювання власної загальнодержавної концепції місцевого самоврядування, його інститутів, механізмів здійснення влади й розвитку демократії.

У підрозділі 1.3. “Конституційно-правове регулювання державної підтримки місцевого самоврядування: український та зарубіжний досвід” простежуються вітчизняний та зарубіжний досвід щодо специфіки конституційно-правової регламентації принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування.

Багатогранність та багатоаспектність феномену місцевого самоврядування детермінує існування різних, іноді діаметрально протилежних підходів щодо розуміння його місця і ролі в системі публічного управління. Досліджується вплив різних теорій місцевого самоврядування, а також чинників соціально-політичного, історичного, правового, національно-культурного та економічного характеру на стан і перспективи конституційно-правового регулювання та реалізації вказаного принципу в зарубіжній політико-правовій практиці. Аналізуючи співвідношення теорій місцевого самоврядування і конституційних положень щодо цього інституту в зарубіжних країнах, автор виявив вплив теоретичних доктрин і концепцій на формування муніципальної моделі, її співвідношення з інститутами державної влади, компетенційну специфіку муніципальних органів, а також межі впливу та підтримки з боку держави щодо функціонування самоврядних інституцій.

На підставі аналізу політико-правової практики зарубіжних держав виокремлені типи процесів муніципально-правового будівництва, що мають безпосередній вплив на зміст і форми державної підтримки місцевого самоврядування: 1) демократизація, в рамках якої відбувається доповнення місцевої адміністрації формами муніципальної демократії; 2) автономізація, яка полягає у виділенні інститутів місцевого самоврядування із системи органів державної влади, як у функціонально-компетенційному, інституційно-правовому, так і у фінансово-економічному аспектах; 3) регіоналізація, що характеризується відмовою від законодавчого закріплення єдиної моделі місцевого самоврядування з орієнтацією на множинність інституційно-правових форм в організації муніципальної влади.

Розділ 2 “Механізм реалізації принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні” складається із трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Форми реалізації принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні” присвячений формам реалізації принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні, що розглядаються як об'єктивоване вираження ззовні змісту діяльності держави, що втілюється в конкретних діях їх органів та посадових осіб, спрямованих на реалізацію цілей та завдань державної політики щодо забезпечення виконання принципу держаної підтримки та гарантії місцевого самоврядування. При цьому державна підтримка розглядається як спосіб зміцнення гарантій та стимулювання місцевого самоврядування і здійснюється як за ініціативою державних органів, так і на прохання територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Звертається увага на те, що обов’язок надання підтримки місцевого самоврядування є загальним для державних органів, і вони покликані неухильно його виконувати.

Державна підтримка місцевого самоврядування здійснюється за такими основними напрямками: 1) формування нормативно-правової основи місцевого самоврядування; 2) формування економічної (матеріально-фінансової) основи місцевого самоврядування; 3) організаційно-методична підтримка місцевого самоврядування та формування системи державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування; 4) інформаційна підтримка та інформаційне забезпечення діяльності місцевого самоврядування; 5) створення системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування.

На підставі узагальнення правового регулювання та практики реалізації державної підтримки місцевого самоврядування здійснена класифікація її форм за сферами здійснення. За сферами здійснення виокремлено правові, організаційні та соціально-економічні форми. Крім того, виділено методи здійснення державної підтримки такі, як координація (інституційна – створення спільних органів, правова – прийняття спільних або погоджених актів, організаційна – проведення спільних заходів, інформаційна – обмін інформацією, матеріально-фінансова – спільне фінансування заходів, створення спільних підприємств); робота з кадрами; планування тощо.

У межах підтримки місцевого самоврядування: видаються законодавчі акти з питань організації та діяльності місцевого самоврядування; забезпечується суворе дотримання конституційних засад місцевого самоврядування; розглядаються пропозиції та звернення органів місцевого самоврядування та членів територіальних громад, вживаються заходи щодо їх задоволення, надається матеріально-фінансова допомога; приймаються спеціальні програми підтримки розвитку місцевого самоврядування; проводиться підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад та муніципальних службовців; з метою отримання підтримки у населення суб’єктам місцевого самоврядування роз’яснюється їх статус, а також законодавство, що регламентує організацію місцевого самоврядування, проводяться лекції, теле- і радіопередачі, публікуються матеріали у пресі.

У підрозділі 2.2. “Конституційні гарантії місцевого самоврядування в Україні та проблеми їх реалізації” визначено класифікацію гарантій, поняття, зміст елементів, що входять до складу системи, розкриваються їх особливості та проблеми їх реалізації.

Система гарантій місцевого самоврядування є досить об'ємним і складним явищем, оскільки охоплює собою багато аспектів. Вона містить низку груп, до складу яких, у свою чергу, входять і їх підгрупи.

Автором наводиться визначається наступна класифікація конституційних гарантій місцевого самоврядування: виділяються загальні гарантії, котрі можна розглядати як першу групу в класифікації гарантій місцевого самоврядування, що має 5 підгруп: 1) міжнародно-правову, 2) конституційну; 3) політичну; 4) економічну; 5) духовну.

Спеціальні (юридичні) гарантії поділяються на чотири види.

Перший з них становлять організаційні гарантії: самостійність визначення населенням структури органів місцевого самоврядування, обрання та призначення посадових осіб та органів місцевого самоврядування, власна компетенція і т.д.

До другого виду належать процесуальні гарантії, основна мета яких полягає у забезпеченні безперешкодного порядку реалізації повноважень місцевого самоврядування.

Третій вид – матеріально-правові гарантії, призначені для фінансового забезпечення діяльності місцевого самоврядування (право створювати підприємства, установи й організації для здійснення господарської діяльності, право на самостійне формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, право випускати місцеві позики, лотереї, видавати та отримувати кредит, створювати комунальні банки і т.д.).

Четвертий вид утворюють інші правові форми захисту місцевого самоврядування (обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, право звернення органів і посадових осіб місцевого самоврядування до органів державної влади та до державних посадовим особам, право об'єднання в спілки та асоціації, судовий захист і т.д.).

Держава гарантує місцевому самоврядуванню самостійність у межах його повноважень, визнаючи при цьому: а) право органів та посадових осіб місцевого самоврядування з питань свого ведення приймати (видавати) правові акти; б) обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування в межах їх повноважень, невиконання яких тягне відповідальність згідно з законами; в) свободу дій органів місцевого самоврядування з реалізації власної ініціативи з будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і не перебуває у віданні іншого органу влади; г) можливість наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; д) здійснення місцевого самоврядування на всій території України.

Забезпечення державних гарантій місцевого самоврядування передбачає: а) захист прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією та законами України; б) захист комунальної власності; в) забезпечення мінімальних місцевих бюджетів шляхом закріплення дохідних джерел для покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів, що встановлюються на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, з урахуванням специфіки муніципальних утворень; г) забезпечення стабільної нормативної правової бази економічної діяльності муніципальних утворень; д) забезпечення самостійної діяльності органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції; е) забезпечення конституційного права місцевого самоврядування на судовий захист; ж) забезпечення конституційного права місцевого самоврядування на компенсацію додаткових витрат, що виникають внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади; з) забезпечення передачі органам місцевого самоврядування матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення цими органами окремих державних повноважень, якими вони наділяються; і) формування муніципального права як комплексної галузі права, вироблення стратегії законодавчої діяльності в галузі місцевого самоврядування; к) проведення фундаментальних наукових досліджень у галузі місцевого самоврядування; л) розробку сучасних муніципальних управлінських технологій.

У підрозділі 2.3. “Роль державних органів щодо забезпечення конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні: реалії та перспективи вдосконалення” розкриваються особливості взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування на сучасному етапі державотворення.

Акцентується, що взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування в сучасних умовах передбачає, що вони мають діяти не як конкуренти, а як рівноправні партнери заради досягнення спільної мети - підвищення рівня і якості життя населення кожного муніципального утворення і регіону в цілому. Підкреслюється, що проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала і має місце практично на всіх етапах розбудови місцевого самоврядування, як в Україні, так і в зарубіжних державах. Зроблено висновок про те, що при визначенні стратегії розвитку України необхідно виходити з того, що відносини місцевого самоврядування та державної влади необхідно будувати на якісно новій основі. Ці відносини повинні бути засновані не на адміністративному диктаті, а більшою мірою спиратися на принципи партнерства і співробітництва.

На підставі аналізу практики реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні виокремлені проблемні питання забезпечення і підтримки муніципальної демократії, зокрема щодо відсутності чіткої доктринальної основи розвитку місцевого самоврядування, розходження державної регіональної політики у соціально-економічному розвитку з реальними інтересами територіальних громад, дублювання повноважень і конкуренції компетенцій органів державної влади і місцевого самоврядування, незавершеності формування правової основи організації і діяльності самоврядних органів, надмірності і недосконалості механізмів державного контролю у сфері місцевого самоврядування, відсутності належної координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у питаннях розвитку територій тощо.

Запропоновані шляхи вирішення питань щодо вдосконалення нормативного закріплення і забезпечення державної підтримки і гарантування місцевого самоврядування в Україні. Обґрунтована необхідність внесення змін до Основного Закону України щодо вдосконалення місцевого самоврядування, які повинні бути направлені на оптимізацію публічного управління, посилення його демократичних засад. Підкреслюється, що цілісність і системність муніципальної реформи може бути забезпечена тільки тоді, коли будуть подолані недоліки організації влади в центрі і на місцях, проведене чітке розмежування повноважень на конституційному рівні, визначені важелі для збалансування підсистем публічної влади, створена повноцінна, ефективна система місцевого самоврядування на всіх рівнях територіальної організації влади, спрямована на забезпечення дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина, формування самодостатніх територіальних громад.