АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЗАХИСТУ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНІ ДІЛЯНКИ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зазначено її зв'язок з науковими програмами, визначено мету, задачі, об’єкт та предмет, сформульовано наукову новизну отриманих результатів, встановлено їх теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію результатів дослідження й структуру дисертації.

Розділ 1. «Загальна характеристика адміністративно-правових засобів захисту прав на земельні ділянки в України» складається із трьох підрозділів, у яких проаналізовано основні теоретичні та практичні питання адміністративно-правових засобів захисту прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки в Україні.

У підрозділі 1.1. «Сучасний стан законодавства у сфері адміністративно-правового захисту прав на земельні ділянки» проаналізовано стан адміністративного, земельного, цивільного та господарського законодавства у сфері реалізації прав громадян на земельні ділянки.

Аналіз сучасного стану законодавства у сфері адміністративно-правового захисту прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки дає підстави зазначити, що відповідно до ст. 13 Конституції України держава гарантує захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Наводиться перелік нормативно-правових актів, покликаних врегулювати проблемні питання у захисті прав на земельні ділянки.

Одним із таких способів захисту є судовий. Надзвичайно актуальним є захист земельних прав у випадку прийняття незаконних актів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами у разі видання акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження земельною ділянкою.

На  підставі проведеного аналізу офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України  Конституційного Суду України, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 «слід розуміти, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності». В усіх описаних нормах КСУ «розкрив ознаки» здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас саме рішення КСУ залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діяти як суб'єкти владних повноважень, але можуть мати й інше значення. Саме такий підхід видається єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевої громади», і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини. Наприклад, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки, йдеться про підпорядкування принципу юридичної рівності сторін. Тому, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди мають перевірити всі обставини, закріплені у ч. 3 ст. 2 КАС. При вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачить  положення ЦПК  та ГПК про підсудність. Йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які постають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовими і підпадають підвідомчість адміністративних судів, застосування  положення, що «юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення» (ч. 2 ст. 4 КАС) можна розуміти,   наприклад,  що земельний спір за участю ради щодо укладання договору оренди землі з громадянином має розглядатися в порядку цивільного судочинства в силу положень ст. 15 ЦПК.

При розгляді спорів, пов’язаних із комунальними чи державними землями, відмова судів загальної юрисдикції у земельних спорах за участю рад, що «вирішують питання місцевого значення» на підставі рішення КСУ, суди загальної юрисдикції мають враховувати не тільки положення ст. 17 КАС, щодо компетенції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, але у кожному конкретному випадку застосовувати положення цивільного та процесуального кодексів про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. У деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими, а в деяких – цивільними або господарськими. Залежно від підстав, вирішення земельного спору може здійснюватися в порядку цивільного, господарського та адміністративного судочинства і є одним із основних елементів врегулювання проблемних питань у земельній сфері.

У підрозділі 1.2. «Поняття, принципи та зміст державного управління у земельний сфері Україні у сучасних умовах» розглянуто основні засади та специфіка здійснення державного управління у земельній сфері. Зазначається, що в сучасних ринкових відносинах є необхідність подальшого розвитку ефективних форм державного управління у земельній сфері.

Згідно з цими принципами, а також враховуючи конкретні соціальні та економічні умови здійснюється розподіл повноважень управлінських структур. Вони мають максимально ефективно розподілити управлінську діяльність і усунути паралелізм у діяльності центральних органів у земельній сфері. Зазначається, що галузевий принцип у земельній сфері має свою специфіку має міжгалузевий характер.

Здобувач виходить із того, що на тепер Міністерство аграрної політики та продовольства та Міністерство екології та природних ресурсів України та їх структурні підрозділи: Державна інспекція сільського господарства України, Державне агентство земельних ресурсів України, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України, Державна екологічна інспекція України здійснюють управлінську діяльність у земельній сфері. Це дає підстави зазначити, що принцип побудови апарату державного управління у земельній сфері не гарантує найраціональніший вибір суб’єктів управлінської діяльності.

Зважуючи на значну кількість органів виконавчої влади, які здійснюють управлінську діяльність у земельній сфері, вважаємо, що сучасний стан державного управління у цій сфері, має характеризуватися принципом абсолютної прозорості і інформаційності суспільства в управлінні, який має бути закріплений у земельному законодавстві і повинен містити:

– наявність ефективної системи законодавства, що не тільки регулює виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів, але й розмежовує їх функціональні повноваження у земельній сфері;

– вчинення державними органами, їх посадовими особами дій, які гарантують раціональне використання і охорону земель та гарантій прав громадян та юридичних осіб на землю;

– побудова взаємовідносин державних органів з громадськими організаціями і громадянами на підставі абсолютної прозорості і інформаційності про стан у земельній сфері;

– невіддільність реалізації громадянами прав і свобод у сфері реалізації прав на землю від виконання ними своїх обов'язків щодо раціонального використання і охорони земель та вимог екологічної безпеки.

– ефективне функціонування системи контролю (нагляду) за дотриманням земельного законодавства.

У підрозділі 1.3. «Сутність та зміст адміністративної реформи у захисті прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки» проаналізовано правові засади захисту прав громадян на земельні ділянки в умовах адміністративної та земельної реформи.

Проведення адміністративної реформи в Україні, на відміну від європейських країн, де йдеться про вдосконалення системи державного управління, передбачає радикальну зміну ідеології діяльності органів виконавчої влади, в якій пріоритетним напрямом є забезпечення законних інтересів людини.

Оскільки Конституція України потребує переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології – служіння держави інтересам людини, то ця ідеологія не могла позначитися на ролі адміністративного права у суспільстві, в тому числі і у відносинах між громадянами та органами публічної влади та їх посадовими особами.

Аналіз правових засад захисту прав громадян у земельній сфері дає підстави зазначити, що адміністративно-правовий захист прав громадян на земельні ділянки є гарантією швидкого, ефективного та об’єктивного перетворення загального поняття захист прав громадян у земельній сфері. Важливо, що адміністративний захисту прав громадян у земельній сфері визначається не характером прав набуття, відновлення, та визнання права на земельні ділянки, а колом публічних органів, які здійснюють цей захист, та змістом нормативно-правових актів, що регулюють правозахисний процес. При цьому адміністративно-правовий «захист прав громадян на земельні ділянки» полягає і у виконанні самими громадянами обов’язків щодо дотримання нормативно-правових актів у земельній сфері. Тобто, у разі порушення громадянином норм земельного законодавства, до такої особи можуть бути застосовані заходи адміністративного примусу.

На підставі аналізу виділених ознак надано визначення поняття адміністративно-правового захисту прав земельні ділянки.

Розділ 2. «Адміністративно-правовий механізм реалізації та захисту прав громадян у земельний сфері» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню системи суб’єктів управлінської діяльності у сучасних умовах, механізму захисту прав громадян на земельні ділянки та наданню адміністративних послуг.

У підрозділі 2.1 «Сучасна система суб’єктів управлінської діяльності у земельній сфері України». У зв’язку з частою зміною у системі органів виконавчої влади проаналізовано сучасну систему суб’єктів управлінської діяльності у земельній сфері.

Наголошується, що всі державні органи державного управління у земельній сфері мають розгалужену систему, які наділені різною компетенцією і функціонують на різних рівнях. Зазначену систему поділяють на органи загальної та спеціальної компетенції.

Діяльність органів спеціальної компетенції здобувач поділяє на декілька груп за характером виконуваних ними функцій і завдань:

– органи, які здійснюють надвідомчі завдання;

– органи, які здійснюють відомчі, галузеві завдання;

– органи, які здійснюють лише деякі функції у земельній сфері.

До системи органів, які здійснюють надвідомчі завдання належить Міністерство аграрної політики та продовольства України.

До другої групи органів, які здійснюють відомчі, галузеві завдання, належать:

–        Державні інспекції сільського господарства України;

–        Державне агентство України по земельних ресурсах;

–        Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України;

– Державна екологічна інспекція України.

До третьої групи органів спеціальної компетенції належать органи, які здійснюють лише деякі функції у земельній сфері і які належать до сфери управління Мінагрополітики та Мінприроди України. Зокрема, Державне агентство лісових ресурсів України; Державне агентство рибного господарства України; Державне агентство лісових ресурсів України; Державне агентство водних ресурсів України; Державна служба геології та надр України.

У межах органів спеціальної компетенції, виняткові повноваженнями мають правоохоронні та судові органи. Зауважуємо, що однією з проблем у земельній сфері є необхідність чіткого розмежування компетенції повноважень державних органів, оскільки дублювання функцій, їх розпорошеність і неузгодженість породжують корупцію та незадоволення громадян.

У підрозділі 2.2. «Державний контроль у механізмі захисту прав громадян на земельні ділянки» проаналізовано значення державного контролю (нагляду) у механізмі захисту прав громадян на земельні ділянки.

Наголошується, що державний контроль у земельній сфері покликаний не тільки забезпечити виконання усіма суб’єктами земельних відносин, незалежно від їхньої підпорядкованості і форм власності, вимог законодавства, але й має важливу значення у правовому механізмі прав громадян у земельній сфері, оскільки державний контроль має важливе значення, оскільки його метою є забезпечення законності та чіткої роботи органів публічної влади та їх посадових осіб, наданих їм прав та відповідне ставлення до виконання своїх обов’язків у відносинах з громадянами при реалізації їх прав у земельній сфері.

Встановлено, що в сучасних умовах власники земельних ділянок та орендарі, насамперед, потерпають від надмірного непотрібного втручання в їх діяльність органів публічної влади та їх посадових осіб. Особливо в умовах, коли належно не впорядкована діяльність контролюючих органів.

Проведений аналіз дає змогу виділити проблеми неефективності державного управління у земельній сфері. Зауважується про відсутність інтегрованого підходу й підвищення його координованості та ефективності, недосконалість адміністративного та земельного законодавства, а невідповідність положень різних галузей права спричиняють найгостріші проблеми у земельній сфері.

Зауважується про недоліки законодавства та неправильне його застосування, що спричиняє кваліфікаційні помилки у правозастосовній діяльності.

У підрозділі 2.3. «Надання адміністративних послуг як реалізація захисту прав громадян у земельній сфері» проаналізовано законодавство у сфері надання адміністративних послуг.

Встановлено, що тепер система адміністративних послуг є недостатньо ефективною, має багато правових колізій і потребує контролю надання цих послуг з боку органів виконавчої влади.

Здійснюючи аналіз Закону України «Про адміністративні послуги», здобувач зауважує про його певні недоліки: відсутність прийнятих на центральному рівні єдиних процедур, що чітко визначають порядок видачі і анулювання дозвільних документів для кожного виду підприємницької діяльності; неспроможність інституту державних адміністраторів нині стати незалежним інструментом, що забезпечує контроль за проведенням дозвільних процедур дозвільними органами у суворій відповідності із законодавством; продовження практики видачі дозвільних документів дозвільними органами поза дозвільними центрами.

На підставі аналізу Закону України «Про адміністративні послуги», наукових праць вчених-адміністративістів зазначено, що адміністративні послуги, насамперед мають відповідати таким принципам: визначення державою стандартів послуг у земельній сфері; запровадження договірних відносин з надавачами таких послуг у земельній сфері; контролю якості послуг з боку держави та громадськості; юридичній відповідальності посадових осіб за якість наданих послуг.

З метою удосконалення надання адміністративних послуг, пропонується встановити адміністративну відповідальність для посадових осіб, які надають адміністративні послуги. На думку здобувача адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері надання адміністративних послуг посадової особи – це засіб захисту прав громадян та юридичних осіб у земельній сфері, що застосовується до суб’єктів надання адміністративних послуг, шляхом накладання адміністративних стягнень на підставі та в порядку, передбачених законом.

Пропонується внести змін до глави 12 «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності» КУпАП про адміністративну відповідальність адміністратора (посадової особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування), яку доповнити ст. 166-13 «Порушення законодавства про надання адміністративних послуг» та викласти її у такій редакції:

Невиконання, порушення встановлених законом строків для надання адміністративних послуг – адміністратором, посадовою особою органу, що утворив центр надання адміністративних послуг – тягне за собою накладання штрафу на адміністратора, іншу посадову особу органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у розмірі від 10 до 20 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Розділ 3. «Напрями підвищення ефективності діяльності державних органів як основи захисту прав громадян у земельній сфері» складається з двох підрозділів, які присвячено дослідженню напрямів підвищення ефективності діяльності державних органів та удосконалено адміністративно-правового механізму захисту прав громадян на земельні ділянки.

У підрозділі 3.1. «Удосконалення адміністративно-правового механізму захисту прав громадян на землю» висвітлюються проблемні питання у земельній сфері, які пов’язані не тільки з охороною земель, що є одним із пріоритетних напрямів державної політики у зазначеній сфері, але й правовим механізмом захисту прав громадян у земельній сфері.

Проаналізовано нормативні та процесуальні підстави захисту прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки, які здійснюються за: визнанням прав; відновленням стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобіганням вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнанням угоди недійсною; визнанням недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодуванням заподіяних збитків; застосуванням інших, передбачених законом способів.

Наголошується, що одним із дієвих механізмів у захисті прав громадян у земельній сфері має стати адміністративно-правовий захист. Зазначається, що загальним поняттям оскарження охоплюється і адміністративний, і судовий порядок оскарження. При цьому адміністративне оскарження необхідно вирізняти від судової форми захисту, що є доповнювальним, а не взаємовиключним правозахисним механізмом. Характерною рисою співіснування судового захисту і адміністративного оскарження є свобода вибору громадянином форм, способів і засобів захисту належних їй прав визначених Конституцією та законами України.

З метою забезпечення реальності й дієвості адміністративного оскарження для захисту прав громадян у питаннях, пов’язаних з набуттям права власності та права користування земельними ділянками з земель державної або комунальної власності діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування цей перелік має бути доповнений ще й правом вимагати виконання прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.

Право на адміністративне оскарження в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування має важливе значення у захисті прав та інтересів громадян на землю, свобод і законних інтересів людини і громадянина. Адміністративне оскарження істотно доповнює судовий та інші конституційні форми захисту прав громадян, передбачаючи порівняно з іншими формами захисту оперативність, досяжність та простоту виконання захисту прав громадян.

Зауважено, що сучасне оновлення інституту адміністративного оскарження в діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування потребує комплексного нормативно-правового регулювання як через прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, так і на відомчому рівні, що має забезпечувати об’єктивність, повноту і своєчасність підготовки, розгляду та вирішення адміністративних скарг на рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У підрозділі 3.2. «Інститут адміністративної відповідальності як дієвий механізм забезпечення порядку у земельній сфері» проаналізовано адміністративну відповідальність за земельні правопорушення, передбачених нормами ст. ст. 52, 53, 53-1, 53-2, 53-4, 53-5, 53-6, 54, 55, 56, 97 КУпАП.

Аналіз адміністративного законодавства, яким встановлена відповідальність, дає підстави зауважити, що застосування адміністративного примусу є завершальним заходом, який матеріалізує правову оцінку, надану правопорушенню та особі правопорушника у ході розгляду справи і винесення щодо неї відповідної постанови. Внаслідок результаті застосування адміністративного стягнення винна особа зазнає обтяжливих наслідків матеріального характеру.

Наведений перелік адміністративних правопорушень у земельній сфері дає підстави стверджувати про певні недоліки в її адміністративно-правовому регулюванні, у частині права на об’єктивний і публічний розгляд справи.

Здобувач зауважує, що самовільне захоплення земельної ділянки є відмінним від порушення порядку надання земельної ділянки у власність чи у користування (неправильне оформлення правовстановлювального документа, ухвалення рішення про надання земельної ділянки всупереч чинному законодавству або неуповноваженим органом чи особою, у завищеному розмірі або особі, яка не має права на отримання конкретної земельної ділянки, тощо). Мається на увазі, що для притягнення особи до відповідальності необхідно оцінювати дії особи, яка самовільно захватила земельну ділянку в розумінні норм чинного законодавства, але й рішень органів публічної влади щодо земельної ділянки.

Проаналізувавши норми ст. ст. 53-1 та 97 КУпАП, вказується, що ст. 53-1 КУпАП не має відповіді на запитання, щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності за самовільне будівництво будинків або споруд на самовільно захопленій земельній ділянці. Згідно зі ст. 97 «Самовільне будівництво будинків або споруд» КУпАП, об’єктом правопорушення є встановлений порядок надання згоди на будівництво та зміну архітектурного вигляду будинків або споруд. Порядок та умови отримання згоди на будівництво закріплені у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 р. Відповідно до норм цього закону державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, який розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Зауважено, що у разі виявлення факту самовільного будівництва на самовільно захопленій земельній ділянці, державний інспектор Держсільгоспінспеції України чи її територіального органу в акті перевірки та протоколі про адміністративне правопорушення має зазначити, в межах своїх повноважень, тільки факт самовільно захопленої земельної ділянки (ст. 53-1), і повідомити відповідну інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю про факт самовільного будівництва.

Обґрунтовано пропозиції нормативного закріплення у статтю 7 «Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства від 23 грудня 2011 р. № 770», пункту 7.1, який пропонується викласти у такій редакції:

У разі виявлення факту самовільного будівництва на самовільно захопленій земельній ділянці, посадова особа органу Держсільгоспінспекції України складає протокол про адміністративне правопорушення за самовільне захоплення земельної ділянки та повідомляє відповідну інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю про факт самовільного будівництва.