ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ В УМОВАХ СТАНОВЛЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, окреслено її зв’язок з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, обґрунтовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, його структури і обсягу.

Розділ 1 «Публічна служба в Україні: теоретико-правовий аналіз» присвячено характеристиці стану нормативно-правового забезпечення і теоретичної розробленості питань організації та функціонування публічної служби в Україні на сучасному етапі державотворення.

У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки та види публічної служби в нормах чинного законодавства України» визначено зміст поняття «служба в Україні», охарактеризовано її різновиди, місце публічної служби в системі служби в державі, її ознаки.

З проголошенням незалежності України категорія «служба в державі» набуває нового змісту. До числа службовців відносять не тільки офіційно виділені в рамках законодавства України категорії «державні службовці» та «службовці органів місцевого самоврядування», але і службовців приватного сектора економіки, громадських службовців, релігійних службовців та ін.

Аналіз положень ст. 5 і ст. 13 Конституції України дозволяє стверджувати про: 1) існування об’єднуючих конструкцій для служби в органах державної влади та органах місцевого самоврядування як форми опосередкованого здійснення влади в Україні, здійснення прав власника щодо об’єктів власності Українського народу, 2) існування окрім державної влади в Україні іншої влади, що об’єднує державну владу і місцеве самоврядування, що, у свою чергу, означає існування поряд з державним управлінням іншого за змістом управління - публічного.

Встановлено, що відповідно до норм чинного законодавства України існують підстави визначати публічну службу як опосередковану реалізацію публічної влади Українським народом задля забезпечення публічних інтересів через діяльність службовців на постійній професійній відплатній основі за рахунок бюджетних коштів на посадах публічної служби в органах держави, органах місцевого самоврядування на підставі адміністративно-правового акта призначення.

Підрозділ 1.2 «Нормативно-правове забезпечення публічної служби в України: сучасний стан та перспективи» присвячено дослідженню сучасного стану і перспектив розвитку законодавства України з питань правового регулювання як публічної служби в цілому, так і окремих її складових: державної та служби в органах місцевого самоврядування.

На сьогодні в Україні сформовано законодавче підґрунтя для розвитку інституту публічної служби на основі конституційних положень, конкретизованих у законах і підзаконних нормативно-правових актах з питань організації та функціонування державної та служби в органах місцевого самоврядування. Водночас, відсутність базового узагальнюючого акта у сфері публічної служби визнано вадою сучасного нормативно-правового забезпечення становлення публічної служби в Україні. Підтримано пропозицію щодо необхідності розробки і прийняття такого акта з акцентуванням уваги на доцільності вдосконалення законодавства у сфері державної служби, в тому числі стосовно формування однозначної дефініції «державний службовець» з урахуванням необхідного зв’язку: усі державні службовці є публічними службовцями.

Окремо зауважено, що проблема такої дефініції не тільки не вирішується, але і поглиблюється новим Законом України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-V, який має набути чинності з 01.01.2014. Зокрема, виключення зі сфері дії ряду категорій службовців (перелік яких подано у ч. 2 ст. 2 цього Закону) ставить під сумнів віднесення таких службовців до категорії державних, що в подальшому прямо вплине на відсутність у перерахованих категорій службовців статусу публічних, виходячи з правила, що всі державні службовці (частина) є публічними службовцями (ціле).

Акцентовано увагу на проблемі співвідношення норм адміністративного і трудового права у правовому регулюванні публічно-службових відносин. Підтримано позицію про виключення публічних службовців зі сфери дії норм законодавства про працю України.

Підрозділ 1.3 «Система принципів публічної служби України» присвячено з’ясуванню поняття та системи принципів публічної служби в Україні як питань, розробка яких необхідна для фіксування відповідних положень у рамках підготовки узагальнюючого акта у сфері публічної служби в Україні.

Обґрунтовано, що в рамках базового закону у сфері публічної служби обов’язковим є закріплення основних засад (принципів) публічної служби. При цьому задля попередження непорозумінь стосовно вирішення питань з приводу переважання у застосуванні між правовими принципами публічної служби (значення «правових» вони набувають у разі формального вираження в нормах законодавства) та конкретними правовими нормами слід одразу закріплювати принципи публічної служби як окремі правоположення з назвою «Принципи…» для їх застосування у разі неможливості застосування конкретних правових приписів, виключаючи: 1) випадки відтворення у правових принципах публічної служби Конституційних положень, переважання яких випливає з верховенства Конституції України; 2) випадки колізій між актами нижчого рівня (які міститимуть конкретні правові приписи з питань організації та функціонування публічної служби) відносно актів вищого рівня в системі законодавства України (які міститимуть правові принципи публічної служби).

До правових принципів публічної служби, які доцільно закріпити у рамках базового закону у сфері публічної служби, віднесено конституційні принципи, деякі із загальних принципів державного управління з їх конкретизацією до цього виду служби в Україні, принципи організації та здійснення публічної служби. До конституційних принципів, які доцільно закріпити в рамках узагальненого нормативно-правового акта у сфері публічної служби віднесено принципи: найвищої соціальної цінності людини, її життя і здоров’я, честі й гідності, недоторканності й безпеки; відповідальності держави перед людиною; здійснення влади народом; поділу влади при її єдності; гарантування здійснення місцевого самоврядування; верховенства права; державності української мови; політичної, ідеологічної та економічної багатоманітності; дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування лише на підставі та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України; рівність громадян у конституційних правах та перед законом.

Щодо переліку принципів організації публічної служби, то єдиними визначено наступні: розмежування політичних посад і посад публічної служби; призначення за результатами виборів на політичні посади; прозорості процедури конкурсу і єдності вимог прийняття на публічну службу; позапартійності публічної служби; самостійності та незалежності службовців різновидів публічної служби; децентралізації та деконцентрації публічної влади; принцип прозорості процедури конкурсу і єдності вимог прийняття на публічну службу; принцип системності підготовки й перепідготовки професійних кадрів; стабільності (постійної основи) у здійсненні публічної служби; принцип субординації, підпорядкованості, ієрархії; принцип спеціалізації складових служб при сумісності, концентрації та комбінуванні управлінських функцій елементів системи публічної служби.

До принципів функціонування публічної служби вважаємо за доцільне віднести принципи: відкритості послуг і доступності несекретної інформації; безперервної діяльності; контролю (внутрішнього і зовнішнього); правової захищеності публічних службовців; мотивації, стимулювання та заохочення службовців.

Розділ 2 «Правовий статус державного службовця як представника публічної влади в Україні» присвячено встановленню напрямків удосконалення правового регулювання правового статусу державного службовця в Україні в умовах становлення публічної служби та розробки відповідного законодавства.

Підрозділ 2.1 «Поняття «державні службовці» в Україні як публічні службовці державних органів» присвячено встановленню необхідного для відображення в рамках законодавства України обсягу категорії «державна служба».

Обґрунтовано, що обсяг категорії «державна служба» за нормами чинного законодавства України, зокрема, ст. 1 Закону України «Про державну службу» вiд 16.12.1993 № 3723-XII, відповідає запропонованим для закріплення ознакам категорії «публічна служба», оскільки робота на державних підприємствах, в установах, закладах, організаціях, як і служба у рамках приватного сектора економіки України, не передбачає здійснення публічного управління, публічної влади, а отже, частиною публічної служби бути не може. Водночас, виключення службовців ряду органів держави (членів Кабінету Міністрів України, перших заступників і заступників міністрів; народних депутатів України; суддів; працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини; військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом) зі сфери дії Закону України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-V не є прийнятним ані як напрямок розвитку інституту державної служби в Україні, ані як спосіб формування публічної служби. Зокрема, у будь-якому трактуванні, хоч би й у вузькому, неможливе обмеження поняття державної служби виключно органами виконавчої влади на апаратами органів влади.

До числа державних службовців запропоновано відносити усіх службовців органів держави. При цьому статус державних службовців повинні мати тільки ті зі службовців, які виконують функції, передбачені для службовців на патронатних чи консультативних посадах, які одночасно працюють як штатні працівники того чи іншого органу держави. Це в подальшому дозволить визначити за такими службовцями статус публічних з відповідним поширенням на них норм узагальнюючого правового акта у сфері публічної служби. Водночас, акцентовано увагу на тому, що правове регулювання правового статусу всіх категорій державних службовців не повинно бути однаковим. Диференціація необхідна, адже завдання і функції держави настільки розбіжні, що єдність у правовому регулюванні правового статусу державних службовців не може бути визначена доцільною.

Державну службу визначено як опосередковане здійснення державної влади Українським народом задля задоволення публічних інтересів через діяльність службовців щодо забезпечення реалізації державної політики та надання адміністративних послуг на посадах державної служби в державних органах на постійній професійній відплатній основі за рахунок коштів державного бюджету на підставі адміністративно-правового акта призначення на посаду. Саме таке визначення запропоновано закріпити в рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби в Україні. Поняття державного службовця не надавати. Поняття ж посади державної служби в рамках узагальнюючого акта у сфері публічної служби розглядати як визначену структурою і штатним розписом первинну структурну одиницю державного органу (окрім посад народних депутатів України, посади Президента України, посад членів Кабінету Міністрів України, посади першого заступника та заступника міністрів, посад депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, крім обраних на посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, на яких вони працюють на постійній основі), органу влади Автономної Республіки Крим з установленими відповідно до законодавства посадовими обов'язками.

Підрозділ 2.2 «Поняття та елементи правового статусу державного службовця» присвячено визначенню елементів правового статусу публічного службовця як категорій, що є вихідними для формування поняття правового статусу та його правового регулювання.

Правовий статус державного службовця є узагальнюючою формально визначеною у нормах права категорією для характеристики правового становища осіб, які здійснюють державну владу, правоохоронну та правозахисну діяльність у взаємовідносинах з іншими суб’єктами права.

Обґрунтовано, що правовий статус державного службовця являє собою спеціальний правовий статус індивідуального суб’єкта права. Зміст цього статусу обумовлюється тією посадою державної служби, на яку претендує громадянин України.

Запропоновано як елементи правового статусу державного службовця в Україні визначити: 1) правосуб’єктність (на сьогодні це спеціальна трудова правосуб’єктність через комплексність правового регулювання державної служби в Україні нормами адміністративного і трудового права); 2) статутні права, свободи та обов’язки державних службовців (включаючи специфіку статутних прав, свобод і обов’язків загального правового статусу людини і громадянина України, визначену нормами адміністративного права); 3) відповідальність як наслідок порушення, невиконання чи неналежного виконання статутних обов’язків.

Виділення елементів правового статусу державного службовця може стати основою для визначення структури узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби в Україні. А саме, запропоновані для визначення елементи повинні бути обов’язково врегульовані нормами вказаного акта в рамках розділу, що може мати назву «Правовий статус публічного службовця».

Доведено, що за умови перебування державних службовців у сфері дії норм законодавства про працю України (що передбачено нормами чинного законодавства України), виникають підстави стверджувати необхідність наявності у суб’єкта спеціальної трудової правосуб’єктності задля виникнення відносин державної служби. Специфіка її проявляється в тому, що загальні вимоги трудової правосуб’єктності (встановлені Кодексом законів про працю України та іншими нормативно-правовими актами у сфері праці) конкретизуються, доповнюються чи блокуються нормами адміністративного права. За умови ж виведення державних службовців зі сфери дії трудового права (і цю позицію підтримує дисертант) мову слід буде вести про адміністративну правосуб’єктність кандидата на посаду державної служби в Україні.