КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ РИНКУ НАФТОПРОДУКТІВ В УКРАЇНІ

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету та визначено завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методи дослідження, визначено ступінь наукової новизни одержаних результатів, їхнє теоретичне й практичне значення, наведено дані щодо апробації результатів досліджень.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження державної політики розвитку ринку нафтопродуктів” – проаналізовано понятійний апарат державної політики як відносно стабільної, організова­ної й цілеспрямованої дій/бездіяльності державних інсти­туцій, здійснюваної ними безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності проблем, що впливають на життя суспільства, сформульовано мету й цілі державної політики розвитку ринку нафто­продуктів.

На підставі аналізу встановлено, що паливна галузь економіки є однією з найважливіших, оскільки нафтопродукти – бензин і дизельне паливо – є інфраструктурними й соціально значимими товарами. Вона потребує особливої уваги у зв’язку з такими її особливостями, як залежність від природних запасів паливно-енергетичних ресурсів та їхнього імпорту, значна капіталомісткість, суттєвий вплив на собівартість продукції в усіх секторах економіки. З огляду на це, державну політику розвитку ринку нафтопродуктів визначено як курс дій органів державної влади з метою впливу на національну економіку для забезпечення сталого розвитку ринку нафтопродуктів, усунення негативних наслідків його функціонування й захисту національних інтересів України. Установлено, що ця політика охоплює сферу життєдіяльності, пов’язану з переробленням, транспортуванням, зберіган­ням і використанням моторного бензину, дизельного палива та їхніх замінників, що здійснюється в усіх галузях економіки.

Ринок нафтопродуктів розглянуто як складну соціальну систему, що характеризується наявністю великої кількості підсистем, кожна з яких може розглядатися як самостійна система (наприклад, забезпечення енергетичної безпеки, управління виробництвом, імпортом чи споживанням нафтопродуктів) і результат взаємодії яких обумовлює дієвість державної політики; залежністю ефективності системи вищого рівня не лише від належного виконання функцій системами нижчого рівня, але й від узгодження цілей з іншими системами; залежністю працездатності системи управління, її струк­тури, функцій і повноважень від адекватності відоб­раження в управ­лінських впливах процесів, що відбуваються в об’єкті; відсутністю в більшості випадків об’єктивних критеріїв оцінювання поточного й досягнення цільового стану об’єкта управління; схильністю виробників політики до оцінювання проблемних ситуацій, що виникають у системі, не на основі фактів, а в рамках обраної ними моделі управління; схильністю системи та її складових до неконтрольованих впливів.

Сформульовано основні цілі державної політики: створення умов для сталого розвитку ринку нафтопродуктів, усунення негативних наслідків його функціонування та захист національних інтересів.

Доведено, що шлях виключного застосування примусових (прямих, владних, специфічних) інструментів політики не забезпечить довгострокових позитивних результатів. Основним регулятором соціально-економічних процесів в Україні має виступати ринковий механізм, а держава – створювати нормальні умови для функціонування ринку, нейтралізувати негативні наслідки його функціонування та захищати національні інтереси України.

З’ясовано, що сучасні провали державного управління на ринку нафтопродуктів зумовлені: неправильним застосуванням механізмів та інструментів політики; помилками в прийнятті державно-політичних рішень внаслідок відсутності чи недостатності інформації; існуванням проблеми “ефекту запізнення” під час визначення цілей і вироблення політики.

У другому розділі – “Державна політика розвитку ринку нафтопродуктів як процес” акцентовано увагу на змістові дій, характеристиках учасників державної політики розвитку ринку нафтопродуктів, її продуктах і наслідках; проаналізовано, в який спосіб впливає на нього зовнішнє середовище; охарактеризовано учасників політики; визначено, класифіковано та проаналізовано її ресурси.

Серед учасників ринку виокремлено такі групи спеціальних інтересів: Публічне акціонерне товариство “Національна акціонерна компанія “Нафтогаз України” та його дочірні компанії; виробники нафтопродуктів: приватні компанії, що володіють нафтопереробними активами (контролюють їх); підприємства з державною часткою власності, що володіють нафтовидобувними та/чи нафтопереробними активами; власники нафтопереробних заводів малої потужності (міні-НПЗ) та/чи підприємств із виробництва сумішевого та/чи біологічного палива; Державне підприємство спиртової та лікеро-горілчаної промисловості “Укрспирт”; учасники гуртового сегменту ринку нафтопродуктів, що не володіють нафтовидобувними та/чи нафтопереробними активами й мережами автозаправних станцій (АЗС); власники АЗС, які володіють нафтопереробними активами чи контролюють їх: мережі підприємств із державною часткою власності; мережі приватних компаній; власники АЗС, які не володіють нафтопереробними активами: приватні компанії, що розвивають загальнонаціональні мережі АЗС; приватні компанії, що управляють мережами АЗС в одному-трьох регіонах України; приватні компанії та підприємці, що володіють однією чи декількома АЗС; суб’єкти господарювання, що провадять свою діяльність на ринку товарів-замінників бензину й дизельного палива (скрапленого нафтового й стисненого (компримованого) природного газу); споживачі нафтопродуктів: суб’єкти господарювання, що провадять свою діяльність на автомобільному ринку та ринку автомобільних перевезень; сільськогосподарські товаровиробники; приватні власники транспортних засобів.

Визначено, що на процес державної політики розвитку ринку нафтопродуктів найбільше впливають такі показники її середовища: забезпеченість власною нафтою й газовим конденсатом, наявність та інтенсивність розроблення яких визначають
частку споживаних в Україні нафтопродуктів вітчизняного виробництва; демографічні особливості, що впливають на рівень споживання нафтопродуктів в Україні, а саме кількість і динаміка населення, забезпеченість транспортними засобами, особливості соціально-економічного розвитку регіонів; забезпеченість економіки нафтопереробними потужностями, системами постачання нафти, транспортними засобами, автозаправними станціями й відповідною інфраструктурою.

Доведено, що наявність чи відсутність тих чи інших ресурсів відчутно впливає на продукти й наслідки політики. При цьому на ринку нафтопродуктів спостерігається занадто інтенсивне використання правового ресурсу, а також випадки, коли норми законодавства залишаються на папері, не будучи забезпечені в своєму виконанні актами впровадження, а також можливістю звернення до суду в разі порушення відповідних норм. Із метою покращання економічного середовища запропоновано розширити державний майновий ресурс. З’ясовано, що скорочення чисельності державних службовців не збільшило віддачу від діяльності апарату управління в паливній сфері, оскільки не супроводжувалося визначенням реальної необхідності й напрямів змінення функцій і компетенції, форм і методів управління. Установлено, що під час вироблення державної політики концептуальні ресурси не менш важливі, аніж матеріальні; вироблення дієвих державно-політичних рішень вимагає досконалого інформаційного ресурсу; інформаційне забезпечення є визначальним в системі прийняття державно-політичних рішень. Встановлено, що ресурс часу є основним предметом конфліктів під час впровадження нової політики. Легковажне ставлення до часу, що виділяється на вироблення політики, призводить до численних помилок на всіх її етапах.

У третьому розділі – “Становлення державної політики розвитку ринку нафто­продуктів” – проаналізовано становлення державної політики розвитку ринку нафто­продуктів, охарактеризовано дії/бездіяльність органів влади щодо існуючих груп спеціальних інтересів; визначено основні ризики політики.

Установлено, що в розвитку ринку нафтопродуктів України й державної політики його розвитку можна виділити чотири основні періоди:

– радянський (1945-1991 рр.), коли управління паливною галуззю здійснювалося на плановій основі, а всі видобувні, переробні, логістичні й збутові потужності перебували у власності держави;

– пострадянський (1991-1999 рр.), який характеризувався початком приватизаційних процесів, занепадом нафтовидобувної й нафтопереробної промисловості України та невизначеністю державної політики щодо ринку нафтопродуктів;

– докризовий (2000-2008 рр.), під час якого на ринку нафтопродуктів утворилися й почали домінувати вертикально інтегровані компанії, а на ринку нафтопродуктів було сформовано єдині “правила гри”;

– сучасний (із 2009 р.). Визначено, що відмітними рисами сучасного ринку нафтопродуктів в Україні є: втрата органами державної влади розуміння ринку нафтопродуктів як цілісного об’єкта управління; концентрування фінансових потоків; зростання непрофесіоналізму виробників та державних аналітиків політики; втручання влади у всі ринкові процеси, пов’язані з одержанням прибутку; скорочення до мінімуму обсягів власного видобутку й перероблення нафти й газового конденсату; високі ціни на бензин і дизельне паливо; гарантований лише маркетинговою політикою суб’єктів господарювання рівень якості нафтопродуктів; низька прибутковість суб’єктів господарювання, що провадять свою діяльність на ринку нафтопродуктів, не використовуючи тіньові схеми; агресивна маркетингова політика суб’єктів господарювання і “війна” за споживача; загострення конкуренції, у тому числі нецивілізованої; значна волатильність ринку нафтопродуктів і нездатність органів державної влади відстежувати і прогнозувати зміни, що відбуваються на ньому; неефективність звичних “правил гри”.

Визначено основні ризики чинної політики розвитку ринку нафтопродуктів:

– у сфері постачання сировини – важке фінансове становище підприємств галузі; незатребуваність створених нафтогазовою наукою України технологій і технічних засобів; брак фахівців; низький рівень інвестування; скорочення обсягів пошуково-розвідувальних робіт; виснаження запасів більшості родовищ; погіршення структури запасів; низька надійність сировинної бази; зменшення обсягів і зниження ефективності експлуатаційного буріння; списання запасів, наявність яких не було підтверджено під час промислового розроблення;

– у сфері транспортування сировини – необхідність заміни й модернізації
обладнання нафтотранспортної системи; важке фінансове становище підприємств
галузі; недопущення сировини на Кременчуцький НПЗ; агресивна політика
АК “Транснєфть”;

– у сфері перероблення сировини – відсутність державного планування; недосконале законодавче поле; несприятлива політика в сфері податків і тарифів; низька конкурентоспроможність вітчизняних нафтопереробних підприємств; непрозорість ринку нафтопродуктів; важкий фінансовий стан галузі; відсутність у підприємств стимулів до масштабної реконструкції;

– у сфері реалізації нафтопродуктів – реактивний характер політики, за якого держава розпочинає активні дії на ринку після набуття проблемою загального характеру; незатребуваність інструментів прогнозування й страхування ризиків політики; активне застосування формульного механізму для визначення “рекомендованих” роздрібних цін на нафтопродукти; припинення бюджетного фінансування державної системи контролю якості нафтопродуктів.

Встановлено, що самостійно ринок є неспроможним утворити таку ціну на нафтопродукти, що правильно збалансувала їхню оцінку споживачами з вартістю ресурсів, витрачених на виробництво палива. При цьому політика держави, спрямована на мінімізацію негативних й заохочення позитивних зовнішніх ефектів, є недосконалою. Державні інституції не заохочують діяльність суб’єктів господарювання, що формує позитивні екстерналії, а замість ведення непрямої боротьби з негативними зовнішніми ефектами, віддають перевагу адміністративно-командним інструментам впливу.

Доведено, що брак інформації стосовно подій, які мають вплив на ринок нафтопродуктів, дозволяє найвпливовішим його учасникам маніпулювати ним. Недосконалість політики спричинена: створенням “ринку” публічних даних, які одержують коштом платників податків; закритим характером слухань щодо ключових проблем паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) в органах державної влади; зростанням частки непрофесіоналів в управлінні паливною галуззю; зменшенням інтелектуального потенціалу; спотворенням виробничих і комерційних цілей більшості під­приємств ПЕК; активним проникненням “чорного” PR в аналітику; орієнтуванням виробників політики на незнайомі із ринком західні консультаційні компанії; активним застосуванням фінансово-промисловими групами нових інформаційних технік для досягнення політичних (вибори) та економічних цілей (обґрунтування ціни товару, стимулювання продажу).

При цьому, попри існування сучасного законодавства про захист економічною конкуренції, на ринку нафтопродуктів України спостерігаються численні випадки установлення, утримання завищених (монопольних) або занижених (“грабіжницьке ціноутворення”) цін на бензин і дизельне паливо; вилучення товарів з обігу й необґрунтоване скорочення виробництва товарів, на які є попит; створення перешкод для виходу на ринок; поширення неправдивих, неточних чи перекручених відомостей, здатних заподіяти збитки або завдати шкоди; уведення в оману щодо місця виготовлення, властивостей, якості й кількості товару, некоректне порівняння товарів тощо. Водночас, держава необґрунтовано перешкоджає діяльності суб’єктів господарювання, свідомо обмежує їхні права на продаж нафтопродуктів; надає вказівки щодо першочергового постачання товарів певному колу покупців (зокрема, сільськогосподарським виробникам); намагається встановити обмеження щодо вибору виробників споживачами (“купуйте українське”); необґрунтовано обмежує доступ до
участі в аукціонах і тендерах, створює окремим учасникам переважні умови участі в них.

З’ясовано, що на ринку нафтопродуктів: зростає невідповідність між технологічним рівнем автомобільного транспорту й стандартами якості нафтопродуктів; застаріла нормативна база стимулює збереження на ринку великої частки моторного палива, використання якого шкодить довкіллю й паливним системам; відсутність системного контролю з боку держави й нерозвиненість громадських інститутів провокують учасників ринку до випуску низькоякісного палива.

У четвертому розділі – “Формування державної політики розвитку ринку нафтопродуктів” – здійснено моделювання ринку нафтопродуктів України для планування й прогнозування державної політики його розвитку; розроблено механізм моніторингу результатів і наслідків державної політики розвитку ринку нафтопродуктів із застосуванням інтегрованої інформаційно-аналітичної системи реального часу RealПЕК; розроблено систему формування та реалізації державної політики, що дозволить змінити підхід до її реалізації з реактивного на превентивний; розроблено механізм створення гнучкого стратегічного енергетичного резерву; удосконалено механізм створення стабілізаційного запасу нафтопродуктів.

Однією з причин недосконалості державної політики розвитку ринку нафто­продуктів визначено недостатнє пророблення сценаріїв розвитку ситуації в разі застосування різних механізмів та інструментів політики, зокрема, через відсутність ефективних моделей ринку й недосконалість підсистеми інформаційного забезпечення.

Для планування й прогнозування державної політики розвитку ринку нафто­продуктів розроблено його спрощену модель (рис. 1). При цьому облік інформації здійснюють за біржовим механізмом, коли змінення стану системи фіксується в момент надходження первинної інформації про це змінення.

Принциповою відмінністю цього підходу від інших використовуваних в Україні є те, що в цьому випадку інформація, навіть з урахуванням операційних витрат на її оброблення, надходить споживачеві майже в реальному часі.

Такий підхід щодо розв’язання задач в системі підтримки прийняття рішень дозволяє звести інформацію до єдиного часового базису, а стислий опис характеристик ринку – організувати віддалений доступ до інформації у реальному часі. Інтегрування державних систем збирання інформації про ринок нафтопродуктів, оперативну й надійну взаємодію всіх рівнів державного управління можна, зокрема, забезпечити у рамках інформаційно-аналітичної системи реального часу RealПЕК.

Прямим наслідком відсутності в Україні системи державної політики розвитку паливно-енергетичних ринків є численні кризи, які дестабілізують економіку в цілому і не дозволяють повернути її на сталий шлях розвитку. При цьому через недосконалість системи моніторингу та, як наслідок, невірної оцінки ситуації на ринках, для виходу з кризи добираються механізми та інструменти, не адекватні необхідним заходам впливу.