Request a thesis РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ПОЛЬЩІ ЯК ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ДОСВІД ДЛЯ УКРАЇНИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет дослідження, наведено характеристику використаних методів, описано наукову новизну, практичну значущість дослідження, особистий внесок здобувана, наведено дані про апробацію й опублікування результатів.

У першому розділі - «Концептуальні засади розвитку територіальної основи місцевого самоврядування Польщі та України» - проаналізовано й узагальнено розвиток концепцій щодо територіальної основи самоврядування в Україні та Польщі на тлі територіальних перетворень у країнах ЄС, вступ до якого є стратегічною метою нашої держави. Увага до цієї проблеми зумовлена положенням статті 132 Конституції України, де вказано, що територіальний устрій України Грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

У дисертації досліджено, що протягом минулого століття у більшості країн ЄС відбулися адміністративні реформи, які призвели до зміцнення організаційно- правової основи муніципалітетів. Теоретичні підходи до специфіки правового закріплення модернового територіального устрою в країнах ЄС і досвіду Польщі у вирішенні цієї проблеми, прийнятному для України, відображені у зарубіжній (Р. Єнгибарян, Ж. Жакке, В. Іванов, А. Мишин, Є. Савченко) і вітчизняній (Я. Ковальчук, Т. Копелець, М. Корнієнко, В. Лісничий, М. Орзих, Н. Ішуніна, В. Шаповал) науці. Автори наукових робіт з даної проблеми довели, що зміна структур територіального поділу в країнах ЄС призвела до поширення повноважень органів локальної демократії. Доволі чітко це висвітлив досвід адміністративного реформування в Польщі. Основним завданням реформування було створення незалежного базового рівня в адміністративно-територіальному устрої країни (ґміни, повіти, воєводства), тобто вирішення проблеми, яка є важливою і для нашої держави.

Автором дисертаційного дослідження доведено, що прагнення України до євроінтеграції вимагає всебічного використання польського досвіду з оптимізації територіального устрою як фундаменту модернового самоврядування, притаманного розвиненим країнам Європи. Не викликає сумніву та обставина, що у Польщі було ліквідовано таку модель організації представницьких органів, яка спиралася на фундамент територіального устрою радянського зразка. Його скасування надає беззаперечні докази того, що необхідним кроком до побудови розвиненого місцевого самоврядування в Україні мають стати подібні територіальні перетворення, оскільки саме це було вдало здійснено у посткомуністичній Польщі, де поєднали засади територіального устрою Другої Речі Посполитої із проектами розбудови цієї системної реальності у новітній польській державі.

У дисертації проаналізовано низку досліджень польських фахівців з основ локальної демократії і виокремлено концептуальні положення їх попередників, які ще у XIX ст. намагалися розробити моделі територіального устрою майбутньої незалежної Польщі. Доведено, що ці концепції певним чином впливали і на розробку проектів самоврядування з відповідним територіальним устроєм в українських землях Російської імперії, здійснену Кирило-Мефодіївським товариством. Пізніше, під впливом ідей польських учених, М. Костомаров і М. Драгоманов висунули федералістську теорію державного устрою України, основні положення якої на початку XX століття були розвинені прихильником «юридичної теорії самоврядування», міністром фінансів УНР М. Туган-Барановським.

Після Жовтневої революції уряд СРСР ліквідував самоврядування і замінив його радянською представницькою системою. Тоді ж Польща будувала свою державність на підставі положень Закону про воєводську автономію (1922). У законі передбачався територіальний устрій, близький до зразків, наданих державами Європи. Після Другої світової війни він був скасований, і Конституція ПНР повторила засади радянської представницької системи, що спиралася на територіальний устрій «виробничого характеру». Але навіть тоді відомі польські вчені Ю. Бардах, Є. Вечорек, Б. Гурі, 3. Качмарчик, Т. Рішка, 3. Рибіцьки вказували, що історичний досвід польського самоврядування потребує територіальних перетворень європейського характеру. їхні ідеї були втілені у процес побудови демократичної польської держави після краху соціалізму.

У роботі доведено, що, відповідно до концептуальних засад територіального устрою локальної демократії, розроблених відомими європейськими фахівцями з муніципального права і управління, деякі держави ЄС (ФРН, Іспанія та ін.) перебудували власну адміністративну систему, зменшивши кількість муніципалітетів. Цей результат закріпило муніципальне право, яке гарантувало органам місцевого самоврядування широкі повноваження у галузі вирішення місцевих справ матеріального характеру. Концепції локальної демократії, що підкріпили основоположну для демократичних країн концепцію держави загального добробуту, стимулювали корінні адміністративно-територіальні перетворення і в новітній польській державі. В умовах євроінтеграції новітня Польща мала знайти критерії розмежування місцевого управління і самоврядування. Під впливом вимог ЄС до побудови локальної демократії в країнах-членах цієї великої спільноти держав, сучасні польські науковці Г. Горжелак, Т. Зарицький, Г. Іздебський, Б. Майгер, Ю. Сулімерський, Ю. Тарно, Б. Яловецький сформулювали принципи і порядок територіальних реформ європейського зразка. Ці положення широко використовували у своїй діяльності демократичні уряди новітньої Польщі, які відповідали за практичне втілення наукових доробок польських фахівців у процесі розбудови демократичної і правової держави з розвиненим місцевим самоврядуванням європейського зразка.

Автором роботи було встановлено, що ідеї польських фахівців щодо розбудови посткомуністичної територіальної основи локальної демократії певним чином впливають на дослідження з муніципального права і управління українських учених, таких, як М. Баймуратов, В. Баранчук, О. Батанов, С. Болдирев, І. Буток, Б. Коліушко, О. Конотопцев, В. Кравченко, В. Марчук і Л. Приполової. На жаль, обгрунтовані ними принципи і порядок територіальної реформи в Україні поки що не реалізовані. Однією з причин такого незадовільного стану речей є те, що в нашій державі досі не врахований вплив історичного фактору на вітчизняне державотворення, хоча Україна прагне вступити у «Європу регіонів», де історична спадщина у галузі розбудови самоврядування є системоутворюючим фактором.

У другому розділі - «Досвід реформування адміністративно-територіального устрою Польщі» - зосереджено увагу на всебічному аналізі процесу розбудови територіального устрою у посткомуністичній Польщі, принципи і порядок якого мав відповідати вимогам керівних органів ЄС до нових членів цієї спільноти.

У роботі доведено, що Польща вступила на шлях суспільних трансформацій, маючи політичну та економічну системи, які були створені за часів комуністичного режиму. На уламках держави радянського зразка були висунуті проекти демократичного державотворення. Завдяки дотриманню положень цих проектів на виборах 1997 р. до польського Сейму перемогли демократичні політичні сили європейського спрямування, що створили уряд, який розпочав адміністративні перетворення.

Під час підготовки Польщі до вступу в ЄС було окреслено три напрями перманентних внутрішніх реформ. По-перше, проведено такі зміни політичного характеру, які передбачали конституційне закріплення всебічних гарантій громадянських свобод. По-друге, почалася реформа економічної системи, спрямована на впровадження ринкових відносин на базі приватної власності. Нарешті реформаторський уряд здійснив науково обгрунтовані кроки у напрямі реформування публічної адміністрації на базі відповідного територіального устрою локальної демократії.

Автором дисертаційного дослідження обгрунтовано, що вступ Польщі до спільноти європейських демократичних країн був здійснений відповідно до основ внутрішньої і зовнішньої політики ЄС. Одним з напрямків цієї політики була демократична децентралізація, за якої держава наділяє відповідними повноваженнями по здійсненню її завдань і функцій органи місцевого самоврядування, котрі мають безупинно і автономно функціонувати у правовому, організаційному та фінансовому відношенні. Така автономія може бути забезпеченою лише за умови існування адміністративно-територіального устрою, який притаманний демократичній і правовій державі.

Сучасна регіональна політика Ради Європи розкрила нове бачення регіону, який є не лише структурною одиницею національної системи територіального устрою, а й транснаціональною територією, що виходить поза межі однієї держави. Функціонування «єврорегіонів» налагоджується і в Україні на прикордонні з Польщею, Румунією, Словаччиною та Угорщиною. Проте ідея європейської регіоналізації може виступити своєрідним запереченням заперечень, оскільки регіон можна розглядати і як адміністративно-територіальну одиницю в межах однієї національної території, і як утворення, складовими якого виступають частини кількох національних територій. Зрозуміло, що європейські процеси регіоналізації, які мають місце у Польщі, досить важливі. Саме там перебудова державної території має такі напрямки: створення незалежного базового рівня в адміністративно- територіальному устрої країни (ґміна, повіт, воєводство); поетапні зміни структури та механізму функціонування центрального уряду; запровадження нових механізмів і процедур діяльності регіональних органів влади.

Відповідно до вказаної класифікації NUTS і напрацьовувалися проекти перебудови адміністративно-територіального устрою в Польщі. Водночас традиції державотворення вимагали звернутися до досвіду трирівневого поділу, який мав місце у Польщі між двома світовими війнами. Тому автори урядового проекту закону про запровадження основного трирівневого територіального поділу держави пропонували утворити 12 воєводств й уповноважити уряд видати розпорядження стосовно утворення повітів. Найбільше суперечок виникло під час узгодження кількості та територіальних меж воєводств. Вихідним пунктом було питання, чи воєводства мусять бути великими одиницями зі значним економічним і людським потенціалом, щоб могли виконувати завдання регіонального характеру (10-17 воєводств), чи треба залишити більшу кількість воєводств (25-49), що гарантувало б їхнім містам-столицям кращі умови для розвитку?

Зрештою, був ухвалений законопроект, що встановлював 16 воєводств. Слід зауважити, що такий трирівневий поділ, хоча і з суттєвими модифікаціями, мав місце у Польщі між двома світовими війнами. Зокрема, 1939 р. Польща складалася з 16 воєводств і столичного міста Варшави. До сучасної ж реформи воєводств було 49, і в них виділялися такі одиниці, як райони та громади. Врешті-решт у Польщі більшої уваги надали не власним традиціям, а вимогам ЄС, щоб вступити до цієї спільноти.

У роботі розкрито принципи, відповідно до яких було побудовано територіальну основу локальної демократії в новітній польській державі, а саме: 1) розвиток громадянського суспільства шляхом впровадження нових рівнів врядування, які мають стимулювати всебічний розвиток територіальних громад на засадах автономності; 2) субсидіарність, заснована на деконцентрації повноважень уряду, який передає ряд власних функцій на нижній рівень для їх ефективного здійснення за участю громадян; 3) використання спроможностей локальних і регіональних громад успішно використовувати свої можливості для власного соціально-економічного розвитку; 4) прозорість і підзвітність дій органів місцевої влади.

Перетворення минулого територіального устрою Польщі на адміністративно- територіальний устрій, який відповідає реаліям ЄС, було здійснено протягом двох етапів: у 1990 р. це відбулося на рівні іміни, а в 1998 р. - на рівні повіту й воєводства. Про напрямки проведення реформи свідчить те, що польські законодавці, які ще в 1990 р. імплементували положення Європейської Хартії про місцеве самоврядування в національне законодавство, сумлінно і старанно використали позитивний досвід деяких розвинених країн ЄС у цій галузі державотворення.

Система самоврядування в Республіці Польща включає три рівні: іміна, повіт, воєводство. При здійсненні основних функцій самоврядування на рівні гміни та повіту загальноприйнятим є домінування компетенції установчих органів, тоді як в воєводському самоврядуванні домінує виконавчий орган. Ґміна є початковою і найважливішою одиницею адміністративної влади. У сферу обов'язків повітів включені всі локальні питання, які виходять за межі іміни. До переліку цих питань, які закріплені у Конституції Польщі та законах про самоврядування, увійшли охорона громадського порядку і загальна безпека, протипожежна безпека та захист від повеней, попередження стихійних лих і усунення їх наслідків, утримання загальних лікарень, боротьба з безробіттям на місцевому рівні. Польське законодавство передбачає, що повіту можуть делегуватися права воєводств у тих питаннях, вирішення яких доцільно вирішувати на місці.

Польський закон затверджує самостійність і власну юрисдикцію воєводства як одиниці самоврядування, а також дуалістичну модель управління воєводством двома окремими структурами: виконавчим органом регіонального самоврядування, який очолює маршалок, та урядовою адміністрацією на чолі з воєводою. Така система забезпечує унітарність польської держави разом з розвитком регіональної політики. На території воєводства функції виконавчої адміністрації здійснюють воєвода, підлеглі йому керівники сполучених служб і служб інспекції й охорони, органи територіального самоврядування, а також підзвітні старості керівники повітових служб інспекції й охорони.

Нові польські воєводства краще підготовлені до впровадження регіональної політики. їх економічний, культурний, а також інноваційний потенціал пристосовує країну до стандартів ЄС. Таким чином, шляхом децентралізації частину функцій польської держави було передано на виконання регіональним органам влади. Одним із правил нової системи є незалежність між рівнями самоврядної громадської організації. Повітове та воєводське самоврядування позбавлене контрольних функцій щодо ґмін. Ґміна ж, найнижча одиниця адміністративного поділу та самоврядування, що об'єднує кілька невеликих територіальних громад, - це юридично організована територіальна спільнота осіб, яка законом визначена в якості самоврядної системи. Вона бере участь у здійсненні публічної влади, виконує публічні завдання від власного імені та під власну відповідальність як юридична особа й має завдання локального характеру, не визначені законом для інших суб’єктів.

Воєводське самоврядування в сучасній польській державі визначає політику регіону, тобто займається питаннями, які не можуть бути вирішені на рівні повіту. Де рівномірний розвиток економіки, раціональна політика у галузі налагодження початкової та загальної й професійної середньої освіти, створення привабливих умов для інвесторів, які виходять з того, що гроші, які були внесені у муніципальні підприємства, мають дати пристойний прибуток. Головним показником діяльності воєводства є найкраще використання регіонального потенціалу.

Територіальна реформа в Польщі - це не тільки адміністративна реорганізація великого масштабу. Вона означала початок значних змін у всьому громадському секторі, які зрештою визначатимуть значне покращення дієвості адміністрації та надання нею громадських послуг у різних галузях суспільного життя. Результатом цієї успішної реформи стало зміцнення місцевих зв'язків і закладення основ регіонального розвитку та міжнародного співробітництва в цій галузі суспільного життя країн ЄС. Проте реорганізація адміністративного устрою Республіки Польща продовжується, хоча основні рішення в цій галузі функціонування суспільства на конституційному та законодавчому рівні були прийняті та реалізовані

У третьому розділі - «Шляхи побудови територіальної основи локальної демократії європейського зразка в Україні» - проаналізовано організаційно-правові заходи з підготовки і проведення вітчизняної адміністративно-територіальної реформи відповідно до курсу на євроінтеграцію.

У дисертації доведено, що, після скасування радянського ладу правова ідеологія незалежної України передбачала використання досвіду втілення французької моделі самоврядування, яка знайшла свій прояв і в Польщі. Але така модель не прийнятна для нас, оскільки у Франції одна і та ж територія (регіон, департамент чи комуна) одночасно має різний владний рівень. Курс України на вступ до ЄС вимагав іншого - не прямого, а опосередкованого використання французького досвіду, який відобразився у правовій ідеології Республіки Польща. Оскільки наші законодавці наблизили модель самоврядування та його територіального устрою до польської, у дисертації розглянуто вплив досвіду польських територіальних перетворень на здійснення української адміністративно- територіальної реформи.

Необхідність вказаної реформи стала очевидною для вітчизняних політиків після набуття Україною державного суверенітету і незалежності. 12 вересня 1991р. Верховною Радою було прийнято Закон «Про правонаступництво України». Цей закон розв'язав питання стосовно території, населення, правової й державотворчої спадщини нової Української держави, яка оголосила про перехід до неї прав і обов'язків УРСР. Досить ускладнено відбувався процес утворення місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

На прикладі Польщі доведено, що найбільш важливі особливості феномену територіального устрою посткомуністичної держави, які мають бути важливими для територіальних перетворень у нашій державі, наступні:

формування адміністративно-територіального устрою - тривалий процес, який поєднує елементи природного відособлення територій, кожна з яких об’єднується власного системою господарських, соціальних, культурних зв’язків, транспортних комунікацій, особливостями етнічного і конфесійного складу населення і заходами, ініційованими органами влади, зацікавленими в структуруванні території з метою вдосконалення системи управління;

адміністративно-територіальний устрій характеризують універсальні системні ознаки: а) цілісність, що означає неможливість зведення властивостей системи до суми властивостей її елементів і появи нової якості, не характерної жодному з окремих елементів; б) обумовленість поведінки всієї системи поведінкою її елементів; в) тісні взаємозв’язками системи і зовнішнього середовища; г) ієрархічність компонентів системи; д) необхідність багатоаспектного дослідження системи для її адекватного пізнання;

в унітарних державах (Польща та Україна) система адміністративно- територіального устрою охоплює всю територію країни, тому, відповідно до неї, створюється система органів державного управління і органів місцевого самоврядування, яка «конструюється» центральними органами влади, а устрій держави формується й змінюється виключно офіційно на підставі діючої державної політики розвитку територіальної системи;

адміністративно-територіальний устрій унітарних держав визначає відносини зі здійснення публічної влади (державної або самоврядної), і його системоутворюючими елементами є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об’єднані зв’язками між суб’єктами владних відносин різних рівнів;

на основі адміністративно-територіального устрою формуються економічна структура унітарної держави, зв’язки між суб’єктами господарської діяльності, система розселення, соціальна інфраструктура, системи громадських організацій, і за його кардинальної зміни починаються зміни у всіх інших системах держави;

адміністративно-територіальний устрій став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору унітарної держави, оскільки встановлений за існування командно-адміністративної системи принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування потребує перегляду внаслідок впливу світової економічної кон’юнктури, який скасовує суть принципу економічної доцільності та вимагає, щоб влада, об’єднавши певні території в одне адміністративно-територіальне утворення, створила в його межах сприятливе середовище для носіїв демократичних цінностей, які сподіваються на задоволення власних потреб через дію органів місцевого самоврядування;

система адміністративно-територіального устрою унітарної держави характеризується певною стійкістю на основі збереження структурних взаємозв’язків в умовах диференційованого впливу на окремі її складові, що є запорукою стійкості державної влади, яка реалізує адміністративно-територіальну реформу;

реалізація адміністративно-територіальної реформи стримується «обмеженістю ефекту реформування», оскільки територіальний устрій - консервативна система державного устрою з обмеженою кількістю параметрів, реформа якої є комплексним впливом на систему державного устрою в цілому, що слугуватиме каталізатором змін всієї цільової системи публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин.