У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.
Розділ 1 складається з п’яти підрозділів, присвячений аналізу поняття системи, структури, компетенції і статусу міських, районних органів внутрішніх справ.
У підрозділі 1.1. «Міські і районі органи внутрішніх справ як носії виконавчої влади» розглядається методологія, сутність та зміст міських і районних органів внутрішніх справ.
Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є управлінською діяльністю, яка урегульована адміністративним правом щодо виконання законів, правових актів органів виконавчої влади.
Надання державних та громадських послуг, про які зазначено в Переліку платних послуг, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2007 року № 795, надаються органами та підрозділами МВС України у межах їх компетенції та виключно за письмовою заявою юридичних або фізичних осіб із зазначенням прізвища, ім’я, по батькові, місця знаходження (місця проживання) та виду платної послуги.
Відповідно до Конституції України органи внутрішніх справ належать до системи органів виконавчої влади. Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року МВС України їх віднесено до цієї системи органів.
Органи внутрішніх справ здійснюють діяльність за такими головними напрямами: а) забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, участь у наданні їм соціальної та правової допомоги; б) охорона громадської безпеки та громадського порядку; в) боротьба зі злочинністю; г) захист власності та охорона об’єктів від незаконних посягань і пожежі; д) сприяння державним органам та іншим суб’єктам суспільних відносин у виконанні ними обов’язків, передбачених законом.
Місце міських районних органів у системі органів виконавчої влади визначає закріплена за ними компетенція, характер державно-владних повноважень, їх правове становище як суб’єкта адміністративно-правових відносин. Від результатів їх роботи залежить фактично ефективність функціонування всієї системи загалом, а отже, і правопорядок у країні.
Система органів внутрішніх справ повинна адекватно покращувати свою структуру, правове регулювання, організацію діяльності й кадровий склад. Нині система органів внутрішніх справ виконує не на належному рівні покладені на неї завдання і функції. Головними причинами такого становища є те, що, по-перше, сама система МВС здійснює безліч функцій і, по-друге, є функції, які за своєю природою не притаманні діяльності органів внутрішніх справ.
Під час проведення дослідження керівникам міських, районних органів було поставлено питання: «На Вашу думку, завдання і функції міських районних органів є значними за обсягом?». «Так» – відповіло 93,5 % респондентів. Отже, керівники міськрайорганів намагаються виконувати безліч невластивих їм функцій.
Звільнення системи МВС від невластивих функцій і передача їх до інших державних органів сприятиме, на думку дисертанта, посиленню боротьби зі злочинністю, охороні громадського порядку, забезпеченню суспільної безпеки, здійсненню більш ефективної діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання суто міліційних функцій.
Система органів виконавчої влади – сукупність органів державної влади, що наділяються компетенцією в галузі державного управління матеріальними, фінансовими інформаційними й іншими ресурсами для здійснення діяльності цієї гілки влади в Україні.
Таким чином, міськрайоргани є, по суті, виконавчими органами, або органами державного управління. Але оскільки головне їх завдання полягає в забезпеченні правопорядку, то вони водночас є і правоохоронними органами.
У підрозділі 1.2. «Поняття адміністративно-правового статусу міських і районних органів внутрішніх справ» досліджується гносеологія поняття адміністративно-правового статусу міських, районних органів внутрішніх справ.
На основі розмежування понять «правовий статус» й «адміністративно-правовий статус» органів внутрішніх справ ми дійшли висновку про те, що перше поняття більш змістовне, оскільки включає поняття адміністративно-правового статусу. Це пояснюється тим, що правовий статус визначає загальне правове становище будь-якого органу внутрішніх справ шляхом наділення його комплексом прав й обов’язків.
Особливістю адміністративно-правового статусу начальника міліції є наявність у ньому значної кількості повноважень, пов’язаних із застосуванням адміністративного примусу. За своїм змістом він виявляється у застосуванні передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності.
Таким чином, сутністю діяльності міліції є захист громадян й охорона правопорядку, забезпечення громадської безпеки своїми специфічними методами, що здійснюються переважно у формі примусу.
Адміністративно-правовий статус начальника міськрайоргану – це комплекс його прав й обов’язків в адміністративно-правових відносинах. Такі відносини виникають при взаємодії з іншими суб’єктами адміністративного права: органами державної влади і місцевого самоврядування, державними і недержавними організаціями, підприємствами, установами, громадськими об’єднаннями, посадовцями всіх цих органів й організацій.
Для визначення адміністративно-правового статусу начальника міськрайоргану необхідно розглянути управлінські відносини, у яких він перебуває. Комплекс правовідносин, суб’єктом яких виступає начальник міськрайоргану, дуже складний. По-перше, це правовідносини, у які вступає начальник міськрайоргану, в так званому зовнішньому середовищі. По-друге, це комплекс правовідносин, у які начальник міськрайоргану внутрішніх справ вступає зі своїми підлеглими у процесі так званого внутрішнього управління. Вони поділяються на дві підгрупи: 1) відносини з атестованим складом, який безпосередньо виконує, як правило, функції з охорони громадського порядку, безпеки й боротьби зі злочинністю, які регулюються нормами адміністративного права; 2) відносини з вільнонайманим складом, що виконує забезпечувальні функції, урегульовані нормами трудового права.
Повноваження, що входять до складу адміністративно-правового статусу працівника міліції, можна згрупувати також за іншими підставами: а) пов’язані з попередженням, припиненням протиправних діянь, затриманням осіб, яких підозрюють у їх вчиненні; б) пов’язані з наданням допомоги громадянам, іншим суб’єктам права.
У підрозділі 1.3. «Система та структура міських і районних органів внутрішніх справ» досліджено місце, роль системи та структури органів внутрішніх справ.
Система МВС України створюється для реалізації певних, зумовлених об’єктивними вимогами суспільного розвитку завдань, спектр та масштабність яких потребують розгляду системи як складного соціального організму, що складається з великої кількості поєднаних частин, взаємопов’язаних між собою різноманітними зв’язками.
Елементами системи є посади, підрозділи, органи, галузеві служби, управління, головні управління, блоки за напрямами діяльності, служби, що функціонують як у структурі управлінь, так і при них, керівництво й колегіальні форми та органи управління, внутрішні війська, навчальні заклади, інші установи, організації та підприємства. У процесі свого функціонування вони створюють систему органів внутрішніх справ. Ця система не є упорядкованою раз і назавжди. Вона змінюється, і ці зміни позначаються на структурі, функціях окремих елементів, розподілі зв’язків та ін.
Система органів внутрішніх справ побудована на основі суворої вертикальної підпорядкованості, централізації управлінських функцій і єдиноначальності.
З огляду на те, що система управління МВС України трьохланкова, то «зайві» ланки не несуть повної завантаженості й наочно дублюють управлінські функції. Водночас підрозділи, якими керують міськрайвідділи, лише формально не входять до їх структури, насправді ж у всьому залежать від управлінської, соціальної, фінансово-господарської діяльності міськрайвідділів.
Не існує науково обґрунтованого механізму побудови структури ланки, якою керують, залежно від таких зовнішніх чинників, як кількість і структура населення, ступінь його криміналізації, демографічних міграційних процесів та інших чинників, що відображають оперативну ситуацію в місті, районі, населеному пункті.
Водночас органи місцевого самоврядування, значення яких у суспільстві об’єктивно й безперервно зростає, фактично лише опосередковано впливають на один з найбільш важливих соціальних чинників розвитку територіальних громад – рівень охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю.
Таке становище зумовлює більше різноманіття організаційної побудови органів внутрішніх справ, що пов’язано не стільки з особливостями оперативної обстановки, скільки з можливостями місцевої влади та її суб’єктивним ставленням до органів правопорядку.
У цьому підрозділі ми розкрили систему та структуру органів внутрішніх справ України. Уважаємо за доцільне детальніше розглянути напрями вдосконалення організаційно-штатної побудови правового становища міськрайоргану внутрішніх справ – основної структурної ланки системи.
У підрозділі 1.4. «Організаційно-штатна побудова міських і районних органів внутрішніх справ» досліджено логічно-організаційну штатну побудову міських, районних органів внутрішніх справ та чинники, що сприяють їх удосконаленню.
Поняття організаційно-штатної побудови міськрайорганів внутрішніх справ потребує певного уточнення у зв’язку з удосконаленням законодавства України й розширенням сфери діяльності міліції місцевого самоврядування.
Організаційно-штатна робота в системі МВС України – це управлінська діяльність, що спрямована на оптимальний розподіл та ефективне використання штатної чисельності, удосконалення структури органів і підрозділів, дотримання штатної дисципліни, ощадливе витрачання коштів, що виділяються органам і підрозділам для виконання покладених на них завдань та функцій на основі широкого використання наукових методів і підходів.
Складові частини організаційно-штатної роботи: розроблення примірних (типових) структур, примірних (типових) штатів, переліків посад і штатних нормативів; створення, реорганізація та ліквідація органів і підрозділів; затвердження штатів і внесення змін до них; розподіл штатної чисельності між органами і підрозділами; обґрунтування обсягів збільшення або скорочення штатної чисельності; контроль за дотриманням штатної дисципліни; облік штатів і лімітної чисельності, інформаційно-аналітична робота; вивчення позитивного досвіду роботи підпорядкованих органів і підрозділів; вивчення досвіду інших держав щодо організаційної побудови, чисельності працівників та особливостей функціонування правоохоронних органів.
Наповнення організаційної структури кількісним змістом не є самоціллю, а природним чином має бути пов’язано із забезпеченням цілей діяльності міськрайорганів внутрішніх справ.
Створення, реорганізація, ліквідація органів і підрозділів, затвердження їх штатів і внесення змін до них здійснюються відповідно до затверджених міністром внутрішніх справ примірних (типових) структур, примірних (типових) штатів, переліків посад і граничних спеціальних та військових звань за цими посадами, а також штатних нормативів.
Таким чином, з метою здешевлення утримання міськрайорганів внутрішніх справ уважаємо за доцільне здійснення таких заходів: негайне проведення розатестування паспортної служби, групи статистики й обліку штабу, працівників групи зв’язку, помічників слідчих; скорочення штатної чисельності розпочати з повного скорочення її некомплекту; у міськрайорганах внутрішніх справ чисельністю до 100 працівників скасувати галузевий розподіл, залишивши такі категорії працівників: начальник міськрайоргану, його заступник, начальник штабу, оперуповноважені, дільничні інспектори міліції, слідчі, міліціонери. За наявності п’яти – семи працівників будь-якої категорії вводиться посада старшого оперуповноваженого, інспектора, слідчого, командира відділення для міліціонерів.
Державну службу охорони розатестувати повністю, створивши стройовий підрозділ при міськрайоргані за рахунок коштів охорони для оперативного реагування на спрацьовування засобів охоронної сигналізації.
У підрозділі 1.5. «Компетенція міських і районних органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю» досліджено межі прав та обов’язків міських і районних органів внутрішніх справ та їх керівників.
Компетенція – один з головних чинників, що впливають на структуру міськрайорганів внутрішніх справ. У науковій літературі не існує єдиної думки щодо питання про визначення компетенції державних органів. У структурі компетенції органу внутрішніх справ роль домінуючого елементу відводиться повноваженням, які можуть бути розглянуті у двох площинах, а саме: права й обов’язки державного органу у встановленій законом сфері його діяльності; права й обов’язки, спрямовані на здійснення певних управлінських функцій.
Характеризуючи повноваження міськрайоргану внутрішніх справ у сфері боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку, слід виокремити права й обов’язки, які випливають безпосередньо із закону, і ті, які здійснюються у сфері конкретних правовідносин.
Для забезпечення об’єктивного та виваженого підходу під час прийняття управлінських рішень з організаційно-штатних питань органи і підрозділи надають організаційно-штатним підрозділам інформацію про обсяг їх оперативно-службової діяльності, нормативно-правові акти, що регламентують діяльність, посадові інструкції працівників та інші необхідні документи.
Уважаємо за доцільне для чіткішого визначення компетенції міськрайоргану виділити три групи повноважень: управлінські, розпорядчі й обмежувальні, які найбільш повно викладені в Законі України «Про міліцію».
Взаємопроникнення і доповнення повноважень міськрайорганів усіх трьох груп надає структурі компетенції вигляду завершеної системи.
З метою удосконалення оцінки діяльності начальника міліції ми розробили та запропонували методичні рекомендації, які охоплюють усі сфери діяльності міськрайорганів внутрішніх справ щодо забезпечення охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю і виступають гарантією реалізації обов’язків та прав, якими наділені міськрайоргани.
Таке розширення компетенції міськрайорганів у галузі охорони громадського порядку, попередження та розкриття злочинів сприятиме підвищенню відповідальності конкретних посадових осіб в органах внутрішніх справ щодо діяльності міліції.
Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус структурних підрозділів міських і районних органів внутрішніх справ» складається із чотирьох підрозділів і містить розробку концептуальних засад адміністративно-правового статусу міліції громадської безпеки, кримінальної міліції та удосконалення діяльності слідчих підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Адміністративно-правовий статус міліції громадської безпеки» розглядається сутність і зміст міліції громадської безпеки при охороні громадського порядку.
Компетенцію міліції громадської безпеки слід визначити як чітко встановлене державними органами, місцевим самоврядуванням у певних нормативно-правових актах коло повноважень щодо охорони правопорядку, забезпечення прав і свобод громадян, громадської безпеки та надання консультативних юридичних послуг населенню.
Функції міліції громадської безпеки, відповідно до її завдань, можна поділити на основні, забезпечувальні та функції загального керівництва.
Серед основних важливе місце посідають такі функції: гарантування особистої та громадської безпеки; захисту прав, свобод і законних інтересів громадян; забезпечення охорони громадського порядку; попередження, припинення злочинів та інших правопорушень; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від протиправних посягань; виконання адміністративних стягнень; надання соціальної та правової допомоги громадянам, державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
До забезпечувальних функцій слід віднести: створення належних кадрових, матеріально-технічних, фінансових, побутових та інших умов діяльності міліції громадської безпеки. Важливу роль відіграють функції забезпечення, які мають внутрішній характер.
До функцій загального керівництва міліції громадської безпеки належать: налагодження надійних зв’язків між підрозділами та належний контроль за їх діяльністю.
Успішне здійснення комплексних заходів щодо охорони громадського порядку можливе лише за наявності в міліції громадської безпеки відповідного адміністративно-правового статусу. Відповідно до вищенаведених ознак та складових цього статусу, доречно визначити його поняття. Адміністративно-правовий статус міліції громадської безпеки – це врегульоване сукупністю норм адміністративного права юридичне становище, що передбачає реалізацію компетенції її апаратів, служб і підрозділів з охорони правопорядку, забезпечення прав і свобод громадян та безпеки в суспільстві.
Начальник міськрайліноргану має пам’ятати, що забезпечення охорони громадського порядку окреслено як головне завдання міліції та повинен особисто втручатися у її діяльність, щоденно відслідковувати криміногенну ситуацію, що складається в районі обслуговування, та забезпечувати діяльність патрульно-постової служби.
Основною формою організації охорони громадського порядку є комплексне використання сил і засобів міліції, задіяних на охорону громадського порядку (єдина дислокація).
У підрозділі 2.2. «Адміністративно-правовий статус кримінальної міліції» розглядається сутність і зміст кримінальної міліції при розкритті злочинів.
Розкриття злочинів, розшук та викриття осіб, які їх учинили, є головним завданням діяльності міліції щодо захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань.
Розкриття злочинів органами внутрішніх справ здійснюється в максимально короткий строк, у поєднанні зі слідчими діями й оперативно-розшуковими заходами, швидко й повно, з установленням і викриттям усіх учасників злочинів та виявленням епізодів їх злочинної діяльності. Для цього органи внутрішніх справ уживають передбачених законом заходів щодо своєчасного реагування на заяви і повідомлення про злочини, комплексного використання в розкритті злочинів можливостей всіх підрозділів, активного застосування гласних та негласних пошукових і розвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів, учинення процесуальних дій, передбачених кримінально-процесуальним законодавством, накопичення і раціонального використання позитивного досвіду, наукових рекомендацій, підвищення професійного рівня працівників, зміцнення взаємодії з іншими правоохоронними органами і громадськістю. Для розкриття тяжких й особливо тяжких, а за рішенням керівництва ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів – також інших злочинів, наказом або розпорядженням начальника органу створюються слідчо-оперативні групи.
При розкритті злочинів взаємодія слідчих із працівниками оперативних, інших підрозділів, у тому числі в роботі слідчо-оперативних груп, будується за принципом керівної ролі та відповідальності слідчого за повне, всебічне й об’єктивне розслідування кримінальної справи, його процесуальної самостійності у прийнятті рішень, за винятком випадків, коли законом передбачено отримання згоди від суду (судді) або прокурора, та самостійності оперативних служб у виборі засобів і методів оперативно-розшукової діяльності, тактичних прийомів їх застосування у межах чинного законодавства, спрямованих на встановлення осіб, які вчинили злочини.
Комплексне використання сил і засобів усіх підрозділів органів внутрішніх справ під час розкриття злочинів організують начальники ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів на засадах централізації управління ними, координації заходів і взаємодії.
Ефективність оперативно-службової діяльності ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів з розкриття злочинів забезпечується готовністю особового складу до виконання завдань у сфері боротьби зі злочинністю та до дій в умовах ускладненої оперативної обстановки, комплексним використанням наявних сил і засобів, належним рівнем організації оперативно-розшукової і слідчої роботи, застосуванням сучасної тактики розкриття злочинів, високим професіоналізмом працівників структурних підрозділів органів внутрішніх справ.
Начальники ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів несуть особисту відповідальність за організацію розкриття і розслідування злочинів, розшук осіб, які їх учинили.
Для виконання завдань з розкриття злочинів начальники ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, міськрайлінорганів організовують комплексне використання наявних сил і засобів на всіх етапах їх розкриття.
Організація діяльності міських та районних органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю ґрунтується на положеннях, наказах, вказівках та інших нормативних актах МВС України.
У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правовий статус слідчих підрозділів» розглядається сутність і зміст слідчих підрозділів у процесі досудового слідства.
В органах досудового слідства найчастіше проводиться два види аналізу, які кваліфікуються за їх об’єктом: аналіз слідчої діяльності й аналіз злочинності та сприятливих їй обставин на території, що обслуговується.
Організація діяльності підрозділів досудового слідства органів внутрішніх справ України здійснюється на основі поточного та перспективного планування, поєднання єдиноначальності у вирішенні питань службової діяльності та колегіальності при їх обговоренні, персональної відповідальності кожного працівника за стан справ на дорученій ділянці. Вони мають бути максимально наближеними до завдань практичної діяльності, розроблятися на основі її результатів, з огляду на проблеми боротьби зі злочинністю і вимоги МВС України. Планування є особливим видом управлінської діяльності слідчих підрозділів МВС України. Його сутність полягає у визначенні комплексу завдань, які необхідно вирішити у плановому періоді; у розробленні системи заходів, що забезпечують виконання поставлених завдань; у визначенні послідовності, засобів і термінів здійснення намічених заходів; у раціональному розподілі сил і засобів.
На нашу думку, планування за результатами аналізу – це важливий його підсумок. Заходи щодо організації слідчої діяльності розробляються у планах роботи слідчого підрозділу, особистих планах керівників і слідчих. План – основа діяльності будь-якого органу, у тому числі органу слідства.
Однією з проблем, що впливає на ефективність діяльності слідчих підрозділів у досягненні поставлених завдань на стадіях порушення кримінальної справи і досудового слідства, є використання матеріалів дослідчої перевірки як доказів.
На керівників районних відділів внутрішніх справ достатньо покласти обов’язки лише з організації роботи у визначених межах, що значно вплине на правильне вирішення завдань, які стоять перед органами досудового слідства. У сучасних умовах їх роль та значення зростають, упроваджуються різні організаційні форми, які повинен знати керівник районного відділу внутрішніх справ і, якщо вони сприяють успіху в роботі, застосовувати їх у практичній діяльності.
У підрозділі 2.4. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового статусу структурних підрозділів міських і районних органів внутрішніх справ» визначено основні шляхи та розроблено пропозиції щодо вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ (міліції) з охорони громадського порядку, розкриття та розслідування злочинів.
Реформування міськрайорганів внутрішніх справ передбачає спеціальні витрати на зазначені цілі. Його проведення потребує плану фінансового забезпечення для того, щоб підвищувати грошове утримання певним категоріям працівників, придбати технічне обладнання, створювати умови для роботи та здійснення нововведень.
Особливо актуальним це є у зв’язку зі зростанням ролі місцевого самоврядування, активізацією роботи громадських формувань в організації охорони правопорядку. Працюючи на території, дільничний інспектор потребує допомоги територіальних громад (будинкові та вуличні комітети), формувань громадськості з охорони громадського порядку, молодіжних та інших організацій. Це середовище є не тільки джерелом інформації, необхідної для розкриття злочинів та здійснення профілактичних заходів, а й засобом налагодження зворотного зв’язку з населенням.
Організація та методи роботи патрульно-постової служби міліції, передусім, потребують реформування. Сьогодні існує низка недоліків у роботі патрульно-постової служби міліції об’єктивного і суб’єктивного характеру. Для усунення цих недоліків і забезпечення відповідної професійної підготовки працівників патрульно-постової служби міліції виданий наказ МВС України.
Реформування міського районного органу внутрішніх справ прямо пов’язано з якісними змінами системи кадрової роботи. Насамперед, це стосуватиметься порядку прийому на службу та організації підготовки молодшого начальницького складу міліції (приблизний механізм був описаний вище на прикладі підготовки міліціонерів патрульно-постової служби міліції). Пропонуємо внести доповнення до Закону України «Про міліцію», у яких чітко визначити права та обов’язки начальника міського районного органу внутрішніх справ.
У слідчих підрозділах різних відомств існує спеціалізація слідчих з розслідування певних видів злочинів, яка позитивно зарекомендувала себе останніми роками в роботі слідчих підрозділів. При спеціалізації, обумовленій кваліфікацією, слідчий розслідує справи певної категорії, постійно підвищує рівень своїх знань щодо методики розслідування цих справ і поступово стає висококваліфікованим фахівцем у цій галузі.
Слідчі мають бути державними службовцями відповідно до Закону України «Про державну службу». Уведення рангів для слідчих дозволить знизити гостроту суперечностей між наявністю посад в органах досудового слідства та бажаючими просуватися по службі, що, на нашу думку, створить додатковий стимул для ефективної професійної діяльності. | 
