Грицаєнко Л.Р. Адміністративно-правові аспекти підприємницької діяльності в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано мету та основні завдання роботи, визначено об'єкт і предмет дослідження, його теоретико-методологічна базу, викладено наукову новизну і практичне значення результатів дослідження, охарактеризовано структуру, обсяг дисертації.

У першому розділі “Теоретичні засади адміністративно-правового впливу на підприємницьку діяльність" уточнюється понятійно-категоріальний апарат дослідження: здійснено теоретичний аналіз понять "підприємництво" та "державне регулювання підприємництва", визначені класифікаційні ознаки підприємництва як об'єкту адміністративно-правового регулювання, дана загальна характеристика методів державного регулювання підприємницької діяльності, зокрема обґрунтовується комплексний підхід до регулювання підприємницької діяльності з точки зору використання як економічних, так і адміністративних методів управління, а також розглянута система органів державної влади, що здійснюють регулювання підприємництва та їх компетенція.

Зазначається, що підприємництво як об'єкт адміністративно-правового регулювання – явище полісистемне. В ньому переплітається сукупність економічних, юридичних та політичних чинників.

Автор обґрунтовує наступне визначення підприємництва. Підприємництво – це правочинна діяльність, спрямована на отримання прибутку яка має ініціативний, самостійний, систематичний, інноваційний, ризиковий характер та здійснюється за власною відповідальністю.

Аналіз світового досвіду свідчить, що практично в усіх розвинутих країнах держава бере активну участь у регулюванні економіки та підприємництва. Адміністративно-правове регулювання економіки та підприємницької діяльності – це комплекс типових заходів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, який реалізується уповноваженими державними органами з метою стабілізації та коригування існуючої соціально-економічної системи до постійно змінних умов, які підтримуються можливістю застосування правових санкцій при їх порушенні.

Саме з цих позицій в дисертації обґрунтовується висновок про те, що держава за будь-яких часів і соціально-економічних систем відіграє значну роль в економіко-правових процесах. Зокрема, в роботі акцентується увага на тому, що функції держави, їх обсяг та спрямованість постійно змінюються. Постійно змінюються також адміністративно-правові важелі впливу на ці процеси загалом і підприємницьку діяльність зокрема.

Дослідження змісту державного регулювання економіки дає можливість зробити висновок про те, що в умовах переходу до ринкової економіки необхідною вимогою є так зване змішане регулювання, тобто поєднання саморегулювання конкурентного ринку з адміністративно-правовим впливом на економічну діяльність суб'єктів господарювання. Конструктивним, на думку автора, є досягнення оптимального поєднання як ринкових, так і державних регуляторів економіки і підприємницької діяльності. З метою вияву можливості його вдосконалення державне регулювання в цілому та його окремі засоби і сфери застосування мусять підлягати детальному аналізу за наступними напрямами:

а) визначення мети адміністративно-правового регулювання та ступеню його впливу на обмеження ринку, тобто визначення необхідності та можливих позитивних і негативних наслідків такого впливу;

б) дослідження альтернативних підходів в сфері регулювання підприємництва на етапі перехідного періоду;

в) співставлення затрат на державне регулювання та його результатів.

Головною метою держави в адміністративно-правовому регулюванні підприємництва є встановлення таких "правил гри", які покликані забезпечити комплексне функціонування господарського механізму (фіскального, інвестиційного, приватизаційного, фінансового, тощо), а також захищати права і свободи особи.

Найважливішим, з точки зору автора, є висновок про те, що з переходом до ринкової економіки суттєво змінюється характер, зміст і межа економічної діяльності держави, але при цьому продовжує існувати державне регулювання економіки. Посилення регулюючих функцій держави зумовлюється, зокрема, нагальною необхідністю надати переходу до ринку конструктивного характеру, покласти кінець хаосу, який панував на першому етапі реформ у сфері державного управління економікою України.

Дисертантом визначена система органів виконавчої влади, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у сфері підприємництва. Спираючись на результати дослідження, в роботі проводиться структурно-функціональний аналіз діяльності державних органів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності, окреслені межі "спеціальних" функцій у цій сфері Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та контролюючих державних органів.

В системі органів державної влади, які здійснюють адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності, можна виділити структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1) вищий рівень – Верховна Рада, Президент та Кабінет Міністрів України;

2) центральний рівень – Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів центральні органи виконавчої влади;

3) місцевий, регіональний рівень – Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні та районні органи, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

В системі виконавчої влади можна виділити також окрему групу органів, які здійснюють спеціальні контрольні функції за здійсненням підприємницької діяльності, зокрема:

органи державної податкової служби — стосовно сплати податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та державних цільових фондів, неподаткових платежів;

митні органи — стосовно сплати ввізного мита, акцизного збору та податку на додану вартість, які стягуються у разі ввезення (пересилання) товарів на митну територію України в момент перетинання митного кордону;

органи державного казначейства, державної контрольно-ревізійної служби та органи державної податкової служби в межах їх компетенції – стосовно бюджетних позик, позик та кредитів, гарантованих коштами бюджетів, цільового використання дотацій та субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а також належного виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів. Кожен з цих органів створюється для реалізації конкретних, тільки йому притаманних завдань, наділений певними повноваженнями, здійснює свої функції, використовуючи конкретні методи та інше.

Розв'язання існуючих проблем та реальне формування державної політики підтримки підприємницької діяльності в Україні покладено на Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, якому для реалізації його функцій як єдиного центрального органу державної влади, надано широкий перелік повноважень.

Узагальнення та аналіз повноважень цього Державного комітету дозволяє, з точки зору дисертанта, об'єднати їх у три основні групи, а саме:

завдання організаційного характеру;

завдання контрольно-наглядового характеру;

завдання координаційного характеру.

До першої найбільш розгалуженої групи прав, на наш погляд, можна віднести повноваження, що випливають із завдань організаційного характеру. Це, насамперед, підготовка проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів; координація роботи центральних та місцевих органів виконавчої влади; розроблення та реалізація державних програм підтримки підприємництва і відповідних міжнародних проектів. Названі повноваження Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва щодо проведення заходів організаційного характеру є обов'язковими як для державних органів, так і для всіх інших суб'єктів господарської діяльності України, що підкреслює їх міжгалузевий характер.

До другої групи повноважень можна віднести права Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва щодо здійснення контрольно-наглядових функцій, а саме: аналіз нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади і рішень нормативно-правового характеру керівників обласних та районних держадміністрацій з питань підприємницької діяльності, а також у випадку виявлення порушень законодавства – призупинення їх виконання.

До третьої групи повноважень можна віднести права Державного комітету щодо здійснення координаційних заходів, які тією чи іншою мірою повинні впливати на реалізацію державної підтримки підприємницької діяльності. Таким чином діяльність Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва охоплює всі аспекти державної політики, спрямованої на формування сприятливого середовища для розвитку підприємництва в Україні. З посиленням трансформаційних процесів в економіці роль Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва у сфері здійснення нових заходів щодо стимулювання розвитку підприємництва на Україні як пріоритетного напрямку державної політики значно збільшується. Разом з тим об'єктивно зменшуються межі адміністративно-правового впливу у сфері підприємництва.

Другий розділ "Організаційно-правові проблеми розвитку підприємницької діяльності" присвячено дослідженню організаційно-структурних аспектів та правових проблем усунення обмежень у сфері підприємництва. Окрім того, в другому розділі висвітлюється сутність адміністративно-правових важелів впливу держави на розвиток підприємництва, обґрунтовується роль і значення систематизації законодавства про підприємництво як важливого напрямку удосконалення правового регулювання підприємницьких відносин в Україні.

У підприємницькому праві можна виділити три блоки нормативно-правових актів: перший – Конституція України, яка містить норми про підприємництво; другий – блок спеціальних нормативних актів, що регулюють виключно підприємницьку діяльність, основним з яких закон України "Про підприємництво"; третій – нормативно-правові акти, які містять окремі норми чи інститути, що регулюють підприємництво.

Одним із напрямів створення правових умов для усунення обмежень у сфері підприємницької діяльності є забезпечення верховенства закону, у тому числі підвищення ролі закону в регулюванні відносин у сфері підприємництва, його пряма реалізація чи конкретизація у підзаконних нормативних актах, виключення довільного тлумачення тощо. Враховуючи розпорошеність регулювання підприємницької діяльності у різних нормативних актах та існування у законодавстві про підприємництво значної кількості підзаконних нормативних актів відомчого характеру, доцільним є здійснення систематизації у формі кодифікованого закону.

Розглядаючи питання вдосконалення адміністративно-правових важелів впливу держави на розвиток підприємництва, дисертант виокремлює три основні аспекти, прийнятні для класифікації державного регулювання економікою:

а) об'єктивний підхід (класифікація в залежності від того, на чию користь вона здійснюється, тобто на захист групи підприємців, або на захист прав споживачів, чи можливо в інтересах усього суспільства);

б) галузевий підхід (класифікація в залежності від того, чи впливає вона на окрему галузь чи має загальнодержавну спрямованість);

в) конкурентний підхід (в залежності від того, чи спрямоване таке регулювання на заміну конкуренції, чи є доповнення до ринкових механізмів).

Дисертант вважає, що заради досягнення важливих для суспільства результатів держава створює і використовує спеціальну систему адміністративних правил та заходів (державна реєстрація суб'єктів господарювання, ліцензійна діяльність та антимонопольне регулювання, патентування, примусова сертифікація тощо), що містяться в законах і підзаконних нормативних актах.

Основним призначенням державної реєстрації має бути первинна легітимація учасників господарського обігу у цілому, що складається із державного обліку суб'єктів підприємницької діяльності, збору публічно-достовірних даних про їх правове, майнове і організаційне становище та здійснення контролю за законністю виникнення, зміни і припинення правового статусу підприємця. Ринкова економіка потребує від інституту державної реєстрації не дозвільного, а заявницького (інформативного) механізму легалізації, тобто такого, який дозволяв би при створенні нового суб'єкта господарювання лише повідомляти відповідні державні органи про своє заснування, сплативши при цьому певні кошти за реєстрацію.

Призначенням ліцензійного механізму є встановлення особливого державного контролю за здійсненням лише таких видів підприємництва, які в силу притаманних їм особливостей пов'язані з реалізацією найважливіших публічних інтересів. До них передусім, слід віднести забезпечення безпеки населення (суспільної, економічної, екологічної тощо). У всіх інших випадках держава не повинна обмежувати здійснення підприємницької діяльності, оскільки це негативно впливає на подальший її розвиток.

Законодавство про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензування та патентування окремих її видів потребує систематизації не на рівні підзаконних актів, а на законодавчому рівні. Необхідним є прийняття спеціального Закону України "Про реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності", що має визначити взаємні права та обов'язки учасників процедури реєстрації.

Ліцензування є основним способом державного контролю за діяльністю суб'єктів підприємництва. Воно запроваджено для того, щоб держава могла здійснювати регулювання підприємницькою діяльністю з точки зору дотримання найважливіших публічних інтересів, і не потребує дублювання. Якщо ж і розглядати примусову сертифікацію як необхідний метод адміністрування, то вона має стосуватися лише тієї продукції та послуг, які мають безпосередній вплив на життя та здоров'я людей.

Антимонопольне регулювання є одним із видів прямого державного впливу на економіку. Його основне призначення – стимулювання конкуренції, попередження та припинення протиправної діяльності учасників економічного процесу, несумісної з механізмом конкурентної боротьби. Найважливішими напрямами антимонопольного регулювання у сучасних умовах мають стати нормативний та організаційний вплив. Нормативне регулювання виявляється у встановленні в нормативно-правових актах правил ведення господарської діяльності, а також у контролі за її здійсненням. Організаційне регулювання складається із створення державою дієвих антимонопольних органів, що спроможні зробити реальний і позитивний вплив на економічні відносини та забезпечити їх ефективність.

У сучасних умовах господарювання організаційно-правові відносини органів державного управління з суб'єктами підприємництва повинні насамперед базуватись на економічних методах регулювання, до яких належать податкова, фінансова та кредитна політика, правила ціноутворення, митні тарифи, державні замовлення тощо. Зокрема, податкова система України має бути реформованою у напрямку значного зменшення податкового тиску із забезпеченням стабільності податкової системи і рівноправності сторін податкових правовідносин. Потрібно знизити загальну кількість податків, звести усі податкові нормативні акти у єдиний закон, ліквідувати усі податки з обороту продукції. Податкове законодавство має набути стимулюючого, а не виключно фіскального характеру. Необхідне запровадження пільгового режиму оподаткування для суб'єктів малого підприємництва. Податковим та кредитним важелям слід надавати перевагу перед субсидуванням. Розроблення та прийняття Податкового кодексу до прийняття нової редакції Цивільного кодексу та Кодексу про підприємництво є небажаною, оскільки податкові правові норми не будуть узгоджені з нормами двох інших кодексів.

Усунення обмежень у здійсненні підприємницької діяльності є однією із головних умов подальшого розвитку підприємництва. Надмірне втручання державних органів у підприємницьку діяльність, наявність адміністративних та організаційних перешкод у реалізації як положень Конституції України та Закону України "Про підприємництво", так і положень інших нормативних актів, спрямованих на підтримку підприємництва, є тими основними чинниками, які гальмують формування сприятливого підприємницького середовища. Необхідно вжити заходів щодо впорядкування встановлених нормативно-правовими актами України правил та порядку одержання суб'єктами підприємницької діяльності дозволів (спеціальних дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності (дозвільна система у сфері підприємницької діяльності), виходячи з того, що єдиним документом дозвільного характеру, який дає право на зайняття певним видом підприємницької діяльності, що підлягає відповідно до законодавства обмеженню, є ліцензія.

Єдиною державною регуляторною політикою у сфері підприємництва визначається діяльність, спрямована на досягнення оптимального регулювання державою підприємництва, усунення невиправданих адміністративних-правових перешкод у реалізації права на підприємницьку діяльність.

Єдина державна регуляторна політика у сфері підприємництва є значно більш широким поняттям, ніж усунення обмежень у сфері підприємництва, оскільки регуляторна політика спрямована на недопущення звуження змісту та обсягу права громадян на підприємницьку діяльність, запровадження ефективного державного регулювання у сфері підприємництва. Таким чином, усунення обмежень у сфері підприємництва (дерегулювання підприємництва) є складовою частиною єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва.

З метою чіткого розмежування форм і методів адміністративного впливу у сфері підприємницької діяльності з іншими формами і методами державного регулювання необхідно здійснити систематизацію законодавства у сфері підприємництва, яка на думку дисертанта, має здійснюватись у кілька етапів:

прийняття нового Цивільного кодексу України, у якому повинні міститися загальні приватно-правові норми підприємництва;

доопрацювання Закону України "Про підприємництво" як базового нормативного акта у напряму більш системного та докладнішого врегулювання питань створення та діяльності підприємництва;

вироблення та прийняття Кодексу про підприємництво як комплексного міжгалузевого нормативного акта, який необхідний для спільного і погодженого використання різнорідних норм у сфері підприємництва з метою забезпечення належної реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність.

Необхідним також є розроблення та прийняття спеціального закону "Про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності", де було б повністю визначено та суттєво спрощено механізм реєстрації суб'єктів підприємництва.

Однією з важливих організаційно-правових проблем розвитку підприємницької діяльності є вдосконалення форм і методів державного контролю у цій сфері, створення єдиної державної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів у даній сфері. В дисертації висвітлюються окремі актуальні питання з вищезгаданих проблем, формулюються наукові висновки і практичні рекомендації.

У висновках дисертаційної роботи відзначається, що вдосконалення адміністративно-правових засобів регулювання підприємницької діяльності в Україні, як процесу реалізації завдань та функцій держави і її виконавчих органів по становленню, розвитку і підтримці вітчизняного підприємництва, повинно залишатись в колі постійної уваги як науковців, так і практиків. Саме до виконання законів, досконалих чи недостатньо опрацьованих, але чинних, а також до змісту прийнятих підзаконних нормативних актів з питань підприємництва сьогодні найбільше претензій у громадян України.

Проведене дослідження дозволило дисертанту зробити висновок, що основні завдання ефективного адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності з боку держави полягають у використанні всіх головних механізмів (правових, організаційних, економічних), серед яких першочерговими мають бути:

       відкритість формування державної політики щодо підтримки та розвитку підприємництва шляхом узгодження інтересів усіх заінтересованих сторін, використання механізмів зворотного зв'язку;

       гнучкість системи пріоритетів і різнобічність форм державної підтримки національного підприємництва;

       урахування національних та історичних особливостей, особливо на регіональному рівні;

       спрощення державних регулюючих процедур, особливо для малого бізнесу;

       обов'язкове визначення і закріплення постійного джерела державних бюджетних асигнувань, спрямованих на розвиток підприємницької діяльності;

       координація діяльності і чітке розмежування повноважень і відповідальності органів державної влади, які безпосередньо займаються питаннями підтримки та розвитку національного підприємництва на державному, регіональному та місцевому рівнях;

        використання майна неефективних і неплатоспроможних підприємств, які перебувають у державній власності, як джерела ресурсного забезпечення малого і середнього бізнесу;

        покрашення системи обліку і державної статистики підприємництва;

        узгодженість і несуперечливість заходів щодо підтримки та розвитку підприємницької діяльності;

        організація систематичних наукових досліджень та ефективної пропагандистської кампанії, спрямованих на стимулювання підприємницької діяльності в Україні.

Зазначені тези лягли в основу сформульованих у роботі конкретних рекомендацій та пропозицій дисертанта щодо вдосконалення адміністративно-правових аспектів підприємницької діяльності в Україні.