Сердюченко О.В. Адміністративно-правові засади забезпечення енергетичної безпеки України

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, здійснено аналіз загального стану дослідження теми в науковій літературі, відображено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, визначаються об’єкт та предмет дослідження, його мета, завдання, методологічна основа дослідження, формулюються положення, що складають наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Наведено дані щодо апробації та впровадження одержаних результатів та їх публікацій, визначена структура та обсяг роботи.

Розділ перший «Теоретико-правові основи забезпечення енергетичної безпеки України» складається з трьох підрозділів, в яких досліджується правова природа та зміст явища енергетичної безпеки в Україні, принципи забезпечення енергетичної безпеки України та правові передумови становлення і розвитку інституту державної енергетичної безпеки в Україні.

У підрозділі 1.1. «Поняття та зміст енергетичної безпеки, як складової національної безпеки України» досліджено існуючі підходи до змістовного наповнення поняття «енергетична безпека», встановлено і доведено існування декількох різновидів енергетичної безпеки в залежності від рівня, на якому вона забезпечується. Встановлено, що основним рівнем є макро- або загальнодержавний рівень, який включає в себе галузевий, мікро- та соціальний рівні. Базуючись на викладеному, зроблено пропозицію при розгляді енергетичної безпеки як загальнодержавного явища визначати її як «державну енергетичну безпеку». Також визначено місце енергетичної безпеки серед складових національної безпеки України, яка стоїть поряд з економічною безпекою, а не є складовою частиною останньої. Вперше, з адміністративно-правової точки зору, розроблено визначення державної енергетичної безпеки як стану повної захищеності загальнодержавних енергетичних інтересів (енергетичних інтересів населення, підприємств установ і організацій, галузей економіки), який базується на ефективно діючому паливно-енергетичному комплексі та системі суспільних відносини, що врегульовані нормами права, і забезпечується органами державної влади шляхом здійснення функцій розробки, закріплення та реалізації державної енергетичної політики, основою якої являється ефективне запобігання та усунення наявних чи потенційних наслідків реалізації загроз у енергетичній сфері. Досліджено категорію «енергетичні інтереси», під якими слід розуміти інтереси будь-яких суб’єктів, що полягають у необхідності задоволення потреб у енергії (електричній, тепловій) та у паливно-енергетичній сировині (газ, нафта, вугілля, радіоактивні елементи для АЕС), а також запропоновано їх авторську класифікацію з розподілом за: територіальною ознакою (зовнішні, внутрішні, регіональні); суб’єктами виникнення (загальнодержавні, галузеві, енергетичні інтереси юридичних осіб, сім’ї, особи); часовим критерієм  (постійні, тимчасові); черговістю задоволення (першочергові, другорядні) та констатовано необхідність нормативного закріплення вказаної категорії. Проведено дослідження питання загроз енергетичній безпеці і запропоновано їх авторську класифікацію.

У підрозділі 1.2. «Принципи забезпечення енергетичної безпеки України» досліджено принципи забезпечення енергетичної безпеки України та зроблено висновок про відсутність належної їх системи, що слід розглядати як пряму загрозу енергетичній безпеці України. Встановлено, що при науковій розробці принципів забезпечення енергетичної безпеки України варто врахувати існуючі принципи глобальної енергетичної безпеки. Досліджено питання співвідношення принципів забезпечення енергетичної безпеки України та основних напрямків енергетичної політики України, в результаті чого зроблено висновок про вплив основних напрямків енергетичної політики України на формування принципів забезпечення енергетичної безпеки.   

В процесі подальшого дослідження виявлена необхідність проведення класифікації принципів, на яких має базуватися енергетична безпека України за певними критеріями. Зокрема, принципи забезпечення енергетичної безпеки України варто розподілити на: загально-правові, спеціальні та конкретно-галузеві (специфічні).

Під загально-правовими принципами енергетичної безпеки України автор пропонує розуміти такі, що властиві будь-якій діяльності, що здійснюється у відповідній сфері суспільних відносин. Під спеціальними принципами енергетичної безпеки України автор пропонує розуміти такі, що властиві виключно діяльності, яка здійснюється у енергетичній сфері. І, нарешті, під конкретно-галузевими (специфічними) принципами енергетичної безпеки України автором пропонується розуміти такі, що властиві діяльності, яка здійснюється у окремій конкретній частині енергетичної сфери. Принципи останньої групи слід також об’єднати у групи за відповідними сферами, зокрема: нафтогазова сфера, електроенергетична сфера, ядерно-промислова сфера, вугільно-промислова сфера, теплоенергетична сфера, сфера нетрадиційних та відновлюваних джерел енергії, сфера ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів та енергозбереження.

У підрозділі 1.3. «Правові передумови становлення і розвитку інституту державної енергетичної безпеки в Україні» досліджено правові передумови, на яких базується становлення та розвиток інституту енергетичної безпеки України. Встановлено, що інститут державної енергетичної безпеки складається з двох основних складових частин. Перша – це норми права, які регулюють відносини фізичних та юридичних осіб між собою, а також між вказаними суб’єктами і державними органами в енергетичній сфері України. Друга – це норми, які регулюють діяльність державних органів щодо здійснення ними владного впливу в енергетичній сфері України.

Також автором запропоновано уточнити структуру енергетичної сфери України. Зокрема у ній слід виділити: електроенергетику; атомну енергетику; теплову енергетику; вугільну промисловість; нафтогазову промисловість; альтернативні (нетрадиційні) види енергії; енергозбереження.

Встановлено, що витоки зародження інституту державної енергетичної безпеки в Україні були закладені ще до проголошення незалежності у 1991 році, з прийняттям таки нормативних актів, як: «Декларація про державний суверенітет України» від 16 липня 1990 року, Закон Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР» від 3 серпня 1990 року та Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки.

Запропоновано наступну періодизацію розвитку інституту державної енергетичної безпеки в Україні:

1) етап зародження інституту: з отримання Україною незалежності 24 серпня 1991 р. до прийняття «Національної енергетичної програми України до 2010 року» 15 травня 1996 р.

2) етап становлення інституту: з прийняття «Національної енергетичної програми України до 2010 року» 15 травня 1996 р. до прийняття «Енергетичної стратегії України на період до 2030 року» 15 березня 2006 р.

3) етап розвитку інституту: з прийняття «Енергетичної стратегії України на період до 2030 року» 15 березня 2006 р. до теперішнього часу.

Проаналізовано нормативно-правові акти, які є основою інституту державної енергетичної безпеки в Україні, та визначено їх основні прогалини і недоліки. Уточнено, що для належного забезпечення державної енергетичної безпеки, варто прискорити розробку та прийняття Енергетичного кодексу України, необхідність формування якого доведена провідними фахівцями юридичної науки. Під час розробки зазначеного нормативно-правового акту слід врахувати виявлені нами прогалини щодо регулювання суспільних відносин в енергетичній сфері України.

Розділ другий «Адміністративно-правовий механізм забезпечення енергетичної безпеки України» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено адміністративно-правові засади формування, реалізації та контролю за реалізацією державної енергетичної політики.

У підрозділі 2.1. «Адміністративно-правові засади формування державної енергетичної політики України», спираючись на чинні нормативно-правові акти, доведено фактичне існування енергетичної політики України. На основі проведеного аналізу, запропоновано класифікацію державної енергетичної політики за наступними критеріями: за територіальним критерієм (зовнішня, внутрішня, регіональна); за сферою впливу (соціальна, загальноекономічна, галузева); за часовим критерієм (короткострокова та довгострокова).

Поряд із зазначеним, розроблено визначення державної енергетичної політики, під якою пропонується розуміти теоретично розроблену, нормативно закріплену та практично виконувану систему дій органів державної влади для забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом максимального врахування і задоволення загальнодержавних енергетичних інтересів, яка базується на документах, що офіційно прийняті органами державної влади у цій сфері.

Встановлено низьку ефективність діяльності існуючого інституціонального механізму здійснення державної енергетичної політики та доведено необхідність його вдосконалення. Враховуючи вищевикладене, при його реформуванні слід здійснити умовний поділ державних органів на три групи, що обумовлено необхідністю виконання кожною з них наступних державних функцій: формування державної енергетичної політики; реалізація державної енергетичної політики; контроль за реалізацією державної енергетичної політики.

Проведено аналіз розподілу функцій державних органів з метою ефективного формування державної енергетичної політики. Встановлено, що провідна роль у формуванні державної енергетичної політики належить Верховній Раді України, оскільки виключно їй належить повноваження визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави, а також прийняття законів України з відповідних питань.

Досліджено повноваження Президента України щодо його участі у процесі формування державної енергетичної політики та зроблено припущення, що повноваження глави держави у сфері формування державної енергетичної політики, можна умовно поділити на декілька груп:

1) повноваження, що передбачають пряму участь Президента України у формуванні державної енергетичної політики;

2) повноваження, що передбачають опосередковану участь Президента України у формуванні державної енергетичної політики.  

Також встановлено, що глава держави впливає на зовнішньополітичний аспект формування державної енергетичної політики України під час визначення зовнішньої політики держави.

Досліджуючи функції Кабінету Міністрів України виявлено, що попри відсутність в уряду прямої функції щодо формування державної енергетичної політики України, вищий орган у системі органів виконавчої влади все ж таки бере участь у цьому процесі. Підтвердження такому висновку ми знаходимо під час аналізу статей 114 і 116 Основного закону, згідно з якими Кабінет Міністрів України розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку; забезпечує проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України.

Досліджуючи функціональне наповнення інших органів держави на предмет їх участі у процесі формування державної енергетичної політики, ми виявили, що такими функціями по-суті наділено Міністерство палива та енергетики України, Міністерство вугільної промисловості України, Національна комісія регулювання електроенергетики України, Державний комітет ядерного регулювання України, Національне агентство України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів та органи місцевого самоврядування.

Доведена необхідність реорганізації Міністерства палива та енергетики України в Міністерство енергетики України, закріпивши його статус як провідного органу у системі органів виконавчої влади з питань здійснення державної енергетичної політики та забезпечення державної енергетичної безпеки.

У підрозділі 2.2. «Організаційний механізм реалізації державної енергетичної політики України» під функцією реалізації державної енергетичної політики запропоновано розуміти діяльність державних органів, що спрямована на досягнення тактичних цілей, які являються складовими частинами стратегічної цілі – забезпечення державної енергетичної безпеки, а також на забезпечення вирішення конкретних завдань і застосування відповідних засобів адміністративно-правого впливу на суспільні відносини, що виникають під час задоволення енергетичних інтересів.

Встановлено, що виконання функції реалізації державної енергетичної політики фактично покладено на відповідні державні органи, до яких насамперед належать: Кабінет Міністрів України, Міністерство палива та енергетики, Міністерство вугільної промисловості й  інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні підрозділи, а також державні адміністрації.

Доведено необхідність закріплення за Кабінетом Міністрів України окремого повноваження з реалізації державної енергетичної політики, оскільки це дозволить більш ефективно та цілеспрямовано впливати на розвиток енергетичної сфери, яка є основою для задоволення енергетичних інтересів суб’єктами різних рівнів, що має позитивно відзначитися на рівні розвитку держави, а отже і на рівні добробуту її громадян. Вказане повноваження пропонується закріпити у статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Під час аналізу повноважень Міністерства палива та енергетики України встановлена необхідність вдосконалення його функціонального наповнення шляхом усунення дублювань його функцій з іншими органами державної влади та закріплення за вказаним органом виконавчої влади такого функціонального наповнення, яке б дозволило ефективно здійснювати державну енергетичну політику, а отже дало можливість на належному рівні забезпечити енергетичну безпеку України.

Досліджуючи повноваження Міністерства вугільної промисловості України, зроблено висновок про доцільність його реорганізації, а повноваження щодо реалізації державної енергетичної політики у вугільно-промисловому комплексі слід покласти на Державний департамент вугільної промисловості при майбутньому запропонованому Міністерству енергетики України.

Проаналізовано правовий статус Національної комісії регулювання електроенергетики України, в результаті чого виявлено певні прогалини, як у формулюванні правового статусу, так і функціонального наповнення досліджуваного державного органу. Вказані прогалини, насамперед, проявляються у невідповідності формулювання правового статусу Комісії сучасному призначенню даного органу. Функціональне наповнення вказаного органу також вимагає вдосконалення, оскільки нині відсутній вплив Комісії на всі ринки енергії та енергоносіїв. Враховуючи тенденцію до відокремлення досліджуваного державного органу від виконавчої гілки влади та надання йому особливого статусу, необхідним видається розширення його впливу на ринки всіх енергоносіїв та енергії в Україні. Таким чином запропоновано доповнити існуючі завдання Комісії забезпеченням реалізації державної енергетичної політики на ринках вугільної продукції та теплової енергії. Це варто врахувати при доопрацюванні проекту Закону України «Про Національну комісію регулювання енергетики України», оскільки в ньому формулювання щодо статусу та завдань Комісії являється неповним, а отже передбачає можливість її неефективної роботи.

У підрозділі 2.3. «Контроль органів державної влади за здійсненням державної енергетичної політики України» досліджено питання контролю, який здійснюють органи державної влади у процесі реалізації державної енергетичної політики України. Запропоновано визначити державний контроль за здійсненням державної енергетичної політики як цілеспрямовану діяльність компетентних державних органів, що полягає у систематичній перевірці виконання встановлених завдань, планів і адміністративних рішень, прийнятих у рамках державної енергетичної політики України.

Встановлено, що контроль за здійсненням державної енергетичної політики варто розділити на декілька підвидів:

1) контроль з боку органів державної влади у енергетичній сфері за фізичними та юридичними особами,  які беруть участь у процесі видобутку (виробництва), транспортування, реалізації і споживання енергетичних ресурсів, та фізичними і юридичними особами щодо виконання ними адміністративних рішень, що прийняті у рамках державної енергетичної політики під час участі у процесі задоволення енергетичних інтересів;

2) контроль за органами державної влади у енергетичній сфері щодо виконання ними адміністративних рішень, прийнятих у рамках державної енергетичної політики, усіма уповноваженими на те суб'єктами.

Значну увагу приділено дослідженню повноважень Ради національної безпеки і оборони України в контексті здійснення контрольної діяльності  за вищевказаним процесом. Виявлено, що законодавчий акт, який регулює діяльність РНБО України,  містить певний ряд недоліків, які перешкоджають ефективному виконанню  покладених на неї функцій взагалі та функцій у сфері забезпечення державної енергетичної безпеки зокрема.

Одним із основних недоліків є невідповідність правового статусу РНБО України її функціональному призначенню. Так, при конституційному закріпленні статусу координаційного органу з питань національної безпеки і оборони України,  РНБО України наділено також функцією контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони України. Незаперечним є факт, що зазначений недолік міститься в Основному Законі. Враховуючи викладене, правовий статус РНБО України потребує уточнення як контролюючого та координуючого органу з питань національної безпеки і оборони. Таке формулювання правового статусу вказаного органу буде у більшій мірі відповідати його функціональному призначенню у системі органів державної влади та дозволить ефективніше здійснювати президентський контроль взагалі та у сфері забезпечення енергетичної безпеки України, зокрема. Вказане вище уточнення правового статусу РНБО України також повинно знайти своє відображення в Конституції України та профільному законі.

Досліджуючи контрольні повноваження Верховної Ради України, зроблено висновок про доцільність закріплення у Конституції України повноваження парламенту щодо можливості висловити недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України у разі не належного виконання ними своїх посадових обов’язків, внаслідок чого виникли загрози національній безпеці України.

Встановлено, що для уникнення  дублювання контрольних функцій органами виконавчої влади в процесі здійснення державної енергетичної політики України, необхідно створити державний департамент у складі запропонованого Міністерства енергетики України та наділити його відповідним правовим статусом. Вказаний департамент повинен здійснювати функцію контролю за реалізацією державної енергетичної політики органами виконавчої влади. Такий крок надасть можливість ефективніше контролювати реалізацію органами виконавчої влади обраного курсу в межах державної енергетичної політики, що, врешті - решт, знайде своє відображення у відповідному забезпеченні енергетичної безпеки України.

Встановлено, що судовий контроль за реалізацією державної енергетичної політики, потрібно розподілити на наступні підвиди: судовий контроль за дотриманням законів органами виконавчої влади під час здійснення державної енергетичної політики; судовий контроль за дотриманням законів суб’єктами господарювання у енергетичній сфері; судовий контроль за дотриманням законів споживачами енергетичних ресурсів під час їх споживання.

Розділ третій «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення енергетичної безпеки України» складається з двох підрозділів, у яких досліджено питання реформування адміністративно-правового регулювання енергетики України та питання вдосконалення адміністративної відповідальності за правопорушення у енергетичній сфері України.

У підрозділі 3.1. «Перспективи реформування адміністративно-правового регулювання енергетики України» розглядаються питання змісту державного регулювання енергетики та пропонується визначити державне регулювання енергетики як здійснення уповноваженими державними органами у межах діючого законодавства адміністративно-правового впливу на суспільні відносини, що виникають під час задоволення енергетичних інтересів фізичними та юридичними особами, який проявляється у формі встановлення альтернативних правил поведінки учасників даних відносин з метою всебічного врахування їх інтересів та забезпечення державної енергетичної безпеки.

Доведено необхідність розробки та прийняття «Концепції реформування державного регулювання енергетики», яка сприятиме комплексному вирішенню проблеми державного регулювання енергетики та створить умови для ефективного забезпечення енергетичної безпеки України.

Встановлено, що потребують вирішення питання ліцензування та тарифоутворення. Зважаючи на необхідність вдосконалення процедури видачі ліцензій, запропоновано розробити та прийняти законопроект, що комплексно врегулює особливості ліцензування в енергетичній сфері. Це сприятиме посиленню ролі регуляторного органу та виконанню головних завдань державного регулювання в енергетичній сфері, а саме: захисту прав споживачів послуг суб`єктів природних монополій; подальшого створення умов для запровадження добросовісної конкуренції на суміжних ринках; удосконалення системи стосунків між учасниками оптового ринку електричної енергії, учасниками ринку газу а також подальшому запровадженню принципу організаційної єдності при видачі НКРЕ ліцензій в електроенергетиці, нафтогазовому комплексі та у сфері теплопостачання.

Під час розробки варіантів вдосконалення тарифоутворення в енергетичній сфері України, зроблено висновок про необхідність формування та нормативного закріплення тарифів для всіх без виключення енергопостачальних компаній не за принципом суми витрат і прибутку. Це спонукає суб’єктів господарювання до збільшення витрат задля підняття прибутку і не містить стимулів до здійснення інвестицій. Запропоновано застосовувати для них механізм із встановленням норми прибутку на вкладені інвестиції та автоматичним корегуванням тарифів при зміні інфляційних факторів, що призвело б до зменшення експлуатаційних витрат.

У підрозділі 3.2. «Вдосконалення адміністративної відповідальності за правопорушення у енергетичній сфері України» досліджуються питання класифікації адміністративної відповідальності. В результаті цього окремо виділяється адміністративна відповідальність у енергетичній сфері, під якою пропонується розуміти реакцію з боку держави, що виникає внаслідок вчинення певними суб’єктами адміністративних правопорушень у енергетичній сфері та проявляється  у вигляді цілеспрямованого застосування певних заходів адміністративного примусу – адміністративних стягнень. Встановлено, що до осіб, які можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення у енергетичній сфері, відносяться:

1) фізичні особи – суб’єкти суспільних відносин з приводу задоволення енергетичних інтересів та пов’язаних з ними суспільних відносин, що скоїли правопорушення у відповідній сфері та відповідають встановленим законодавством вимогам;

2) юридичні особи – суб’єкти суспільних відносин з приводу задоволення енергетичних інтересів незалежно від форми власності та організаційно-правової форми;

3) посадові особи, що в силу своїх службових (посадових) обов’язків мають можливість впливати на процес задоволення енергетичних інтересів фізичними та юридичними особами.

Розроблено конкретні пропозиції щодо вдосконалення адміністративної відповідальності в енергетичній сфері. Зокрема, запропоновано доповнити Закон України «Про функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період» статтею13 «Відповідальність за невиконання вимог закону під час функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період» та чинний КУпАП статтею 103-3 «Відповідальність за невиконання вимог законодавства, що регулює функціонування паливно-енергетичного комплексу в особливий період» і статтею  101-2 «Недотримання порядку нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів».