Гусаров С.М. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації. Подається загальна характеристика роботи, зокрема визначені її мета й завдання, об’єкт і предмет. Розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.

У Розділі І «Методологія дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності» викладено сутність адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, визначено форми, методи та функції цієї діяльності, надано їх характеристику, а також досліджено організаційно правові засади діяльності міліції щодо забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки.

У підрозділі 1.1. «Поняття та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» зазначається, що в Україні впродовж останніх років здійснюється перманентне реформування системи МВС України, зумовлене низкою проблем з організації й підвищення ефективності діяльності ОВС. Кожний з видів юрисдикції характеризується властивими йому специфічними особливостями, зберігаючи водночас спільні основні ознаки. Це насамперед державно-владна специфіка (юрисдикційний захист суспільних відносин є перш за все прерогативою компетентних державних органів), підзаконність (юрисдикційна діяльність завжди здійснюється в чітко регламентованих законом рамках), правозастосовний та правоохоронний характер (у процесі здійснення юрисдикційної діяльності не встановлюються нові норми права, а лише використовуються та застосовуються відповідні чинні норми права, які характеризуються своїм правоохоронним спрямуванням).

Як різновид юрисдикційної діяльності в цілому адміністративна – зберігає всі її головні ознаки, перелічені вище, і водночас є складовою виконавчо-розпорядної діяльності відповідних органів державної виконавчої влади. У процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності ці органи та інші вповноважені суб’єкти забезпечують захист суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, провадять боротьбу з найбільш численним різновидом порушень права, якими є  адміністративні правопорушення. Отже, предметом і змістом адміністративно-юрисдикційної діяльності є переважно розгляд справ про адміністративні правопорушення й ухвалення у цих справах відповідних рішень.

Адміністративна юрисдикція залежить від особливостей суб’єкта, вповноваженого її здійснювати. За цим критерієм можна виокремити адміністративну юрисдикцію, що здійснюється або безпосередньо органами виконавчої влади (посадовими особами), тобто у позасудовому порядку, або судовими органами. Отже, спеціального суб’єкта адміністративної юрисдикції в нашій державі немає. Функції юрисдикції в адміністративних справах реалізуються як у судовому, так і у позасудовому порядку.

З огляду на наявні визначення юрисдикційної діяльності, дисертант надає власне визначення цього поняття з урахуванням специфіки адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС. Також зазначається, що розгляд справ, установлення та доведення фактів, їх юридична оцінка здійснюється юрисдикційним органом у межах особливої процесуальної форми, регламентованої процесуальними нормами. Цей процес повинен забезпечити активність не тільки вповноваженого органу (посадової особи), у провадженні якого знаходиться справа, а й інших його учасників (відповідача, потерпілих, експертів, захисника), яким процесуальними нормами надаються широкі можливості для обстоювання (захисту) своїх прав і законних інтересів.

Запропоновано в чинному законодавстві дати визначення поняття «проступок», а до розряду проступків віднести незначні кримінальні злочини, що дозволить оперативно ухвалювати рішення стосовно правопорушників та притягнення їх до відповідальності. За умови позитивного вирішення зазначеної проблеми можна буде порушувати питання про більш конкретні напрями реформування структурних підрозділів системи МВС, які займаються юрисдикційною діяльністю.

У підрозділі 1.2. «Функції та методи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» акцентується увага на тому, що юрисдикцію як самостійний вид діяльності взагалі й адміністративно-юрисдикційну діяльність зокрема необхідно характеризувати за притаманними їй ознаками та функціями, за допомогою яких вона здійснюється. Вбачається важливим не тільки розкрити змістовий аспект юрисдикційної діяльності, що дозволить виокремити це явище з низки інших, але й з’ясувати призначення цього феномена та його функції. За своїм змістом адміністративна юрисдикція є діяльністю з реалізації відповідних функцій і здійснюється у встановлених формах та визначеними методами.

Охоронна функція зумовлена завданнями законодавства про адміністративні правопорушення, визначеними у ст. 1 КУпАП як першочергові (з урахуванням відповідних політичних та економічних змін у державі): охорона державного устрою, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав та законних інтересів підприємств, установ і організацій, установленого порядку управління, державного та громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного дотримання Конституції України та законів, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання обов’язків, відповідальності перед суспільством.

Нагальним видається розгляд Верховною Радою України декількох законопроектів про започаткування в Україні своєрідного аналога муніципальної поліції. Цей вітчизняний орган відрізнятиметься від зарубіжного за кількома важливими позиціями. Головна відмінність полягає в тому, що його працівники матимуть право (як представники державного органу виконавчої влади – міліції) носити і застосовувати вогнепальну зброю, а компетенція цього органу в багатьох напрямах фактично дублюватиме повноваження, делеговані районним або міським відділам внутрішніх справ. Влада на місцях (залежно від криміногенної обстановки) має самостійно визначатися з чисельністю територіальної або місцевої поліції та її керівництвом. І саме від виваженої позиції розробників законопроектів, парламентарів і фахівців, що працюють у відповідних комітетах, залежить чи в Україні з’явиться ще одна точка протистояння – тепер між „державною” та „місцевою” міліціями, ми отримаємо жаданий інструмент допомоги і сприяння правоохоронним органам у боротьбі зі злочинністю.

Регулятивна функція адміністративно-юрисдикційної діяльності визнана похідною від відповідної функції права і відображає її управлінський аспект.

Залежно від змісту виконуваних дій убачається доцільним виокремити три напрями регулятивної функції адміністративно-юрисдикційної діяльності: вдосконалення правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності. Як головні складові адміністративно-юрисдикційної діяльності ці категорії стають юридичним способом зовнішнього вираження та внутрішньої організації управлінської діяльності. Вони спрямовані на організацію виконання конкретними суб’єктами своїх прав і обов’язків. Кожна з них вирізняється специфічним змістом та особливим юридичним оформленням відповідних дій.

Удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, на думку автора, має бути нерозривно пов’язане з визнанням верховенства права у системі нормативних актів і всіх актів реалізації права; забезпеченням єдиної спрямованості правотворчості, правозастосування і правоохорони; необхідністю вибору чітко в межах закону найбільш оптимальних варіантів здійснення правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності, що відповідають цілям і завданнями органів внутрішніх справ; неприпустимістю протиставлення законності та доцільності, і нарешті – з досягненням оптимального ступеня правової регламентації управлінських відносин, фактичного виконання правових розпоряджень в усіх видах управлінської діяльності та невідворотністю відповідальності за будь-яке їх порушення.

Безумовно важливою є превентивна функція адміністративно-юрисдикційної діяльності, яка повинна реалізовуватися не тільки вибором виду та розміру адміністративного стягнення відповідно до принципів законності та індивідуалізації, але й усім перебігом розгляду справи. Функції адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС реалізуються за допомогою відповідних методів.

Адміністративна юрисдикція, як це безпосередньо випливає з її ознак, нерозривно пов’язана з функціонуванням інституту адміністративної відповідальності. Адміністративні стягнення як засіб реалізації адміністративної відповідальності практично можуть бути застосовані лише у процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто лише в межах адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.3. «Класифікація форм адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ та їх характеристика» зазначається, що адміністративно-юрисдикційна діяльність компетентних суб’єктів здійснюється в регламентованих законом процесуальних формах і порядку. Так, деякі адміністративісти залежно від характеру індивідуальних адміністративних справ виокремлюють у межах єдиного інституту адміністративно-юрисдикційної діяльності певні її види – адміністративні провадження, кожен з яких вирізняється своєрідністю, конкретним призначенням, організаційно-правовими формами, суб’єктами тощо. Вважаючи сукупність адміністративних проваджень базовою характеристикою адміністративної юрисдикції, вчені виділяють такі їх види: провадження у справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарне провадження, провадження за скаргами, узгоджене провадження.

Особливості адміністративної юрисдикції значною мірою визначають і специфіку правових актів, що видаються за результатами розгляду справ про адміністративні порушення. Досліджувана галузь виконавчо-розпорядної діяльності за своїми правовими ознаками є підзаконною, правозастосовною, правоохоронною. Отже, за юридичними властивостями постанова органу адміністративної юрисдикції є підзаконним, правоохоронним актом застосування права у конкретній розглянутій справі про правопорушення.

З погляду юридичної природи, постанова органу адміністративної юрисдикції є актом застосування права. У ньому відображається застосування норм про адміністративну відповідальність за відповідний вид правопорушення у конкретних ситуаціях. Такий правозастосовний акт має ознаки, властиві актам державного управління. Водночас він є особливим управлінським актом – юрисдикційним. Постанова у справі про адміністративне правопорушення істотно відрізняється від інших актів державного управління за підставами виникнення (фактичними та юридичними), порядком видання та виконання, юридичними наслідками й іншими ознаками.

Ці підстави зумовлені самою природою адміністративної юрисдикції, призначенням якої є вирішення справ про правопорушення. Тому фактичною підставою цього акта можуть бути тільки обставини діянь, що порушують відповідні приписи правових норм. Більшість актів державного управління не стосується правопорушень, владні приписи цих документів спрямовані на врегулювання суспільних відносин у різних галузях управління.

Юридичною підставою постанови у справі про адміністративне правопорушення є насамперед норма, що передбачає адміністративну відповідальність за це правопорушення. Не випадково законодавець вимагає обов’язкового зазначення в протоколі про адміністративне правопорушення нормативного акта, що передбачає відповідальність за цей вид порушення.

На відміну від інших актів державного управління, постанова органу адміністративної юрисдикції про вчинення правопорушення пов’язана із застосуванням санкції, передбаченої нормою про адміністративну відповідальність за відповідне правопорушення. Застосування адміністративного стягнення на підставі винесеної за справою постанови призводить відповідних правових наслідків для винного. З моменту ухвалення рішення про накладення адміністративного стягнення особа, до якої застосована ця санкція, вважається покараною в адміністративному порядку.

Виконати свою соціальну функцію юридична санкція здатна лише в тому разі, коли її застосовано до винного і він, відповідно, зазнав негативних наслідків, передбачених у цій санкції. Якщо ж постанову про накладення адміністративного стягнення винесено, але фактично не виконано, то про ефективність санкції не може йтися. Тому ефективність розглянутих заходів правоохорони залежить як від діяльності юрисдикційних органів, так і від організації та процедури здійснення накладених ними стягнень. Виконавче провадження не має єдиної процедури щодо адміністративних стягнень і залежить від виду стягнення, яке накладається.

У Розділі ІІ «Правові основи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» надано характеристику правового забезпечення компетенції ОВС щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності з охорони громадського порядку, визначено адміністративно-правовий механізм реалізації статусу ОВС у зазначеній сфері.

У підрозділі 2.1. «Загальна компетенція органів внутрішніх справ з питань адміністративно-юрисдикційної діяльності» зазначається, що відповідно до ст. 7 Закону України „Про міліцію” міліція здійснює адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції (на договірних засадах). Адміністративній діяльності у цьому переліку належить чільне місце, зважаючи на її значення й обсяг – до її реалізації залучена більшість працівників ОВС. Близько 90 % завдань і дій, які виконують працівники міліції, належить до сфери адміністративної діяльності, адміністративного припинення протиправної поведінки. Роль цієї діяльності в роботі міліції особлива, оскільки саме завдяки їй міліція має можливість безпосередньо втручатися в ситуацію, припиняти небезпечні дії суб’єкта, усувати причини й умови, що можуть призвести до тяжких наслідків, захищати належним чином права громадян та держави. Чим активніше міліція використовуватиме права адміністративного впливу, тим вищою буде ефективність охорони громадського порядку, тим менше буде умов, за яких може бути вчинено злочин.

ОВС як одному з органів виконавчої влади, покликаному головне навантаження у сфері правоохоронної діяльності держави, в тому числі щодо боротьби з найбільш поширеною категорією протиправних проявів, якими є адміністративні правопорушення, відведено особливе місце серед повноважних суб’єктів адміністративної юрисдикції. Це зумовлюється насамперед двома важливими обставинами: більшим, порівняно з іншими суб’єктами, обсягом суспільних відносин, які охороняються цими органами, що відображається значною кількістю підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також значно ширшими повноваженнями щодо застосування ними різних адміністративних стягнень та складання протоколів про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2. «Статус органів внутрішніх справ як суб’єктів реалізації адміністративно-правової юрисдикції у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки» наголошується на тому, що правовий статус суб’єкта адміністративної юрисдикції є складною логіко-юридичною конструкцією, що містить у собі низку елементів, до яких належать: 1) цільовий блок (мета, завдання, функції органу); 2) компетенція; 3) організаційний блок; 4) відповідальність.

Аналіз нормативної основи правового статусу ОВС як суб’єктів адміністративної юрисдикції (передусім КУпАП) дозволяє зробити висновок про те, що метою діяльності цих органів адміністративної юрисдикції є захист особи, її прав і свобод, власності, громадського порядку, встановленого порядку управління.

Ця мета досягається шляхом реалізації таких завдань, як своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її на підставі закону, забезпечення виконання винесеної постанови, виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, а також запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності (ст. 245 КУпАП).

Відповідно до визначених мети та завдань ОВС здійснюють такі функції: забезпечують охорону прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, охорону громадського порядку, здійснюють роботу дозвільної системи, забезпечують паспортний режим і перебування в державі іноземців та осіб без громадянства, провадять контроль за безпекою дорожнього руху транспорту і пішоходів, забезпечують охорону об’єктів, запобігають адміністративним правопорушенням та припиняють їх, здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення в межах установленої законом компетенції, вживають заходів щодо забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, забезпечують виконання винесених у справах про адміністративні правопорушення постанов, виявляють і вживають заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень тощо.

Констатується, що встановлення підвідомчості – це розмежування компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа вправі розглядати і вирішувати лише ті питання, які віднесено до їх відання. Установлення підвідомчості справ – це засіб визначення компетенції.

Відповідно до чинного адміністративного законодавства ОВС є суб’єктами юрисдикційних повноважень у справах, що перебувають у їх підвідомчості. Посідаючи специфічне місце в системі суб’єктів адміністративної юрисдикції, ОВС виконують і специфічні завдання, пов’язані з їх особливим правовим статусом.

До компетенції ОВС у сфері здійснення адміністративної юрисдикції належать повноваження щодо вирішення індивідуально-конкретних підвідомчих адміністративних справ. Зміст зазначеного поняття включає інші складові, які не охоплюються поняттям адміністративної юрисдикції, наприклад, право щодо затримання, особистого огляду, вилучення речей та документів, приводу, притягнення до відповідальності.

Відповідальність повинна стати невід’ємною частиною правового статусу суб’єкта адміністративної юрисдикції, який зобов’язаний її нести у разі порушення законності, прав особи в процесі здійснення своїх повноважень.

У підрозділі 2.3. «Дотримання прав і свобод людини як головне завдання адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» наголошується на тому, що основні права людини – це відповідні можливості, необхідні для її нормального існування і розвитку в конкретних історичних умовах та об’єктивно визначаються досягнутим рівнем розвитку суспільства і закріплені в нормах міжнародного права.

Роль Конституції України, міжнародно-правових актів з прав людини полягає в тому, щоб запобігти свавіллю держави, вказавши законодавчій владі межі втручання в автономію людини (ст. 22 Конституції України); зобов’язавши виконавчу владу виконувати вимоги Конституції України, інших законів, дотримуватися прав та свобод громадян (ст. 19, 113 Конституції України).

Принципове значення у визначенні засад системи правового регулювання відносин за участю суб’єктів адміністративної юрисдикції мають закріплені Конституцією України загальні положення, по-перше, про відповідальність держави за свою діяльність перед людиною, а по-друге, про те, що утвердження та забезпечення прав, свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3 Конституції України).

Важливим для правового регулювання діяльності суб’єктів адміністративної юрисдикції, а також усієї правозастосовної практики повинно стати положення ч. 2. ст. 8 Конституції України про те, що її норми є нормами прямої дії. Завдяки цьому, в разі порушення конституційних прав і свобод громадян як іншими фізичними чи юридичними особами, так і будь-якими державними органами (у тому числі ОВС як суб’єктом адміністра­тивної юрисдикції), ці громадяни можуть звертатися за захистом до суду безпосередньо на підставі Конституції України, причому таке звернення гарантується навіть за відсутності інших нормативно-правових актів, які б визначали його процедуру.

Принцип пріоритету захисту прав і свобод людини є визначальним в організації діяльності ОВС. Водночас варто підкреслити провідне місце ОВС у системі державних органів, на які покладається цей захист.

Міліція у своїй діяльності як орган виконавчої влади не може виходити за межі своїх повноважень, однак на місцях на неї покладають не властиві їй функції. Тому виконання інших завдань, не передбачених цим Законом, може бути покладене на міліцію тільки в законодавчому порядку.

Так, забезпечення особистої безпеки громадян як одне з головних завдань міліції здійснюється через низку заходів у межах наданих повноважень, спрямованих на запобігання загрозі життю, здоров’ю, честі, гідності та майну громадян, що виникає внаслідок протиправних дій або бездіяльності з боку будь-яких осіб. Захист з приводу порушених прав, свобод і законних інтересів полягає в тому, що громадяни мають право звертатися до ОВС, а її представники, пересвідчившись у наявності фактів порушення, повинні вжити заходів щодо припинення протиправних дій, встановити та притягти до відповідальності винних, забезпечити відновлення порушених прав і свобод громадян.

Вимога охорони та забезпечення громадського порядку означає підтримання встановлених правовими актами правил поведінки і відносин між людьми, які перебувають у громадських місцях, запобігання загрозі їх життю, здоров’ю та майну з боку джерел підвищеної небезпеки (транспортні засоби, вогнепальна зброя та інші) чи непередбачених дій натовпу або внаслідок аварій, пожеж, стихійних лих, катастроф та інших надзвичайних подій. Останнє фактично означає також сприяння з боку міліції у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Розділ ІІІ «Внутрішня компетенція органів внутрішніх справ у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких досліджується процес нормотворчої діяльності в системі ОВС щодо видання актів управління юрисдикційного характеру, а також окреслюється роль і місце індивідуальних актів. Розглядається також адміністративне провадження за актами юрисдикційного характеру, виокремлюються його стадії, визначаються проблеми правозастосування.

У підрозділі 3.1. «Видання актів управління юрисдикційного характеру в системі органів внутрішніх справ» ідеться про те, що ОВС є багатофункціональною системою, яка має досить складну і розгалужену організаційну будову. Забезпечення повноцінного функціонування системи МВС України потребує чіткого визначення внутрішньої компетенції ОВС щодо їх адміністративно-юрисдикційної діяльності. Без такого регулювання забезпечити ефективну діяльність цих органів неможливо. Набутий за період незалежності України досвід управління ОВС переконливо доводить, що нормативно-правове забезпечення їх діяльності в сучасних умовах має ґрунтуватися на глибоких наукових дослідженнях, узагальненні вітчизняного та зарубіжного досвіду. З метою успішного управління органами внутрішніх справ необхідно здійснити комплекс заходів організаційного, правового, економічного, політичного та культурологічного характеру. Серед згаданих заходів особливого значення надають правовим, які створюють юридичну основу для різних напрямів внутрішньої компетенції ОВС щодо їх адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Стосовно видання актів управління юрисдикційного характеру в системі ОВС, то варто зазначити, що цій сфері притаманна надмірна кількість елементів централізації. Централізація проявляється у надто великій кількості керівників і структурних підрозділів, невиправданій роздробленості управлінських функцій, нераціональності розподілу повноважень, функцій і завдань, що призводить до дублювання в системі управління ОВС. Однак варто зауважити, що процеси реформування системи МВС України тривають, і навряд чи доцільно стверджувати про сталість сучасної системи управління ОВС.

Особливу увагу під час реформування системи управління ОВС необхідно приділити вивченню й аналізу наявних організаційних систем і структур, виявленню оптимальних чинників організації та діяльності цієї системи. Тому за сучасних умов у системі управління ОВС особливого значення набувають проблеми пошуку оптимальної моделі внутрішньої організаційної структури, правильної організації управлінської діяльності та видання актів управління юрисдикційного характеру в системі ОВС, оскільки раціональна організаційна структура управління забезпечує ефективність її функціонування; при цьому слід ураховувати, що головними вимогами до організаційних структур управління є мінімальна кількість управлінських зв’язків, усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість у роботі.

Видання нормативно-правових актів не може існувати відокремлено від інших форм, цей процес повинен підсилюватися правозастосовною діяльністю. Недооцінка одних і переоцінка інших може не дати бажаних результатів. Принципове значення має комплексне нормативно-правове забезпечення всіх рівнів системи управління ОВС і процесу їх функціонування, а також правового регулювання головних сфер управлінської діяльності. Такий підхід дозволяє: по-перше, гарантувати самостійність об’єктів управління, стимулювати їх діяльність; по-друге, організувати узгоджену діяльність усіх суб’єктів і об’єктів управління; по-третє, забезпечити стабільність і ритмічність управлінської діяльності.

Правозастосовна діяльність в управлінні ОВС спрямована на: а) практичну організацію управління; б) здійснення управління за допомогою ухвалення рішень індивідуального характеру; в) оформлення ухвалених рішень; г) організацію виконання об’єктами управління ухвалених рішень. Правозастосовна діяльність вносить організованість в управління і надає йому офіційного характеру.

У підрозділі 3.2. «Видання органами внутрішніх справ індивідуальних актів юрисдикційного характеру» зазначено, що провадження з прийняття індивідуальних актів управління має універсальний характер, оскільки охоплює всі види адміністративних проваджень, кінцевим результатом яких є прийняття індивідуального акта управління. На відміну від провадження з прийняття нормативних актів управління, аналізований вид юрисдикційного провадження характеризується менш детальною процесуальною регламентацією. Процедура ухвалення індивідуальних актів управління є порівняно спрощеною. Окремі особливості їх прийняття отримують своє відображення у відповідних нормативно-правових актах різного рівня, при цьому до головних критеріїв зазначеного провадження відносять загальні вимоги до актів управління, першочерговими з яких є законність. Законність передбачає, що індивідуальний акт управління має прийматись у суворій відповідності до вимог Конституції України та інших законодавчих актів, відповідати їх вимогам і компетенції уповноваженого органу. Важливою вимогою також є неухильне дотримання процедури їх ухвалення.

Щодо провадження першого різновиду, то виокремлюються такі стадії цього процесу: 1) подання громадянином відповідного звернення й ухвалення рішення про його розгляд компетентним органом; 2) розгляд справи, аналіз і вибір відповідних правових норм; 3) винесення рішення; 4) виконання рішення; 5) оскарження або опротестування рішення.

Незважаючи на те, що прийняття індивідуального акта управління здійснюється в односторонньому порядку та підписується уповноваженою посадовою особою, доцільними вважаються його колегіальне обговорення та можливе врахування побажань експертів. Індивідуальні акти управління видаються суб’єктами управління стосовно об’єктів управління, щодо яких вони здійснюють, як правило, регулятивну діяльність та оперативне управління, що досить часто не виконуються в повному обсязі через відсутність належної організації та контролю.

У підрозділі 3.3. «Адміністративне провадження за актами юрисдикційного характеру органів внутрішніх справ» аналізується адміністративний процес з погляду його складових і діяльності, пов’язаної з вирішенням певної вузької групи однорідних справ. Провадження з розгляду конкретної індивідуальної справи вважається первинним елементом системи адміністративного процесу. Адміністративне провадження належить до структури адміністративного процесу як окремий елемент. Це положення має офіційне нормативне закріплення. Так, КУпАП виділяє провадження у справах про адміністративні правопорушення (розд. 4) і використовує це поняття також стосовно порядку виконання кожного з видів адміністративних стягнень (гл. 26–33). Зазначене свідчить про те, що законодавець розглядає провадження як частину процесу.

Заслуговує на увагу факт певної невідповідності положень Закону України «Про звернення громадян» вимогам і реаліям сьогодення. Зокрема, за преамбулою, «цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об’єднання громадян відповідно до їх статуту пропозицій про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів, державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення». Викладене засвідчує пріоритет інтересів держави, органів місцевого самоврядування, підприємств та установ над інтересами людини та громадянина, що не відповідає останнім політичним та соціально-економічним змінам у розвитку української держави. Адже ст. 3 Конституції України проголошує людину, її життя та здоров’я, честь, гідність, недоторканність і безпеку найвищими соціальними цінностями. Права та свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави, а не пріоритет інтересів державних організацій. Тому доцільним убачається створення в Україні відповідних адміністративно-процесуальних умов реалізації прав та свобод громадян. Адміністративне провадження за актами юрисдикційного характеру ОВС здійснюється у справах про адміністративні правопорушення, при дисциплінарних провадженнях і провадженнях за скаргами громадян. З огляду на викладене та на підставі аналізу завдань адміністративного провадження, автор робить висновок про те, що провадження у справах про адміністративні правопорушення – це сукупність здійснюваних працівниками міліції процесуальних дій, які полягають у виявленні правопорушення, застосуванні передбачених законом заходів забезпечення, розгляді справ про адміністративні правопорушення, винесенні стосовно них постанов, ужитті заходів щодо виявлення та усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, а також у їх попередженні.

Діяльність суб’єктів адміністративного провадження розвивається в часі як послідовна низка закономірно пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації прав і взаємних обов’язків. У цьому сенсі провадження проходить декілька фаз розвитку або стадій, що змінюють одна одну. До стадій провадження у справі про адміністративний проступок віднесено: порушення справи про адміністративний проступок, розгляд справи і винесення за нею постанови, оскарження або опротестування винесеної постанови, виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.

У розділі IV «Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку та громадської безпеки» поглиблено аналізується адміністративно-юрисдикційна діяльність крізь призму виконання норм адміністративного права щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки відповідними підрозділами міліції громадської безпеки (патрульно-постова служба, дільничні інспектори, автомобільна інспекція, дозвільна система) та підрозділами кримінальної міліції. Встановлено проблеми структурної побудови зазначених галузевих служб, недоліки в адміністративно-правовому забезпеченні їх діяльності, запропоновано вирішення зазначених проблем шляхом удосконалення чинного законодавства, в тому числі нормативно-правових актів.

У підрозділі 4.1. «Адміністративно-юрисдикційна діяльність підрозділів міліції громадської безпеки» наводиться характеристика адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС щодо охорони громадського порядку і громадської безпеки як основної їх діяльності.

Зазначається, що адміністративна юрисдикція органів, підрозділів внутрішніх справ з охорони громадського порядку і громадської безпеки є досить широкою і охоплює багато напрямів у суспільних відносинах. Констатується, що охороною громадського порядку і громадської безпеки тією або іншою мірою займається багато підрозділів ОВС, які водночас наділені іншими повноваженнями.

Юрисдикцію підрозділів патрульно-постової служби регламентує значна кількість статей КУпАП, але чіткого визначення цього поняття поки що не існує. Наприклад, у ст. 255 КУпАП названі правопорушення, за які посадові особи ОВС мають право складати протоколи, проте не виокремлено правопорушення, за які складають протоколи працівники патрульно-постової служби. Доцільно внести зміни до відповідної статті КУпАП або підготувати відомчий наказ МВС України з цього питання. У наказі МВС України від 22 лютого 2001 р. № 185 «Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення» передбачено, що протоколи про адміністративні правопорушення складають уповноважені на те особи ОВС, які мають спеціальні звання. Проте поділу відповідних обов’язків між різними службами цей документ також не передбачає.

Адміністративно-юрисдикційну діяльність дільничних інспекторів визнано як урегульовану нормами адміністративного права специфічну форму їх адміністративної діяльності, що пов’язана з розглядом та вирішенням по суті підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також зі здійсненням інших адміністративно-юрисдикційних дій забезпечувального характеру. Вирішенню завдань боротьби з адміністративними правопорушеннями, їх запобіганню сприяє виявлення причин та умов учинення цих правопорушень. Саме тому під час розгляду справи з’ясуванню цих питань має приділятися особлива увага. Законодавство (ст. 282 КУпАП) вимагає від дільничного інспектора, який розглядає справу, вносити у відповідний державний орган, громадську організацію чи посадовій особі пропозиції про вжиття заходів для усунення зазначених причин та умов.

Аналізуючи адміністративно-юрисдикційну діяльність Державної автомобільної інспекції (далі – ДАІ), потрібно перш за все визначити найбільш важливі аспекти цієї діяльності. Одним з напрямів профілактики порушень Правил дорожнього руху є контроль за дорожнім рухом. Ця компетенція працівників ДАІ є різнобічною за своїм змістом, і повноваження зі складання процесуальних документів стосовно осіб, які порушують правові приписи, є досить широкими. Щоб посилити ефективність профілактичної роботи та запобігання травмуванню і загибелі людей, необхідно запропонувати внесення змін до обсягу компетенції та повноважень працівників ДАІ. Враховуючи, що одним  найбільш значущих корупціогенних факторів у роботі ДАІ визначено невиправдану складність процедур реєстрації транспортних засобів, постановки на облік або зняття з обліку та проходження технічного огляду. Перші кроки зі спрощення процедури технічного огляду в чинному законодавстві вже зроблено, на черзі – питання спрощення процедури реєстрації транспортних засобів, зняття їх з обліку та постановки на облік. Окрім того, у законодавстві немає чітко сформульованого визначення стосовно діяльності працівників ДАІ щодо проведення екзаменів та видавання посвідчень на право керування транспортними засобами.

Зазначено, що адміністративно-юрисдикційна діяльність ОВС у сфері дозвільної системи є різноманітною, спрямована на встановлення державного контролю за окремими правовідносинами, які впливають як на стан громадського порядку та громадської безпеки, так і на інші аспекти роботи державних органів. Зауважується, однак, що дозвільна система в Україні не відповідає стандартам розвинутих демократичних країн і потребує суттєвих змін та доповнень до законодавства, запропонованих у розробленому  дисертантом законопроекті України «Про обіг зброї невійськового призначення». Без належної систематизації та стандартизації дозвільної системи держава не може ефективно здійснювати функцію охорони суспільної безпеки і порядку, а громадяни істотно обмежені щодо можливості реалізації конституційного права на захист своїх інтересів.

У підрозділі 4.2. «Адміністративно-юрисдикційна діяльність підрозділів кримінальної міліції» зазначається, що загалом працівники кримінальної міліції досить часто використовують свої повноваження у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності з метою отримання оперативної інформації, а часом і для проведення певних оперативних заходів. Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність» не забороняє проведення оперативних заходів серед осіб, які притягнуті до відповідальності за адміністративні правопорушення, тому для працівників кримінальної міліції виявлення адміністративних правопорушень є додатковою підставою для проведення оперативних перевірок. Дослідження проблем викриття правопорушень та ухвалення рішень щодо порушення кримінальної справи або адміністративного провадження засвідчило, що виникла необхідність внести зміни до ст. 97 Кримінально-процесуального кодексу України (далі – КПК України) і відмовитися від терміна „злочин”, замінивши його терміном «правопорушення», як це вже зроблено в ряді держав. Відповідно до вимог Конституції України було сформульовано і затверджено нову редакцію ст. 51 КУпАП, де встановлено відповідальність за викрадення „чужого” майна. Вмотивовується недоречність використання цього терміна для позначення такого майна. Законодавець справді мав бажання зрівняти всі форми власності під час її адміністративно-правового захисту. Але фактично цінність майна для юридичних осіб і фізичних осіб не є однаковою. Викрадення в особи майна вартістю 50 грн є для неї відчутним збитком, і, навпаки, для великої організації чи компанії такі втрати є мізерними.

Запропоновано диференційовано підійти до визначення розкрадання майна як дрібного. Для юридичних осіб дрібним може бути, наприклад, викрадення до 300 грн, а для фізичних осіб — до 50 грн. Зазначені розміри потрібно встановити законодавчо. Крім того, вбачається доцільним замінити термін „чуже майно” на терміносполуку «приватне, державне, колективне майно або майно територіальної громади», а також запропоновано нову редакцію ст.ст. 38, 51, 173-2, 254, 277 КУпАП.