Стешенко Т.В. Виборчі комісії: правовий статус і організація роботи

summary

Зміст дисертації

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Загальнотеоретичні аспекти правового статусу та організації роботи виборчих комісій” присвячений визначенню поняття, еволюції та юридичної природи виборчих комісій, дослідженню їх системи і будови, правової і матеріально-фінансової основ їх роботи. Результати проведеного дослідження свідчать про те, що поява системи виборчих комісій стала результатом спеціалізації усередині державного механізму. Виборчі комісії пройшли досить тривалий і важкий шлях еволюції: з'явившись як лічильні комісії на виборчих з'їздах, вони згодом переросли у “змішані присутності” з підготовки і проведення виборів, а потім із царського законодавства “перейшли” у радянське виборче право і, трансформувавшись з органів самоорганізації трудящих в органи публічної влади, ввійшли у політико-правову практику незалежної України як система органів, що забезпечують юридичне оформлення суверенної волі народу про формування пред-ставницьких органів державної влади і місцевого самоврядування.

Виборчі комісії в Україні за чинним законодавством являють собою особливу централізовану систему органів публічної влади, що здійснюють організаційну підготовку, проведення і контроль за здійсненням усіх стадій виборчого процесу, офіційно підтверджують юридично значущі факти в його рамках, а також юридично оформляють результати виборів у представницькі органи державної влади і місцевого самоврядування.  За своєю юридичною природою вони є виборними,  колегіальними органами спеціальної компетенції, що формуються відповідними представницькими органами і до складу яких з правом вирішального чи дорадчого голосу включаються представники політичних партій, виборчих блоків партій чи кандидатів на виборні посади.

Система виборчих комісій, закріплена чинним конституційним законодавством України, складається з кількох підсистем: а) по виборам Президента України; б) по виборам народних депутатів України; в) по виборам до органів місцевого самоврядування  (по виборам місцевих рад і сільських, селищних, міських голів); г) по виборам до Верховної Ради Автономної Республіки Крим. При цьому кожна з підсистем складається з трьох рівнів: перший рівень складають Центральна виборча комісія, виборча комісія Автономної Республіки Крим і територіальні виборчі комісії по виборам до місцевих рад (обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські); другий - окружні (по виборах Президента України – територіальні); третій - дільничні виборчі комісії. 

У системі виборчих комісій злагодженість дій гарантується “поділом праці” і координацією зусиль комісій, сформованих у межах менших територій, з боку комісій, що функціонують на більших територіях. При цьому найважливішим системоутворюючим чинником слугує керівництво Центральної виборчої комісії діяльністю всіх інших виборчих комісій. 

Чинне виборче законодавство недостатньо чітко і послідовно оформило систему виборчих комісій, що спричинило за собою зайву відокремленість окремих її елементів. Поки що головним системоутворюючим фактором для виборчих комісій є їх функціональна єдність. У той же час їм явно бракує організаційної єдності. Баланс між субординаційними і координаційними зв'язками усередині системи виборчих органів у даний час порушений на користь останніх, що при наявності певних соціально-політичних  чинників  може  стати умовою  для  розвалу всієї системи.  

Аналіз діючого конституційного законодавства України дозволяє виділити основні функції виборчих комісій: 1) опосередковуючо-установча - надання волі народу юридично значимої форми; 2) організаційно-підготовча - створення умов для вільного волевиявлення усіх виборців; 3) контрольно-наглядова - контроль за дотриманням виборчого законодавства всіма учасниками виборчого процесу, за дотриманням виборчих прав громадян; 4) регулятивна - нормотворчість, спрямована на деталізацію норм закону; 5) правоохоронна - захист виборчих прав громадян, припинення протиправних дій учасників виборчого процесу; 6) правопосвідчувальна - офіційне підтвердження юридично значущих фактів у рамках виборчого процесу. 

Для системи виборчих органів в Україні характерна єдність будови кожного з її елементів. Всі виборчі комісії складаються з голови, його заступника, секретаря і членів комісії. При цьому до складу всіх комісій обов'язково включаються представники політичних партій і виборчих блоків партій, списки кандидатів у депутати яких зареєстровані для участі у виборах. 

Розподіл повноважень між головою, заступником голови, секретарем і членами виборчої комісії законодавчо встановлений тільки відносно Центральної виборчої комісії, що вносить непевність в діяльність виборчих комісій нижчих рівнів. Ці положення повинні бути врегульовані у виборчих законах, причому для кожного виду виборчих комісій окремо, з урахуванням місця і ролі кожної із них у загальній системі виборчих органів. Поки що на практиці комісії керуються законодавчими положеннями про Центральну виборчу комісію, пристосовуючи норми про неї до специфіки правового статусу конкретних комісій нижчого рівня. 

У цілому, система виборчих комісій України відповідає покладеним на неї завданням і відповідає світовим стандартам організації і проведення виборів на демократичних засадах. Трирівнева система дозволяє сполучити загальнодержавний контроль за підготовкою і проведенням виборчої кампанії з наближенням місць для голосування до місця проживання виборців, забезпечити свідому участь всіх осіб, що мають активне виборче право, у голосуванні на демократичних принципах. 

Аналіз виборчого законодавства України дає можливість виділити деякі загальні підходи законодавця до принципів формування виборчих комісій: 1) усі виборчі комісії формуються відповідними представницькими органами; 2) у випадку нестворення окружних або дільничних виборчих комісій відповідними представницькими органами у встановлені законом терміни, вони формуються виборчими комісіями вищого рівня; 3) до складу усіх виборчих комісій включаються представники політичних партій і виборчих блоків партій; 4) у випадку проведення виборів у Верховну Раду Автономної Республіки Крим і в місцеві ради одночасно з проведенням парламентських виборів, дільничні комісії є загальними для усіх видів виборів і формуються відповідно до Закону “Про вибори народних депутатів України”; 5) виборчі комісії повинні формуватися завчасно: окружні - після утворення виборчих округів, але до моменту висування кандидатів у депутати; дільничні - після утворення виборчих одиниць, але до складання списків виборців; 6) після утворення виборчої комісії вищого рівня її персональний склад не може змінюватися  протягом року більш ніж на третину; 7) посадові особи виборчих комісій не можуть бути членами однієї політичної партії або одного виборчого блоку, а члени Центральної виборчої комісії повинні призупинити своє членство в партії.

Варто зберегти існуючий порядок формування виборчих комісій через відповідні представницькі органи як найбільш повно відповідаючий конституційним принципам народного суверенітету і демократії, однак змінити підходи до внормування кількісного і якісного складу виборчих комісій. Так, доцільно було б установити чіткі єдині норми щодо кількісного складу виборчих комісій одного рівня. Оскільки до Центральної виборчої комісії входить 15 членів, то приймаючи до уваги розміри підвідомчої території і кількість виборців, що проживають на ній, було б логічним кількісний склад окружних комісій встановити на рівні 11, а дільничних комісій - 7 членів (кількість членів комісії повинна бути непарною з метою недопущення рівного розподілу голосів при вирішенні питань). 

У той же час, доцільно повсюдно вивести зі складу виборчих комісій представників партій, залишивши за ними лише право брати участь на засіданнях цих органів із правом дорадчого голосу. Це гарантувало б незалежність, неупередженість виборчих комісій, і в той же час підвищило оперативність і ефективність їхньої діяльності. 

Організація і проведення виборчої кампанії вимагає значних матеріально-фінансових витрат. В Україні, як і в переважній більшості сучасних держав, застосовується упорядковане законом змішане й обмежене фінансування виборчої кампанії. При цьому виділяються три основні статті витрат, що відрізняються як за цільовим призначенням, так і за джерелами фінансування: 1) кошти на утримання виборчих органів, 2) кошти на організаційно-технічне забезпечення виборів, 3) кошти на передвиборну агітацію і пропаганду. Перші дві статті витрат цілком покриваються за рахунок бюд-жетних (загальнодержавного або місцевих бюджетів) асигнувань, а третя - за рахунок бюджетів і виборчих фондів кандидатів або партій.

Бюджетні асигнування направляються на покриття двох груп витрат, передбачених виборчим законодавством: 1) фінансування роботи виборчих комісій; 2) фінансування передвиборної агітації. Перша група видатків відшкодовується з бюджетних коштів у повному обсязі, а друга - лише частково.

 Приймаючи до уваги, що чергові парламентські вибори проводять в останню неділю березня, а Закон “Про Державний бюджет” приймається не раніше грудня попереднього року, варто законодавчо закріпити наступні правила: 1) зміни у виборче законодавство, що тягнуть зміни в обсяг і порядок фінансування виборчої кампанії, не можуть вноситися в період з моменту прийняття державного бюджету до дня проведення чергових виборів; 2) у випадку неприйняття державного бюджету до 1 січня року проведення, їх фінансування здійснюються в обсягах, встановлених для минулої виборчої кампанії, з урахуванням рівня інфляції; 3) у виборчих законах варто більш детально врегулювати питання, пов'зані з матеріально-фінансовим забезпеченням виборів; 4) доцільно скоротити терміни виборчої кампанії до трьох місяців, що інтенсифікує виборчий процес, значно скоротить державні витрати на виборчу кампанію і гармонізує терміни проведення виборчого процесу з бюджетним процесом, дозволяючи починати бюджетне фінансування виборчих заходів із самого початку виборчої кампанії; 5) у Державному бюджеті передбачити виділення коштів для зміцнення матеріально-технічної бази окружних і дільничних виборчих комісій, зокрема для забезпечення всіх окружних комісій власними помешканнями й оргтехнікою; 6) скасувати бюджетне фінансування оплати праці членів окружних і дільничних виборчих комісій, що є представниками політичних партій; 7) встановити єдині тарифи на оплату замовлень виборчих комісій, пов'язаних з організацією і проведенням виборів, ввести державне замовлення на відповідні види робіт і послуг.

У другому розділі “Організація роботи виборчих комісій” досліджуються повноваження, форми і методи роботи виборчих комісій, а також їх взаємовідносини з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Виборчі комісії є колегіальними органами спеціальної компетенції, яким підвідомчі справи, пов'язані з організацією і проведенням виборів, а також визначенням їх результатів.  Їх повноваження в залежності від виду кореспондуючих суб'єктів правовідносин, що складаються, можна підрозділити на наступні групи: 1) повноваження по відношенню до виборців, кандидатів у депутати, партій і виборчих блоків; 2) повноваження стосовно інших виборчих комісій; 3) повноваження у відносинах з іншими органами публічної влади, підприємствами, установами, організаціями, а також їх посадовими особами.  Цей розподіл є значною мірою умовним, однак доцільним для з'ясування їх змісту і спрямованості повноважень виборчих комісій різних рівнів.

У відносинах із виборцями, кандидатами в депутати, партіями і виборчими блоками виборчі комісії виступають як органи публічної влади, покликані, з одного боку, сприяти зазначеним суб'єктам у цілковитій реалізації ними своїх прав, а з іншого боку - забезпечувати суворе і неухильне виконання ними вимог законності на всіх стадіях виборчого процесу. Повноваження виборчих комісій по відношенню одна до одної безпосередньо обумовлені місцем кожної з них у системі виборчих органів і свідчать про сполучення в організації і діяльності цих комісій принципів субординації й автономії, що додає всій системі належний демократизм і опера-тивність. Стосовно інших органів публічної влади, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій, а також їх посадових осіб повноваження виборчих комісій зводяться, по суті, до мож-ливості вимагати від них допомогу в організації і проведенні виборів. 

За функціональною спрямованістю повноваження виборчих комісій можна підрозділити на установчі, нормотворчі, контрольні, організаційно-розпорядчі, посвідчувальні, фінансові, правоохоронні й інформаційні. Установчі повноваження належать лише виборчим комісіям двох перших рівнів і спрямовані на створення необхідної виборчої інфраструктури; нормотворчі - надані лише виборчим комісіям вищого рівня і спрямовані на підзаконну правову регламентацію суспільних відносин, що складаються в процесі підготовки і проведення виборів; контрольні - належать виборчим комісіям усіх рівнів і полягають у спостереженні за правомірним ходом виборчого процесу; організаційно-розпорядчі - пов'язані з матеріально-технічним забезпеченням виборчого процесу; посвідчувальні - полягають у вчиненні дій, що офіційно підтверджують певний у рамках виборчого процесу; фінансові - полягають у забезпеченні своєчасного і повного фінансування передбачених законодавством витрат на організацію і проведення виборів; право-охоронні - пов'язані з розглядом звернень суб'єктів виборчого процесу, а також підтримкою правопорядку під час голосування на виборчих дільницях; інформаційні – пов'язані з доведенням до відомості громадськості інформації про юридично значимі факти виборчого процесу. 

 Проведений аналіз компетенції виборчих комісій в Україні дає підстави стверджувати, що вони наділені повноваженнями, обсяг яких цілком достатній для підготовки і проведення виборів. Водночас, якість їх використання ще далека від оптимальної. Аналіз роботи виборчих комісій на виборах 1998 і 1999 рр. свідчить про необхідність внесення деяких коректив у компетенцію виборчих комісій усіх рівнів, зокрема: 1) за виборчими комісіями всіх рівнів доцільно визнати статус юридичної особи і прямо закріпити право на відкриття в установах банків рахунків для фінансування заходів, пов'язаних із виборами, а також право самостійно розпоряджатися коштами, що знаходяться на цих рахунках; 2) повноваження по складенню списків виборців варто передати паспортним відділам, оскільки вони здійснюють реєстрацію і облік осіб, що постійно проживають на відповідній території, а зі скасуванням інституту прописки ці повноваження доцільно було б передати податковим адміністраціям; 3) списки виборців повинні бути постійними; 4) фінансові кошти спочатку повинні надходити на спеціальний розрахунковий рахунок відповідної виборчої комісії, і лише потім, після перевірки їх законності, направлятися на рахунки адресатів. 

Діяльність виборчих комісій здійснюється практично у всіх правових формах - установчій, правотворчій, правозастосовчій, контрольній й інтерпретаційній. Однак перелік цих форм залежить від місця тих або інших виборчих комісій у загальній їх системі. При цьому, результатом усіх правових форм діяльності Центральної виборчої комісії є постанови, а інших виборчих комісій - рішення і постанови, прийняті відкритим голосуванням більшістю голосів від персонального складу комісії. Усі акти виборчих комісій мають підзаконний характер і є обов'язковими для виконання на відповідній території.

 Установча діяльність виборчих комісій полягає у формуванні виборчої інфраструктури, правотворча - у встановленні (санкціонуванні), а також зміні або скасуванні правових норм, за допомогою правозастосовчої діяльності загальні нормативно-правові приписи на основі конкретних соціальних фактів перетворюються в індивідуально-владні веління і втілюються у реальних діях і вчинках людей; контрольна діяльність полягає в системі спостереження за законністю виборчого процесу; інтерпретаційна - у роботі щодо з'ясування і  роз'яснення змісту і цілей норм права. 

Деякі аспекти нормативного регулювання правових форм діяльності виборчих комісій вже одержали відображення у виборчому законодавстві, однак якість і обсяг регулювання в даному випадку все ще знаходяться на початковому рівні. Тому доцільно розробити положення про порядок здійснення правових форм діяльності виборчих комісій (у першу чергу, про порядок розробки правових актів виборчих комісій та про порядок здійснення контролю за додержанням виборчого законодавства). В цих актах можна було б детально регламентувати усі види проваджень з виділенням окремих стадій, встановленням строків здійснення кожної дії і вказівкою на атрибути кінцевих актів У подальшому виборчі процедури по всім видам виборів слід максимально уніфікувати і детально внормувати у Виборчому кодексі України.  

Основною організаційною формою діяльності усіх виборчих комісій є засідання, порядок проведення котрих досить докладно регламентований діючим виборчим законодавством. У той же час, значне місце серед організаційних форм їх діяльності займає персо-нальна робота голови, його заступника, секретаря і членів комісії. 

До неправових форм діяльності виборчих комісій слід також віднести: 1) проведення координаційних нарад, науково-практичних конференцій, тренінгів; 2) заслуховування звітів підконтрольних і підзвітних органів і посадових осіб; 3) особистий прийом громадян, посадових осіб органів державної влади й об'єднань громадян; 4) розгляд звернень громадян; 5) офіційні і робочі зустрічі з посадовими особами і фахівцями; 6) проведення прес-конференцій, здійснення інших форм зв'язків із громадськістю. 

Жодна з неправових (організаційних) форм діяльності виборчих комісій дотепер не упорядкована ні законами України, ні постановами Центральної виборчої комісії. Тому вони всі ще здійснюються за рамками правового регулювання, що, з одного боку дає простір для обрання найбільше доцільних процедур і строків для кожного випадку окремо, але з іншого боку - веде до непевності, неорганізованості, волюнтаризму при прийнятті тих чи інших рішень, а в підсумку - до зниження їх ефективності. Вважаємо, що всі аспекти виборчого процесу, у тому числі і форми діяльності виборчих комісій, цілком доречно і доцільно врегулювати у Виборчому кодексі України.

Арсенал форм діяльності виборчих комісій досить широкий, що відповідає обсягу їх компетенції і важливості покладених на них завдань. При цьому ефективність функціонування даного інституту (як і всього державного механізму в цілому) значною мірою залежить від вмілого сполучення різних форм діяльності. Одностороннє захоплення правовими формами, не підкріплене організаційно-технічними і матеріально-технічними діями, веде до загальної нерезультативності державно-владної діяльності.

 Поряд із розмаїттям форм діяльності виборчих комісій, їм властива розмаїтість методів роботи, під якими розуміються конкретні прийоми, способи і засоби здійснення владної діяльності. Серед організаційних методів роботи виборчих комісій можна виділити планування, координацію діяльності, виробку рішень, інструктування, організацію і контроль за виконанням, інформаційне забезпечення. Крім того, у роботі виборчих комісій використовуються соціально-психологічні методи - переконання і примус. При цьому, однією з суттєвих відмінностей діяльності даної категорії органів публічної влади є істотне превалювання переконання. Примусові заходи застосовуються виборчими комісіями досить рідко, а їх перелік законодавчо вкрай обмежений.