Рябченко О.П. Державне управління економікою України (адміністративно-правовий аспект)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі наводяться положення, що визначають актуальність теми дослідження, його необхідність і наукову новизну. Розкриваються мета, основні задачі та напрямки дослідження.

Розділ І “Теоретичні засади державного управління економікою України” присвячений визначенню концептуальних положень державного управління економікою за умови розбудови правової держави, соціального ринкового господарства.

У підрозділі 1.1 “Поняття державного управління економікою” автор виходить з того, що для осмислення проблеми державного управління економікою слід з’ясувати його як самостійне правове явище. При цьому слід уточнити поняття “управління”, “державне управління”, “державне управління економікою”. Аналіз підходів щодо визначення управління дозволяє дійти висновку, що воно є процесом взаємодії підсистем - суб’єкту та об’єкту управління (Бандурка О.М., Козлов Ю.М., Фролов Е.С. та інші). На думку автора, управління доцільно розуміти у широкому (управління природними процесами) та вузькому (управління розвитком суспільства) смислах. Управління у широкому смислі становить собою сукупність дій суб’єкта по упорядкуванню системи природних процесів, які мають об’єктивний і динамічний характер, з метою забезпечення відповідності об’єктивним закономірностям їх розвитку. Суб’єкт управління має на систему прямий вплив. Система, як об’єкт управління, здійснює зворотний вплив на суб’єкт. Під системою розуміється система природних процесів, які мають об’єктивний, динамічний характер.

Теорія управління виділяє, залежно від суб’єктного та об’єктного складу, три системи управління: технічну, біологічну, соціальну. Якщо об’єктом управління постають машини й механізми – це технічна система. У випадку здійснення управління тваринними та рослинними організмами – біологічна система. Об’єктом управління соціальної системи є люди. Але машини, механізми діють на основі законів математики, фізики. Ці закони відображають розвиток природних процесів, тих, які відбуваються у самій природі. Коріння законів розвитку тваринного та рослинного світу також знаходяться у природних процесах. Що стосується соціальної системи управління, то люди, як об’єкти управління, є продуктом еволюції природи.

Суспільство розвивається за об’єктивними законами. Неможна ігнорувати вплив на його розвиток суб’єктивного чиннику – свідомості суб’єктів суспільних відносин – людей. Врахування значного впливу цього чиннику, на відміну від дії об’єктивних природних законів розвитку, дозволяє розглядати управління у вузькому смислі – коли об’єктом управління постає суспільство. Таким чином, у вузькому смислі, управління можна розглядати як цілеспрямовану взаємодію між суб’єктом та об’єктом управління з метою досягнення запланованих суб’єктом результатів розвитку суспільства і визначити його як управління розвитком суспільства.

У свою чергу, адміністративісти виказують своє бачення широкого та вузького смислів управління. Вузький смисл державного управління постає у розгляді його як однієї з форм державної діяльності. Якщо мається на увазі управління державою – це широкий смисл управління. Автор вважає, що таке визначення потребує поглиблення тому, що державне управління охоплює усі форми (види) державної діяльності. При цьому об’єктом управління постає соціальний розвиток суспільства, а не тільки держава. Держава є формою організації суспільства і виникає на певному етапі його розвитку. Оскільки управління є функцією суспільної праці (Коваль Л.В.), виражає соціальні інтереси, є організуючою діяльністю держави (Авер’янов В.Б.), а організуюча діяльність держави проявляється через дію органів державної влади та місцевого самоврядування, тому державне управління доцільно розглядати з позицій дії відповідних державних органів.

Управління розвитком суспільства є соціальним тому, що здійснюється у сфері людської діяльності шляхом координації дій людей, їх об’єднань, суспільства в цілому. Координація дій відбувається з метою розбудови суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Процес координації підпорядкований дії основних законів розвитку суспільства, їх вплив здійснюється у напрямку забезпечення соціальної орієнтації економіки.

Як інструмент дослідження управління розвитком суспільства можна застосувати структурний підхід. За об’єктним складом - залежно від сфер суспільного життя - виділяють економічне (господарське), соціально-політичне та управління духовним життям суспільства, його членів (Афанасьєв В.Г.). Об’єктом управління також може бути особа або колектив і тому можна виділити управління процесом діяльності однієї людини або колективу (Попов Г.Х.).

Систему управління соціальним розвитком суспільства доцільно досліджувати комплексно – у сукупності об’єктного та суб’єктного складу. З позицій об’єктного складу оптимальною є структуризація управління за сферами суспільного життя. Особливо актуальним є поглиблене дослідження економічного (господарського) життя. За суб’єктним складом виділяють державне та громадське управління (Битяк Ю.П., Зуй В.В., Опрышко В.Ф.).

Державне управління економікою – це особлива частина управління розвитком суспільства, здійснювана уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, функціонування яких спрямоване на реалізацію конституційно закріплених положень щодо соціальної спрямованості економіки. Державне управління економікою має владний, організаційний, виконавчий характер. Виділені властивості державного управління економікою: а) здійснюється на основі закону (ст.8 Конституції України, де проголошено верховенство права); б) має активний, цілеспрямований характер: згідно ст.13 Конституції України, держава забезпечує соціальну спрямованість економіки; в) має виконавчо-розпорядчий, організуючий характер стосовно державних органів, відносин між членами суспільства. Останнє держава регулює шляхом організації, упорядкування; г) об’єктом управління є економіка у вигляді її окремих складових та економічного механізму; д) виражається через управлінські рішення на різних рівнях державного управління, у різних його ланках; е) захищає право власності (ст.13 Конституції України); ж) має властивість регулювання щодо процесу трансформації системи форм власності, структури економіки; з) контролює діяльність суб’єктів господарювання недержавної форми власності. Владні повноваження здійснюють: парламент, Президент, уряд та органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи судової влади.

У підрозділі 1.2 “Принципи державного управління економікою” розкривається зміст принципів державного управління економікою. На думку автора, принципи державного управління є об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, характер яких змінюється із зміною форм державного устрою. Звідси - принципи державного управління економікою визначаються як об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин між керівним суб’єктом державного управління економікою та структурними елементами економіки, характер взаємовідносин відповідає діючій формі державного устрою. Серед усіх засад систематизації принципів концептуального характеру щодо дослідження змісту державного управління набувають дві: 1) принципи, виділені згідно закономірностям, притаманним державному управлінню економікою в цілому (системні принципи) та закономірностям, притаманним кожному структурному елементу економіки (специфічні принципи); 2) онтологічний аспект принципів державного управління (структурні принципи державного управління). Наводиться докладна характеристика загальносистемних принципів державного управління економікою: об’єктивність, універсальність, демократизм, законність, розподіл влад, делегування повноважень, соціальна спрямованість, оптимізація управління, конкуренція, комплексність, керованість, контрольованість, прозорість.

У підрозділі 1.3 “Функції державного управління економікою” розкривається зміст державного управління економікою через функції, що реалізуються в процесі державного управління. Визначено, що функції державного управління – конкретні види керуючих дій держави (у особі уповноважених державних органів, їх посадових осіб), відмінних одне від одного за предметом, змістом та способом впливу керуючого суб’єкту на керований об’єкт. Пропонується групувати функції за такими класифікаційними ознаками: а) за об’єктним складом – певними сферами суспільних відносин, б) за системним підходом щодо дослідження проблем державного управління економікою, в) за об’єктивною ознакою, г) відповідно до стадій процесу управління, д) відповідно до стадій інформаційного процесу, е) за характером закономірностей управління. Докладно досліджені функції, виділені за об’єктним складом, за системним підходом, за об’єктивною ознакою. За першою ознакою виділяються функції державного управління економікою (об’єкт державного управління - економіка України), функції державного управління соціальною сферою (об’єктом - соціальна сфера життєдіяльності). За системним підходом функції поділяються на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх функцій державного управління економікою належать ті, що відображають управлінський вплив на економіку уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування: стратегічне планування макроекономічних перетворень, здійснення фінансово-економічної політики, тощо. Зміст внутрішніх функцій зумовлений засадами організаційної побудови системи уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, організацією державної служби. За критерієм об’єктивності виділяють об’єктивні та суб’єктивні функції органу державного управління економікою. Об’єктивні – ті, що відповідають загальнодержавним завданням та меті загальнополітичних перетворень: забезпечення соціально-економічної політики, політики адміністративних перетворень, регіональної політики, бюджетування, оподаткування, тощо. Суб’єктивні - функції конкретних виконавців.

У підрозділі 1.4 “Форми державного управління економікою” форми державного управління економікою досліджуються у трьох аспектах: структурному, процесуальному та зовнішньому (видання актів управління, суспільно-організаційні та матеріально-технічні дії, адміністративні угоди). Окремо пропонується виділяти регуляторну форму як інтегративну, що об’єднує у собі усі форми.

Пріоритетною формою державного управління економікою є структурна форма тому, що управління є цілеспрямованою діяльністю певних структур – суб’єктів та об’єктів управління. Структура системи державного управління може бути досліджена через взаємозв’язки між різними підсистемами, схема яких умовно має вигляд: “суб’єкт – діяльність - об’єкт”. Структурні взаємозв’язки залежать від об’єкту управління. Якщо об’єктом є економіка, то зміст структурних зв’язків складається з використання суб’єктом управління найбільш раціональних форм та методів управлінської діяльності відповідно досягнутому рівню соціально-економічного розвитку суспільства. Якщо об’єктом управління є люди, конкретні особистості або громадські об’єднання, то взаємозв’язок між суб’єктом та об’єктом забезпечується шляхом включення громадян в управлінський процес. Суб’єктний склад сучасної системи державного управління економікою України являє собою (умовно) сукупність підсистем: законодавчої, виконавчої, судової та місцевого самоврядування.

Виділення окремо процесуальної (процедурної, процедуральної) форми зумовлене тим, що державне управління економікою являє собою процес, який складається з послідовно змінюючих одне одного у певному порядку дій (стадій, етапів тощо), протікає за певною процедурою. Під процесом державного управління пропонується розуміти сукупність послідовних дій суб’єкта управлінських відносин щодо практичної реалізації цілеспрямованого упорядкованого впливу на об’єкт управління, а також відповідний зворотний зв’язок між об’єктом та суб’єктом. Процес управління являє собою форму реалізації керуючого впливу, прямого та зворотного характеру. Процес державного управління має також циклічний характер і побудований у вигляді певних послідовних стадій: підготовка до прийняття управлінського рішення; його прийняття; виконання; контроль виконання; корегування у випадку незадовільного виконання управлінського рішення.

Стосовно державного управління економікою автор пропонує виділити окремо регуляторну форму, яка виражається у здійсненні державою стратегічного управління суспільно-політичними та економічними процесами. Регуляторна форма містить у собі сукупність різноманітних важелів впливу на процеси – прямих та непрямих, здійснюється шляхом застосування різних методів державного управління, найбільш вагомими з яких є адміністративні та економічні. При цьому стратегічні напрямки визначаються впливовими політичними силами, а відповідне організаційно-правове забезпечення застосування важелів впливу розробляється уповноваженими державними органами.

Підрозділ 1.5 “Методи державного управління економікою” присвячений дослідженню проблеми застосування методів державного управління економікою за умови формування ринкової інфраструктури. Методи містять в собі сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкту та об’єкту управління. Методи державного управління, які застосовуються, залежать від стратегії соціально-економічних перетворень. Запропоновані такі засади класифікації методів державного управління економікою: за масштабом застосування; з позицій впливу суб’єкту на об’єкт управління; з точки зору організації управління. Окремо виділяють регламентарний метод. Серед сукупності методів державного управління економікою докладно досліджені методи прямого впливу (адміністративні) та опосередкованого впливу (економічні), а також проблема їх поєднання у правозастосовній управлінській діяльності уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому зазначено, що вибір сукупності економічних методів залежить від характеру реформування (швидкого або поступового), від концептуальних підходів до самого характеру реформування (механістична, маржиналістська, структурна). Обрання конкретної концепції залежить від багатьох чинників, а найважливішим є політичний – стратегія перетворень, визначена “партією влади”. При виборі сукупності економічних методів управління необхідно враховувати і те, що елементи адміністрування присутні у будь-якому економічному методі тому, що процес виконання здійснюється та контролюється уповноваженим державним органом та його посадовими особами.

Розділ ІІ “Адміністративно-правовий аспект діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері управління соціально-економічним розвитком України” присвячений дослідженню правового становища уповноважених органів тріади влади та місцевого самоврядування в процесі здійснення державно-владних повноважень щодо управління економікою. При цьому автор виходить з того, що основу дії уповноважених органів складає конституційний принцип єдності і розподілу влад.

У підрозділі 2.1 “Конституційний розподіл державної влади” досліджується проблема дії механізму утримань і противаг у системі органів державної влади в процесі здійснення ними повноважень щодо державного управління економікою за умов конституційно закріпленого принципу єдності і розподілу влад. Проблема єдності та розподілу влад в Україні досліджується у організаційно-правовому та соціальному аспектах. За організаційно-правовим аспектом єдність влади означає здійснення державної влади єдиною системою уповноважених державних органів. Соціальний аспект єдності полягає в уявленні, що влада здійснюється завдяки державі певною соціальною спільнотою (народом, пролетаріатом та інше). Соціально-політична єдність влади виражається у принципах державної політики усередині країни та на міжнародній арені.

Формування дієвого механізму державної влади, заснованого на принципі розподілу влад, можливе у суспільстві з високою політико-правовою культурою, стабільним конституційним устроєм, високим рівнем соціально-економічного розвитку держави. За умов гострої поляризації населення за рівнем доходів, незавершеності процесів структурування суспільства, недостатньої розробленості на рівні закону концепції соціально-економічного розвитку країни забезпечення дії принципу можливе при конституційному врегулюванні взаємодії різних гілок влади. У Конституції України прямо не вказана необхідність забезпечення взаємодії гілок влади, хоча у розділах 1, 4, 5, 8, 12 закріплено механізм утримань та противаг як основа взаємодії між гілками влади шляхом закріплення повноважень кожного з відповідних державних органів: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Конституційного Суду, судів, прокуратури.

Підрозділ 2.2 “Загальна характеристика системи та правового статусу органів державної влади та місцевого самоврядування щодо управління економікою” аналізується система органів державної влади та місцевого самоврядування: її ознаки, правовий статус, повноваження відповідних органів щодо управління економікою. При управлінні економікою органи державної влади діють на засадах конституційних принципів: принципу суверенності, незалежності та самостійності державної влади; принципу розподілу та єдності державної влади; принципу виборності (ст.38, 69, 71 Конституції України); принципу участі населення в управлінні державними справами (ст.38, 102 Конституції України); принципу гласності (ст.32, 50, п.7 ст.129). Органам державної влади притаманні такі основні риси: їх функціонування спрямовано на забезпечення розвитку соціальних процесів у суспільстві; дія має політико-правовий характер; основу функціонування органів складають нормативність, загальнообов’язковість; дія має характер визначеності, постійна, загальноприйнятна, чітко регламентована; система органів цілісна, має гнучку структуру. Автор виділяє такі взаємопов’язані функції, що виконують органи державної влади в процесі управління економікою: юридична; політична; функція політичного регулювання; геополітична; функція соціально-економічного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку держави; прогностична; організаційна; правозахисна; контрольна. Юридична функція органів державної влади проявляється у тому, що кожна з гілок державної влади і відповідні органи, виконуючи повноваження щодо управління економікою, здійснюють правотворчу та правозастосовну діяльність. Політична функція складається із впровадження органами державної влади державної політики економічних перетворень, при цьому їх діяльність має бути спрямована на дотримання прав і свобод громадян. Функція політичного регулювання складається із забезпечення сталого розвитку соціальної системи “людина – суспільство – держава - мир”, балансу політичних сил, інститутів державної влади, врегулювання економічних процесів в інтересах усього суспільства. Сутність геополітичної функції постає у спрямованості зовнішньополітичної діяльності України на забезпечення загальнонаціональних інтересів, безпеки шляхом підтримки мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародної спільноти на основі загальноприйнятних принципів та норм міжнародного права (ст.18 Конституції України); забезпечення відповідності законодавства України міжнародним нормам і правилам; суверенітету та територіальної цілісності держави. Функція соціально-економічного регулювання проявляється у забезпеченні прав і свобод, законних інтересів громадян за умов розвиненої, у соціально-економічному плані, держави. Здійснення цієї функції неможливе без прогнозування. Воно складається з розробки програм соціально-економічного розвитку країни, відповідного реформування органів державної влади, проведення попередньої правової експертизи законопроектів. Організаційна функція проявляється дією системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Правозахисна функція складається з того, що органи державної влади повинні діяти відповідно Конституції, забезпечувати дотримання законності та правопорядку. Однією з причин кризи державної влади визначають неефективність здійснення уповноваженими органами контрольної функції. Контрольна функція повинна виконуватися на усіх рівнях державного управління. Концептуальне значення набуває конституційний контроль.

Демократизація суспільства, розвиток конкуренції зумовлюють необхідність поступової децентралізації державного управління. Вирішенню проблеми децентралізації сприятиме виділені два блоки державно-управлінських повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо державного управління економікою: стратегічного, тактичного. В роботі докладно проаналізовані та відповідним чином упорядковані повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3 “Організаційно-правовий аспект становлення парламентаризму в Україні” досліджені тенденції та особливості становлення парламентаризму в Україні. Узагальнення результатів досліджень парламентаризму у роботах вітчизняних вчених юристів дозволяють зробити висновок про можливість розуміння парламентаризму у широкому та вузькому смислах. У широкому смислі парламентаризм визначається як загальне явище, як система взаємодії суспільства і держави, для якої історично характерно визнання провідної ролі загальнонаціонального постійно діючого колегіального представницького органу державної влади – парламенту – в здійсненні державно-владних повноважень. У вузькому смислі парламентаризм являє собою систему організації державної влади, що базується на активній ролі парламенту у її здійсненні. Майбутнє парламенту залежить від того, наскільки успішно він виконує функції головного представницького органу, що, у свою чергу, зумовлено раціональністю адміністративно-організаційного становлення законодавчого органу. Раціональність передбачає формування та впровадження організаційних структур, які забезпечують зв’язок із середовищем функціонування: зовнішнім середовищем, територіальними та іншими об’єднаннями виборців. Зв’язок існує прямий та зворотний: між депутатами та виборцями, через організовані громадські групи, які відображають певні політичні та інші інтереси. В процесі державного управління економікою парламент України виконує основні та супутні функції. Основні: законодавча, представницька, функція прийняття Державного бюджету і контролю за його виконанням, функція контролю за діяльністю органів виконавчої влади, структуроутворююча функція, визначення принципів внутрішньої та зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку. До супутніх - установлення: системи оподаткування, принципів створення та функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статусу іноземних валют на території України, порядку створення та погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу, порядку випуску та обігу цінних паперів (визначення їх видів та типів), встановлення порядку створення та функціонування вільних економічних зон, принципів використання природних ресурсів, визначення правового режиму власності, встановлення правових основ та гарантій підприємництва, правил конкуренції та норм антимонопольного законодавства, визначення принципів зовнішньоекономічної діяльності. В роботі докладно розкритий зміст перелічених функцій.