Макаренко А.В. Державний комітет у системі органів виконавчої влади

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкривається актуальність теми дисертації, мета й завдання роботи, об`єкт, предмет та методи дослідження, визначаються наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.

У першому розділі “Державний комітет в системі органів виконавчої влади”, який складається із двох підрозділів, досліджуються поняття державного органу, органу виконавчої влади, державного управління, механізму державного управління, міжгалузевого управління. Названий розділ містить характеристику державних комітетів як одного з виду державних органів, що покликані виконувати особливий вид державної діяльності - державне управління, а також розглядаються ознаки, які визначають місце та роль державних комітетів серед інших центральних органів виконавчої влади.

У першому підрозділі “Загальна характеристика органів виконавчої влади” висвітлені теоретичні питання та з’ясовуються окремі правові категорії, пов`язані з обраним предметом дослідження. У цьому підрозділі зазначається, що орган держави є частиною державного апарату, яка безпосередньо і від імені держави здійснює її завдання і функції шляхом виконання державно-владних повноважень у відповідній сфері державної діяльності. Розгляд названого поняття дає змогу встановити сукупність ознак характерних для всіх державних органів, різновидом яких виступають органи виконавчої влади взагалі і державні комітети зокрема. Ця сукупність дає можливість відокремити останні від громадських організацій та інших недержавних утворень. Державні комітети як органи держави мають державно-владні повноваження та реалізують від її імені відповідні завдання і функції за допомогою особливого виду державної діяльності – державного управління. Названий вид діяльності виступає підставою для формування відносно самостійної системи державних органів - органів виконавчої влади. Автор звертає увагу на відсутність у юридичній літературі сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Існують думки, що це виконавча і розпорядча діяльність усіх органів держави або – організуюча діяльність державних органів. Найчастіше це поняття визначають шляхом відмежування одних видів державної діяльності від інших — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління.  Враховуючи існуючі погляди відомих вчених на зміст цього поняття автор запропонував розглядати державне управління як безперервну та повсякденну, врегульовану нормами адміністративного права виконавчу й розпорядчу діяльність держави, яка здійснюється системою органів виконавчої влади, по керівництву людьми, а також речовими елементами матеріального і духовного життя людини.

У підрозділі також міститься загальна характеристика органів виконавчої влади. Автор розкрив основні ознаки органу виконавчої влади, які полягають в тому, що він здійснює виконавчо-розпорядчу діяльність, тобто діє на підставі і на виконання закону та інших нормативно-правових актів і виконує не тільки приписи зазначених актів, а й має можливість самостійно встановлювати підзаконні загальнообов’язкові правила поведінки. До цього слід додати те, що орган виконавчої влади може вчиняти лише ті дії, які або прямо вказані в законі, або пов`язані з необхідністю його виконання, а його діяльність має вторинний, похідний характер стосовно діяльності органу законодавчої влади.

У другому підрозділі “Місце та роль державного комітету у системі органів виконавчої влади” дисертант звертає увагу на існуючий в Україні дуалізм виконавчої влади, коли в основі “управлінської вертикалі” лежить модель своєрідного “подвійного центру”, який складається з двох функціонально поєднаних суб`єктів – Президента України та Кабінету Міністрів України. На думку автора, специфіка такої моделі зумовлена різною належністю названих суб'єктів до виконавчої влади - уряд входить до неї як окрема структурна ланка і є вищим органом у системі органів виконавчої влади, а Президент України пов`язаний з нею лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади. Така модель потребує наявності дуже чіткої нормативно-правової регламентації з метою запобігання виникненню суперечностей та некерованості у названій гілці влади.

 У підрозділі на основі дослідження загального поняття “система”, а також позицій провідних вчених щодо змісту поняття “система органів виконавчої влади”, зазначено, що якщо сама система базується на спільності об’єднуваних органів, покликаних здійснювати виконавчо-розпорядчу діяльність, то поділ її на ланки відбувається на підставі відмінностей, що існують в обсязі та характері компетенції органів, територіальних масштабах діяльності, порядку формування, методів прийняття рішень. Визначаючи місце і роль державних комітетів у системі органів виконавчої влади, дисертант підкреслює, що вони є центральними органами виконавчої влади, покликаними здійснювати міжгалузеву діяльність. Ця діяльність зумовлює їх специфіку, дозволяючи відмежувати від інших органів. Зміст полягає у координації і забезпеченні єдності роботи інших центральних органів виконавчої влади, підприємств і установ, які не підпорядковані держкомітетам. У підрозділі також розглянуті поняття та зміст надвідомчих повноважень, які є необхідними для здійснення управління державними комітетами щодо непідпорядкованих їм органів. Спираючись на проведений аналіз наукової літератури, практики діяльності державних органів та чинної нормативно-правової бази, дисертант запропонував перелік критеріїв, які відмежовують державні комітети від інших центральних органів виконавчої влади.

Автором встановлено, що порядок формування державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, на відміну від Кабінету Міністрів України та місцевих державних адміністрацій, не передбачений конституційними нормами та не врегульований законами, що викликає гостру потребу у прийнятті закону “Про центральні органи виконавчої влади”. Аналіз існуючого проекту названого акта дозволив автору встановити наявні в ньому недоліки і викласти власні пропозиції щодо його удосконалення. Автор не виключає можливості розроблення і прийняття окремих законів про міністерства та про державні комітети як центральні органи виконавчої влади.

Другий розділ “Правові основи діяльності державного комітету”  складається із двох підрозділів та присвячений характеристиці державних комітетів як органів виконавчої влади і аналізу чинної нормативно-правової бази, що регулює їх діяльність.

У першому підрозділі “Державний комітет як орган виконавчої влади” узагальнена і проаналізована історія виникнення та становлення системи державних комітетів. Автор зазначає, що з метою забезпечення спільної діяльності галузевих органів управління в загальнодержавному масштабі та розв`язання великої кількості питань, що виникали за межами окремої галузі в 40-50-х роках ХХ ст. був створений такий вид органів як державні комітети – органи міжгалузевого управління. Однак з часом функціонуюча система державних комітетів стала дуже складною і досить заплутаною. Одні комітети виконували координуючі функції, інші – функції безпосереднього управління. Одні підпорядковувались одному органу, інші – іншому і т.д. Названі недоліки були успадковані і новою системою державних комітетів незалежної України. Це було одним із факторів, які зумовили необхідність проведення адміністративної реформи, що має на меті усунення внутрішньої суперечливості та незавершеності системи державного управління, внаслідок яких гальмується проведення соціально-економічних і політичних реформ.

Дисертант звернув увагу на те, що основною ознакою державних комітетів є здійснення ними міжгалузевої діяльності (міжгалузевого управління), суттю якої є координація та контроль. Враховуючи існуючі думки вчених було запропоновано охарактеризувати міжгалузеве управління як діяльність по координації та контролю, що здійснюється певними органами виконавчої влади щодо самостійних, не підпорядкованих структурно і безпосередньо за положенням органів, узгодження і спрямування деяких напрямів їх роботи з метою забезпечення єдності при вирішенні питань, які мають загальнодержавне або територіальне значення. Автор зазначає, що в процесі названої діяльності державні комітети використовують специфічні методи та форми державного управління. Так, у методах управління державних комітетів у великому обсязі використовуються такі засоби, як інструктування, координація, рекомендації, узгодження, контроль, регулювання тощо. Для забезпечення їх дієвості щодо непідпорядкованих даним органам об`єктів управління набуває значення правова форма їх вираження. З огляду на це автор пропонує приділити особливу увагу виданню державними комітетами міжгалузевих нормативно-правових актів. Вбачається, що звуження такого права призведе до перетворення названих органів у дорадчі і спричинить ускладнення в процесі міжгалузевого управління.

У названому підрозділі також зазначено, що основним змістом здійснення управлінської діяльності державними комітетами є не відносини, які можна охарактеризувати формулою однобічного керівництва-підпорядкування (як у галузевих органів управління), а спільне регулювання, координація, методичне керівництво, контроль, які забезпечують єдність дій і однакову їх спрямованість при виконанні державних функцій.

Другий підрозділ “Нормативно-правове регулювання діяльності державного комітету” присвячений аналізу чинної нормативно-правової бази, яка регулює діяльність державних комітетів. Автор зазначає, що правове забезпечення функціонування державних комітетів – це діяльність відповідних державних органів, яка спрямована на створення та реалізацію нормативно-правових актів, що визначають систему та правовий статус державних комітетів. Досліджуючи це питання дисертант прийшов до висновку, що система та правовий статус державних комітетів потребують більш досконалого врегулювання. Як відомо, нині вони врегульовані в основному указами і розпорядженнями Президента України та постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Внаслідок цього і всупереч Конституції України не закони, а підзаконні нормативно-правові акти визначають правові основи функціонування не лише державних комітетів, а й усіх центральних органів виконавчої влади. У зв’язку з цим дисертантом аргументується точка зору відповідно до якої необхідно забезпечити законодавче врегулювання діяльності центральних органів виконавчої влади взагалі і державних комітетів, зокрема. Але на сьогодні, коли ще не прийняті відповідні законодавчі акти, слід внести деякі зміни в чинні Положення про конкретні державні комітети, в яких поряд з розв’язанням інших завдань, визначити перелік питань, щодо вирішення яких вони можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти. Наявність такого переліку буде запобігати випадкам перевищення цими органами виконавчої влади своїх повноважень при виданні нормативно-правових актів та сприяти стабільності і чіткості в правовому регулюванні, систематизації законодавства.

Дисертант підкреслює важливість необхідності чіткого визначення в законі правового статусу державних комітетів, який би всебічно урахував особливості їх діяльності. Це пов’язано з тим, що, як і будь-який державний орган, державні комітети повинні здійснювати свої повноваження лише в межах встановленої компетенції. А зважаючи на те, що вони здійснюють управління щодо не підпорядкованих безпосередньо їм об’єктів, то і ефективність їх діяльності прямо залежить від конкретності визначення компетенції, повноважень та інших елементів правового статусу державних комітетів.

Третій розділ “Питання вдосконалення системи та правового статусу державних комітетів” присвячений загальній характеристиці системи державних комітетів, проблемам її створення та функціонування, а також правовому статусу державних комітетів.

У першому підрозділі “Система державних комітетів” зазначено, що неоднорідність системи державних комітетів спостерігалась ще у 60-х роках ХХ ст. і полягала у включенні до неї не лише міжгалузевих, а й галузевих органів управління. Дана нечіткість заважала відмежуванню системи державних комітетів як органів міжгалузевого управління від системи органів галузевого управління і особливо спостерігається в наш час. Зважаючи на це, автор вважає за необхідне внести зміни в існуючу систему державних комітетів шляхом виключення з неї органів, які не відповідають статусу державного комітету. Так, проаналізувавши завдання, покладені на Державний комітет України з енергозбереження, можна дійти висновку, що частина з них забезпечується виконанням функцій Мінпаливенерго України, а частина, хоча і є певною мірою специфічною, не може передбачити достатню кількість функцій, діяльність щодо виконання яких можна було б назвати міжгалузевою і достатньою для надання утворенню статусу самостійного центрального органу. З огляду на вищевикладене існування названого державного комітету, на думку автора, є недоцільним.

Відсутність визначених у законі ознак, якими повинні володіти державні комітети, дає можливість створювати в їх системі органи, що не мають необхідного обсягу повноважень. Прикладом є Державний комітет України у справах ветеранів. Звернення до історії його виникнення дало можливість побачити, що він ніколи не мав статусу центрального органу виконавчої влади, а був Комітетом при Президентові України, потім - при Кабінеті Міністрів України. Лише 22 червня 2000 р. Указом Президента України йому було надано статус державного комітету, але при цьому обсяг його повноважень не зазнав суттєвих змін, тому наданий статус є занадто широким для змісту його діяльності. Також без достатніх на те підстав Міністерство промислової політики України перетворювалось у відповідний державний комітет і - навпаки. З огляду на викладене автор висловлює думку про необхідність чіткого встановлення в законі критеріїв, необхідних для надання органу статусу державного комітету.

Спираючись на аналіз діючого законодавства та наукової літератури дисертант сформулював перелік характерних ознак, якими повинні володіти органи, що входять до системи державних комітетів.

У другому підрозділі “Правовий статус державних комітетів” зазначено, що згідно з чинним законодавством державні комітети належать до ланки центральних органів виконавчої влади, тому відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції України правом їх утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр-міністра України наділений Президент України. Однак законом досі чітко не врегульовано питання про підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність та відповідальність державних комітетів. Як підкреслював автор, у нашій державі існує два керівних центри виконавчої влади – Кабінет Міністрів України та Президент України. Якщо визначати, кому підпорядковані державні комітети, то можна побачити, що важелі керуючого впливу розподілені між цими центрами. Так, Кабінет Міністрів України може здійснювати щодо державних комітетів контрольні функції, вирішувати окремі установчі питання, отримувати звіти тощо. Президент України може вирішувати питання щодо створення, реорганізації та ліквідації державних комітетів, застосовувати заходи відповідальності до їх керівництва, визначати правовий статус держкомітетів, вирішувати кадрові та інші питання.

Для з’ясування питання щодо підконтрольності державних комітетів, було проаналізовано Конституцію України, Закон УРСР “Про Президента УРСР” та деякі інші закони та підзаконні нормативно-правові акти, практику діяльності зазначених органів, що дало можливість зробити висновок про відсутність підконтрольності Президенту України як центральних органів виконавчої влади взагалі, так і державних комітетів зокрема. Вести мову про наявність контролю як однієї з необхідних ознак підпорядкованості (в цьому випадку контроль може існувати, але безпосередньо не передбачатись нормативно-правовими актами) теж не можна, бо, як відомо, за Конституцією України (ст. 102) Президент України є главою держави, а не виконавчої влади, хоча і має досить широке коло повноважень у сфері виконавчої влади. Але де-факто він здійснює контрольні повноваження стосовно державних комітетів як і інших органів виконавчої влади. Підконтрольність державних комітетів Кабінету Міністрів України не закріплена ні в Основному Законі, ні в законах України. Однак аналіз чинних нормативно-правових актів дає можливість зробити висновок про її наявність. У даному випадку вона існує як наслідок підпорядкованості державних комітетів Кабінету Міністрів України, що дозволяє йому як суб`єкту управління контролювати відповідність діяльності підпорядкованого об’єкта управлінським рішенням. Зважаючи на проведене дослідження, автор встановив, що фактично існуюча підконтрольність державних комітетів Президенту України потребує детального врегулювання на рівні закону. Водночас необхідно провести чітке розмежування між контрольними функціями Президента України і Кабінету Міністрів України з метою уникнення подвійного контролю, який призводить до дублювання і паралелізму в управлінській діяльності, зниження її ефективності.