Лихачов С.В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі

summary

–                                            ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методологія дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ I “Загальна характеристика дозвільного провадження” містить три підрозділи. У першому підрозділі “Сут­ність, особливості і структура адміністративного процесу” аналізуються поняття, особливості, принципи, складові адміністративного процесу, його значення в управлінській діяльності.

В роботі підкреслюється, що поняття “адміністративний процес” є одним з ключових понять адміністративного права. Воно завжди привертало увагу науковців, а його розуміння віддзеркалювало домінуючі уявлення про сутність і призначення адміністративного права і державного управління. В сучасних умовах проблеми визначення засад, належного регулювання умов і порядку реалізації законів та підзаконних актів набувають особливої гостроти і практичної значущості.

Для формування адекватного сучасним реаліям і сучасному розумінню завдань права розуміння сутності адміністративного права і процесу як юридичних феноменів виправданим, на думку дисертанта, є розгляд адміністративного процесу у двоякому сенсі: по-перше, як порядку реалізації органами, громадянами і юридичними особами своїх статусів в адміністративній сфері і, по-друге, як порядку розгляду колізій і спорів з приводу їх порушень. Адміністративно-процесуальна діяльність регламентується процесуальними нормами адміністративного права і реалізується в адміністративно-процесуальних відносинах. Поза правовими нормами адміністративний процес як явище юридичної реальності не існує.

На основі проведеного аналізу адміністративний процес в дисертації визначається як урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади (посадових осіб), зміст якої складає розгляд і вирішення різноманітних індивідуальних адміністративних справ, що виникають у сфері державного управління, в порядку реалізації завдань і функцій виконавчої влади.

Визначаючи фундаментальне значення правових принципів, дисертант підкреслює, що процесуальні принципи адміністративного права складають стійку теоретичну основу, на якій здійснюється реалізація конкретних норм. В підрозділі детально аналізуються такі принципи адміністративного процесу і дозвільного провадження як законність, компетентність суб’єктів, що його здійснюють, охорона інтересів держави і особистості, процесуальна рівність, гласність, безпосередність, швидкість і економічність процесу, відповідальність органів та посадових осіб за належне здійснення процесу, досягнення матеріальної істини.

Структура адміністративного процесу в роботі розкривається в двох аспектах – з огляду на його динаміку він складається з ряду стадій, а залежно від змісту індивідуальних справ, що розглядаються і вирішуються, процес утворюють відповідні адміністративні провадження, одним із яких є провадження дозвільне.

У другому підрозділі  “Поняття, предмет і завдання дозвільного провадження” розкриваються зміст і співвідношення понять “дозвільна політика”, “дозвільна система”, “дозвільне провадження”, а також предмет і завдання останнього.

Підкреслюється, що найбільш загальним, універсальним, родовим, генералізуючим щодо інших, підпорядкованих йому, є поняття “дозвільна політика”. Дозвільна політика містить у собі певну правову філософію і ідеологію, згідно з якою приймаються певні норми, впроваджуються (або ж, навпаки, скасовуються) процедури, які стосуються дозвільної системи. Поле, на якому розгортається дозвільна політика, включає в себе дозвільне провадження, а також цілу низку інших відносин і способів регулювання, які виходять за межі цього провадження, але є близькими за метою та соціальним спрямуванням.

Досліджено також ключове для зазначеного провадження поняття “дозвіл”. Воно має певні усталені, але не безспірні в правовій науці тлумачення. Під дозволом розуміється офіційне санкціонування уповноваженими органами (посадовими особами) певних дій фізичних і юридичних осіб, яке здійснюється з метою забезпечення громадської безпеки, законності, охорони правопорядку, життя і безпеки громадян. Зазначена мета обумовлює запровадження та існування дозвільної системи в державі.

В дисертації звернення громадян до органів, які здійснюють дозвільне провадження, розглядаються як різновид соціального контракту, що передбачає взаємну довіру і взаємну відповідальність. З одного боку, громадянин усвідомлює необхідність опосередкування своєї діяльності втручанням адміністративних органів держави (якій він довіряє), з іншого, – він так само вірить і виходить з того, що держава виходитиме з взаємно прийнятних і вигідних обом сторонам умов “дозвільного контракту”. Держава, з свого боку, “виправдовує” і реалізує через дозвільну систему своє призначення як сили, яка затверджує і гарантує в суспільстві порядок, справедливість і можливість користуватися свободами і правами.

В третьому підрозділі “Правове регулювання дозвільного провадження” проведено аналіз сутності та системи такого регулювання.

В підрозділі підкреслюється, що правове регулювання здійснюється шляхом запровадження і реалізації загальнообов’язкових правил, тобто приписів правових та техніко-юридичних норм, які встановлюються і охороняються державою для закріплення і регулювання суспільних відносин, що виникають і розвиваються в процесі здійснення певних видів діяльності. Ці міркування дозволили розглянути систему правового регулювання дозвільного провадження через розкриття змісту щодо нього таких понять як “засоби правового регулювання”, “механізм правового регулювання”, “правовий режим”.

Засоби правового регулювання трактуються як шляхи юридичного впливу, виражені через юридичні норми, інші елементи правової системи (правовідносини, юридичні факти, елементи юридичної техніки). Засобами правового регулювання визнаються також позитивні зобов’язання, заборони, дозволяння. Вони реалізуються через виконання, дотримання та використання. Саме через реалізацію утворюється “матерія” права як об’єктивна реальність.

Проведений аналіз показав, що проблема засобів правового регулювання дозвільного провадження постає в тому, як визначити пріоритети у прийнятті правових норм, як з’ясувати питання: чи здатні тільки зобов’язуючі та заборонні норми врегулювати те чи інше питання здійснення дозвільного провадження, а також які саме суспільні відносини у сфері дозвільного провадження мають бути унормовані.

Дослідження юридичного змісту засобів правового регулювання дозвільного провадження, необхідності забезпечення відповідності норм принципам права дозволило зробити висновок про застосування щодо дозвільного провадження формул заборонного і дозвільного типу регулювання: відповідно, “дозволено усе, крім забороненого законом” та “заборонено усе, крім дозволеного законом”. Тип регулювання безпосередньо залежить від об’єкту дозвільного провадження. При цьому, у випадку застосування дозвільного типу регулювання, дозволяння виступають не як винятки, а як обмежувальні умови.

Основою механізму правового регулювання дозвільного провадження, зазначається в підрозділі, коли на рівні позитивного права закріплюються в абстрактному вигляді можливості та необхідність певної поведінки його суб’єктів, є юридичні норми. Норми права, які регулюють це провадження, утворюють окремий інститут дозвільного провадження.

Розділ ІІ “Зміст та процедури дозвільного провадження”, який складається з чотирьох підрозділів, присвячено характеристиці змісту та порядку здійснення дозвільного провадження, а також проблем його удосконалення.

У першому підрозділі “Правовий статус суб’єктів дозвільного провадження” наголошується, що поняття “суб’єкт дозвільного провадження” має власний, специфічний зміст, властивий тільки цьому виду управлінської діяльності.

Враховуючи зміст управлінської діяльності взагалі та адміністративного процесу і дозвільного провадження, зокрема, суб’єкт в цьому випадку визначається як структурно окреслена спільнота людей, яка має управлінські, державно-владні повноваження у сфері дозвільного провадження. При цьому розрізняються поняття “суб’єкт провадження” і “учасник провадження”. Учасники дозвільного провадження – це громадяни, інші особи, колективи громадян та організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть обов’язки, що дозволяє їм брати участь у дозвільному провадженні з метою реалізації своїх прав та законних інтересів, захисту осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню дозвільного провадження.

Суб’єктами дозвільного провадження, відповідно до чинного законодавства, є уповноважені на те органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. В роботі аналізуються дозвільні повноваження ряду центральних органів виконавчої влади України – Міністерства внутрішніх справ, Міністерства економіки, Міністерства юстиції, Міністерства освіти і науки, Державного комітету промислової політики, Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики, Державного комітету лісового господарства, Державного комітету інформаційної політики, Державного комітету зв’язку та інформатизації, Антимонопольного комітету та ін.

В роботі зазначається, що переважна більшість суб’єктів дозвільного провадження здійснює свої функції у відомчих рамках, що, безперечно, не тільки ускладнює, але фактично унеможливлює створення чітко врегульованої і цілком прозорої (як це має бути в ідеалі в умовах правової держави) системи реалізації державної дозвільної політики. Відомча “розпорошеність” існуючих суб’єктів дозвільного провадження гальмує створення ефективної загальнонаціональної системи обліку виданих дозволів (ліцензій), впорядкованості і уніфікації цього провадження.

У другому підрозділі “Характеристика окремих видів дозвільного провадження” зазначені види визначаються залежно від суб’єктно-об’єктного складу дозвільних відносин, а також кінцевої мети видачі дозволів.

Перший вид дозвільного провадження, яке здійснюється з метою набуття легітимності певних видів господарської діяльності, суб’єктів господарювання, в роботі  названо реєстраційно-ліцензійним. До нього  належать такі види дозвільної діяльності як реєстрація, ліцензування, сертифікація, видача торгового патенту. Якщо ж кінцевою метою провадження є забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, воно буде установчо-дозвільним.

Метою державної реєстрації, на думку дисертанта, є не тільки наділення заявника статусом юридичної особи, але і встановлення певних зобов’язально-правових відносин. Реєстраційна процедура в роботі розглядається як передбачений законом порядок дій, що вчиняються органом державної реєстрації з метою фіксації юридичних фактів, що відображають виникнення, зміну або припинення статусу суб’єкта підприємницької діяльності.

Дисертант звертає увагу на те, що адміністративно-процесуальні відносини в реєстраційно-дозвільній сфері, як правило, виникають з ініціативи заявника – фізичної особи або групи громадян, що клопочуться про надання їм додаткових повноважень (правомочностей). До останніх належать, зокрема, права і обов’язки власника в повному обсязі або його окремі прояви. Заявник внаслідок акту державної реєстрації отримує право володіти, користуватися і розпоряджатися своїм відособленим майном або володіти ним на правах господарського відання чи оперативного управління.

Аналіз нормативних актів та практики дозвільно-ліцензійної діяльності дозволив дисертанту виділити кілька стадій провадження з видачі дозволів (ліцензій). Стороною, що ініціює виникнення адміністративно-процесуальних відносин у цьому випадку, може бути тільки заявник, що клопочеться про надання йому певного права, здійснення якого ліцензується, або виду діяльності чи спеціального права (наприклад, права володіння, користування і розпорядження зброєю).

В дисертації дано детальну характеристику процедур державної реєстрації підприємств, господарських товариств, об’єднань громадян (політичних партій, релігійних організацій), права власності та інших майнових прав (автомототранспортних засобів, зброї, спеціальних засобів самооборони), видачі дозволів (ліцензій, сертифікатів, патентів) на здійснення окремих видів підприємницької чи іншої діяльності.

В третьому підрозділі “Відповідальність за порушення правил дозвільного провадження” підкреслюється, що забезпечення виконання загальнообов’язкових правил дозвільного провадження здійснюється за допомогою різноманітних засобів, серед яких важливу роль відіграють заходи юридичної, перш за все, адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність за порушення правил дозвільного провадження в дисертації визначається як застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, а також заходів відповідальності в адміністративному порядку, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального чи особистісного характеру і накладаються уповноваженими на те органами або посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Особливістю адміністративної відповідальності у сфері дозвільного провадження названо застосування до порушників чотирьох видів адміністративних стягнень: попередження, штрафу, оплатного вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, та конфіскації такого предмета або грошей, одержаних внаслідок вчинення правопорушення. В роботі аналізуються особливості застосування зазначених видів стягнень.

Головну увагу в підрозділі приділено характеристиці підстав адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільного провадження. Порушення цих правил, на думку дисертанта, є різновидом адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок управління як систему відносин, які забезпечують нормальне функціонування державних органів, а також чітке виконання різних загальнообов’язкових правил, встановлених з цією метою. Зазначені відносини складають видовий об’єкт адміністративних проступків в сфері здійснення дозвільної системи.

Здобувач звертає увагу на те, що КпАП України закріплює досить багато складів адміністративних проступків, пов’язаних з порушенням загальнообов’язкових правил дозвільного провадження. Це всі проступки, склад яких утворюють діяння, що вчиняються без відповідного дозволу (ліцензії, ордеру, посвідчення тощо) або з порушенням визначених цим дозволом правил. Аналіз Особливої частини розділу ІІ КпАП дозволив зробити висновок, що такі проступки містяться практично в кожній її главі. Крім того, подібні склади закріплюють також деякі інші законодавчі акти. Разом з тим законодавство практично не передбачає адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільного провадження його суб’єктами, тобто органами та посадовими особами, наділеними відповідними повноваженнями, хоча така відповідальність є одним із провідних принципів адміністративного процесу і дозвільного провадження.

В четвертому підрозділі “Напрямки удосконалення дозвільного провадження” аналізуються установчо-методологічні та практичні проблеми удосконалення цього провадження.

Головним напрямком розвитку правових засад дозвільного провадження має стати розробка в рамках проведення реформи адміністративного права Кодексу адміністративних процедур, в якому зазначеному провадженню повинно бути присвячено окремий структурний підрозділ (розділ, главу). В цьому нормативному акті необхідно врегулювати всі загальні питання дозвільного провадження – його предмет, завдання, принципи, правовий статус учасників, процедури тощо.

Крім цього, в роботі звертається увага на необхідність удосконалення окремих питань правового регулювання та практичного здійснення дозвільного провадження. Зокрема, не викликає сумнівів необхідність удосконалення системи реєстраційних органів в Україні, адже на сьогодні система державної реєстрації регламентується десятками нормативно-правових актів, її здійснюють сотні органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Потребують подальшого удосконалення також нормативне регулювання і практика ліцензійної діяльності. Основним його завданням має стати уточнення переліку видів діяльності, для здійснення яких необхідно одержати ліцензію. Причому, мова тут йде не про механічне скорочення чи розширення такого переліку, а про необхідність його оптимізації.

Серед напрямків удосконалення дозвільного провадження в дисертації розглядаються можливості поліпшення засобів його забезпечення, зокрема регулювання адміністративної відповідальності за правопорушення в цій сфері. Потребують врегулювання, в першу чергу, загальні питання адміністративної відповідальності юридичних осіб, а також відповідальність суб’єктів дозвільного провадження за неналежне його здійснення.

Удосконалення вимагає, на думку дисертанта, також дозвільна діяльність органів внутрішніх справ. Найгострішою проблемою тут знову ж таки є незадовільне правове регулювання. Порядок видачі дозволів (ліцензій) органами внутрішніх справ регулюється, в основному, відомчими нормативними актами МВС України. У зв’язку з цим гостро стоїть потреба у прийнятті Закону України “Про зброю”.