Круглов О.М. Доказування і докази у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, вказується на її зв’язок з науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Перший розділ „Особливості адміністративної відповідальності посадових осіб” містить три підрозділи, які присвячені визначенню вихідних положень щодо поняття, ознак та сутності термінів „посадова особа”, „адміністративна відповідальність”, а також аналізу особливостей адміністра­тивної відповідальності посадових осіб за законодавством іноземних країн.

Підрозділ 1.1 „Процесуальний статус посадової особи як об’єкта адміністративного провадження” присвячений проблемам встановлення сутності, змісту та форми використання терміну „посадова особа”, а також визначення особливостей її правового та  процесуального статусу.

У процесі проведення аналізу чинного законодавства автором зроблено висновок не тільки про внутрішню неузгодженість положень, що регулюють правовий статус посадової особи, але навіть їх суперечливість. По-перше, це обумовлено зовнішньою формою використання вказаного терміна („посадова особа” та „службова особа”); по-друге, у визначенні говориться про осіб, які наділені консультативно-дорадчими функціями, але ці функції можуть мати не тільки посадові, але й інші особи. Крім того, встановлено, що неоднозначним залишається питання щодо визначення кола осіб, яких можна віднести до категорії „посадових”. Найбільш суперечливим, на сьогодні, є віднесення до категорії посадових, осіб, які виконують вказані функції, в ході здійснення повноважень у професійних спілках, а також на підприємствах недержавної форми власності. Шляхом до вирішення вказаної проблеми, на думку автора, є приведення у відповідність розуміння терміна „посадова особа” у межах системи права України, а також впровадження кримінально-правової форми його використання – „службова особа”, з розповсюдженням дії вказаного положення на осіб, які представляють інтереси працівників в профспілках.

У процесі з’ясування особливостей процесуального статусу посадових осіб дисертантом встановлено, що процесуальний статус посадової особи як об’єкта адміністративного провадження у загальному вигляді має ті ж самі риси, що й процесуальний статус будь-якої іншої особи: часткові відмінності полягають в особливому порядку притягнення певного кола осіб до адміністративної відповідальності - адміністративна гарантія.

Підрозділ 1.2 „Сутність та підстави адміністративної відповідаль­ності посадової особи як суб’єкта адміністративного правопорушення” присвячений дослідженню проблеми сутності адміністративної відповідальності посадових осіб, а також шляхам її вдосконалення.

Розглядаючи різні погляди щодо визначення поняття та сутності адміністративної відповідальності посадових осіб в Україні, а також специфічних рис, які відрізняють її від інших різновидів адміністративної відповідальності, визначено, що сучасна редакція ст.14 КпАП України (Адміністративна відповідальність посадових осіб) у сьогоднішньому її вигляді не може задовольнити: необхідність наявності у КпАП України статті, яка, не вказуючи безпосереднього поняття посадової особи, видів та ознак, меж і особливостей притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб, фактично перелічує розділи кодексу, де містяться статті, котрі передбачають відповідальність цієї категорії громадян України, вважається мінімальною.

З урахуванням існуючого стану речей, що склався в сфері накладення адміністративних стягнень на посадових осіб (кваліфікуюча ознака спеціального суб’єкта – посадової особи, яка, безумовно, є частиною складу адміністративного правопорушення, вказується не в диспозиції правових норм, як це робиться, наприклад, у кримінальному кодексі України, а в санкції статей КпАП України), в підрозділі пропонується на законодавчому рівні усунути вказані недоліки шляхом реструктуризації матеріальної норми адміністративного права, яка встановлює відповідальність посадових осіб.

Підрозділ 1.3 „Адміністративна відповідальність посадових осіб за законодавством зарубіжних країн” присвячений вирішенню завдань, які обумовлені необхідністю реформування вітчизняного законодавства в напрямку демократизації і верховенства права.

Прикладами для порівняльного аналізу були системи права США, Великобританії та Франції. Такими, що можуть бути запозичені, з досвіду встановлення адміністративної відповідальності посадових осіб іноземними державами, в підрозділі пропонується вважати: звільнення від майнової відповідальності переважної більшості посадових осіб за шкоду, яка спричинена їх діями по службі (США), що допоможе істотно спростити процес прийняття управлінських рішень; запровадження екзаменів та співбесід для заміщення посад, які провадяться за програмами університетів Оксфорду та Кембриджу (Великобританія), що підвищить професійний рівень вітчизняного посадового складу; стабільність положення та гарантованість від зловживань адміністрації штатних службовців держави (Франція), що забезпечить незалежність посадових осіб в процесі прийняття управлінських рішень.

У другому розділі „Теоретичний аспект доказування у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб” міститься три підрозділи, в яких досліджуються вихідні поняття „доказування”, „докази” та з’ясовується коло повноважних юрисдикційних органів держави (посадових осіб), які здійснюють процес доказування у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб.

Підрозділ 2.1 „Поняття та зміст процесу доказування протиправності дій посадових осіб” присвячений з’ясуванню сутності доказування в адміністративному процесі, а також особливостей його здійснення у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб.

Проаналізувавши існуючі точки зору щодо змісту та сутності юридичного доказування, автор дійшов висновку про те, що останнє є різновидом (способом існування) загального процесу пізнання дійсності і представляє собою діяльність специфічного кола осіб щодо збору, дослідження та оцінки обставин, які стосуються справи. Конкретизація вказаних положень відносно провадження у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб дозволила встановити, що доказування у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб представляє собою діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо збору, дослідження та оцінки доказів з факту порушення вимог правової норми; що передбачає адміністративну відповідальність; посадовою особою з використанням або у зв’язку з її перебуванням на певній посаді, яка врегульована правовими нормами та є підставою для застосування відносно винної особи негативних заходів державного впливу або закриття адміністративної справи. Крім того, доказування не є статичним явищем і має певну динамічну сутність, іншими словами, це процес, а сукупність понять, що входять до категорії “процес“, характеризуються наступними ознаками: 1) характер виникнення; 2) хід його протікання; 3) швидкість; 4) наслідки.

Підрозділ 2.2 „Поняття та види доказів в адміністративному провадженні” присвячений аналізу поняття та різновидів доказів у теорії права та доказам в адміністративному процесі.

Розглядаючи різні погляди щодо поняття та різновидів доказів у теорії права, встановлено, що в науковій літературі докази розглядаються головним чином як засіб встановлення істини по справі, що тягне застосування правових санкцій. У процесі порівняння різноманітних поглядів щодо внут­рішнього змісту поняття „докази” встановлено, що докази розглядаються як фактичні дані, а джерела перебувають за межами цього поняття і мають назву “засоби доказу”. Під „фактичним даними” в теорії права, як правило, розуміються лише дані про факти, що обумовлено опосередкованим характером роботи з доказами, проте, на думку автора, аксіоматичний характер деяких життєвих обставин, які стосуються справи, обумовлює необхідність включення до змісту вказаного терміна також і самих фактів.

Підрозділ 2.3 „Органи та посадові особи, які здійснюють розгляд справ про адміністративні правопорушення посадових осіб” присвячений встановленню кола осіб, котрі здійснюють процес доказування у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб.

У процес доказування по адміністративній справі притягується велике коло органів та осіб, які займають різне процесуальне становище. Тому важливо вирішити, хто з них є суб’єктом і на кого покладається обов’язок процесуального доказування. Доказування в адміністративному провадженні може здійснюватися або безперервно, або з перервами, викликаними передачею справи для розгляду іншій правозастосовчій особі, правомочній прийняти по ній рішення. Тому для того, щоб визнати особу суб’єктом доказування, зовсім не обов’язково наділяти її усіма повноваженнями щодо збирання, дослідження та оцінки необхідної для справи інформації. Для цього необхідно брати участь у доказуванні або шляхом збирання, або шляхом дослідження інформації.

У зв’язку з тим, що майже всі розділи, котрі становлять зміст КпАП України, містять склади правопорушень, які передбачають адміністративну відповідальність посадовців, коло осіб, що складають протоколи про адміністративні правопорушення та приймає рішення по справі, має досить великий обсяг. Умовно, за ознакою відомчої підлеглості, їх можна поділити на наступні групи: 1) особи, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, вчинені посадовими особами (ст.255 КпАП України); 2) державні органи та посадові особи, які мають право розглядати справи про вчинення посадовими особами адміністративних правопорушень (Глава 17 КпАП України).

Така дво-, а іноді трирівнева система провадження у справах про адміністративні правопорушення (в тому числі вчинені посадовими особами), широкий спектр розгалуженості суспільних відносин, що регулю­ються нормами адміністративного права і стосуються посадових правопору­шень, істотно ускладнюють роботу повноважних органів держави (посадових осіб) із застосування норм права в цій галузі, що, в свою чергу, обумовлює необхідність реформування самого процесу провадження з адміністративних справ у напрямку створення системи адміністративної юстиції.

У третьому розділі „Особливості збору, дослідження та оцінки доказів у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб” міститься чотири підрозділи, в яких досліджуються основні напрямки доказу­вання в провадженні про адміністративні правопорушення посадових осіб.

Підрозділ 3.1 „Особливості складання протоколу про адміністра­тивне правопорушення, вчинене посадовою особою” присвячений характеристиці вказаного джерела доказів у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб.

У підрозділі з’ясовується, що одним з основних джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб є протокол про адміністративне правопорушення. Проте складенню протоколу про адміністративне правопорушення передує здійснення певних послідовних процесуальних дій, що отримали назву стадій провадження у справах про адміністративне правопорушення. Процесуальна діяльність розвивається послідовно, і кожна зі стадій характеризується властивими тільки їй особливостями. Кожна стадія необхідна для досягнення загальних цілей та вирішення закріплених у законі завдань провадження. Більшість учених-адміністративістів розрізняють чотири стадії: 1) порушення справи про адміністративне правопорушення; 2) розгляд справи та винесення за нею постанови; 3) оскарження та опротестування постанови по справі; 4) виконання винесеної постанови. Деякі науковці, не заперечуючи проти чотирьохкомпонентної структури провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення, виділяють окрему стадію — адміністративне розслідування, кінцевим результатом якої є складення протоколу про адміністративне правопорушення.

Специфічний статус суб’єкта правопорушень, які вчиняються посадовими особами, обумовлює існування особливостей складення адміністративного протоколу за цією категорією справ. До них у підрозділі пропонується відносити: а) з’ясування посадового становища особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; б) фіксацію об’єктивної сторони адміністративного правопорушення; в) безпосередній зв’язок вчиненого правопорушення з посадовим становищем особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. У підрозділі проведений аналіз чинних законодавчих актів, що регулюють питання складення протоколу про адміністративне правопорушення, і проведено конкретизацію їх приписів відносно правопорушень, які вчиняються посадовими особами, а також розроблено методичні рекомендації щодо загальних правил оформлення вказаного процесуального документу.

Підрозділ 3.2 „Пояснення потерпілих, свідків та посадових осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності” присвячений встановленню особливостей здійснення відібрання пояснень від потерпілих, свідків та осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, а також методичних рекомендацій щодо загальних правил їх здійснення.

У ході проведення теоретичного дослідження та обробки матеріалів анкетування було встановлено, що головними проблемами, які виникають процесі здійснення збору, дослідження та оцінки показань потерпілих, свідків та посадових осіб, є неоднозначність характеристики показань потерпілого, відповідальність особи за завідомо неправдиве повідомлення про вчинене правопорушення, встановлення правового статусу свідка, обов’язковість дачі показань свідками, відповідальність свідка за ухилення від явки до органу (посадової особи), котра здійснює доказування, порядок опитування декількох свідків за однією справою, встановлення відповідальності за дачу неправдивих показань для свідків, питання місця отримання пояснень свідка тощо. Для вирішення вказаних проблем у підрозділі пропонується встановити адміністративну відповідальність: свідка та потерпілого за дачу заздалегідь неправдивих показань та за ухилення від явки до органу, що здійснює доказування; свідка – за відмову від дачі показань; будь-якої особи – за заздалегідь неправдиве повідомлення про вчинене правопорушення.

Підрозділ 3.3 „Отримання речових доказів та документів у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб” присвячений встановленню особливостей збору, дослідження та оцінки інформації, джерелом якої виступають речові докази та документи, а також методичних рекомендацій щодо загальних правил їх здійснення.

Проведений аналіз чинного законодавства та практики його застосування дозволив з’ясувати, що одним із найбільш інформативних джерел доказів у справах про адміністративні проступки посадових осіб є речові докази. Речові докази у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб в підрозділі пропонується розглядати як будь-які  предмети матеріального світу (в тому числі матеріальні блага та послуги), які були отримані посадовою особою за умови вчинення дій, у зв'язку з виконанням функцій держави, або іншим чином вказують на наявність чи відсутність у діях посадової особи складу адміністративного правопорушення. Дослід­ження таких речових доказів буде полягати в огляді вказаних предметів на предмет їх здатності відтворювати свої корисні речові властивості відносно конкретної адміністративної справи. Крім того, в підрозділі приділяється увага класифікації речових доказів в адміністративному процесі та встановленню особливостей здійснення їх збору, дослідження та оцінки у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб.

Документ-джерело доказу у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб в дисертації пропонується розглядати як спосіб збереження та передачі інформації про обставини, які підтверджують або спростовують факт вчинення певною категорією осіб правопорушень, які мають ознаки посадових. Автором встановлено, що документи у справах про адміністративні правопорушення можуть виступати у двох формах: а) сам документ є предметом вчиненого правопорушення; б) документ, який не є предметом вчиненого правопорушення, містить інформацію довідкового характеру, котра дає можливість правозастосовуючій особі винести рішення по справі про адміністративне правопорушення службової особи. Крім того, в підрозділі приділяється увага систематизації документів в адміністратив­ному процесі, а також розробці загальних правил роботи із вказаними джерелами доказів.

Підрозділ 3.4 „Використання висновків експерта у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб” присвячений встанов­ленню особливостей роботи органів (посадових осіб) в процесі доказування у справах про адміністративні правопорушення посадових осіб з особами, які мають спеціальні знання по справі.

Аналіз чинного законодавства показав, що експертом у справах про адміністративні правопорушення посадовців визнається особа, котра призначається органом, у провадженні якого перебуває справа про адміністра­тивне правопорушення, у разі коли для встановлення істини за цією справою виникає потреба у спеціальних знаннях. На відміну від свідків в адміністратив­ному процесі, які дають показання в силу морального обов’язку, експерти дають показання, виконуючи юридичний обов’язок, порушення якого викли­кає необхідність застосування до них певних заходів негативного впливу.

У ході проведення дослідження автором робиться висновок про недостатнє законодавче врегулювання правового статусу експерта в адміністративному процесі, що обумовлює необхідність розширення дії ст.1 Закону України „Про судову експертизу” на провадження у справах про адміністративні правопорушення.