Єгупенко В.В. Заходи запобігання та припинення адміністративних правопорушень на транспорті органами Державної автомобільної інспекції МВС України

summary

ЗМІСТ РОБОТИ

            У вступі обґрунтовуються актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета роботи, її об’єкт та предмет, характеризується методологічна, науково-теоретична, емпірична база, наводиться наукова новизна, висвітлюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, вказуються форми апробації результатів дослідження.

            Розділ І “Загальна характеристика діяльності Державтоінспекції МВС України по застосуванню заходів адміністративного попередження і припинення” складається з трьох підрозділів.

            У першому підрозділі “Теоретичні питання адміністративного примусу в діяльності органів ДАІ по забезпеченню безпеки дорожнього руху в умовах побудови в Україні соціальної правової держави” на підставі аналізу чинного законодавства, практики його реалізації, вивчення спеціальної літератури та узагальнення статистичних даних досліджуються питання співвідношення переконання та примусу в діяльності органів Державтоінспекції по забезпеченню безпеки дорожнього руху, встановлюються види та сутність адміністративного примусу, що застосовується у цій сфері, визначаються місце і значення заходів адміністративного запобігання та припинення в його структурі.

            Зміщення пріоритетів у співвідношенні держави і особистості на користь останньої обумовлюють характер здійснюваних в країні реформ, які потребують упровадження адекватних новим потребам суспільства державних і правових механізмів, запровадження нових і вдосконалення існуючих форм та методів діяльності органів виконавчої влади у різних сферах суспільного життя, а з огляду на триваючий процес автомобілізації країни – також і у галузі забезпечення безпеки дорожнього руху.

            Важливість реформування діяльності Державтоінспекції МВС України пояснюється тим, що її працівники, як і працівники інших правоохоронних органів, найбільш часто мають прямі стосунки з громадянами, безпосередньо наділені правом застосовувати заходи адміністративного примусу (фізичну силу, спеціальні засоби, вогнепальну зброю тощо). Без встановлення чітких законодавчих процедур адміністративно-примусової діяльності працівників Державтоінспекції неможливо реально гарантувати конституційні права і свободи людини та громадянина.

            У дисертації обґрунтовується положення про те, що в нинішніх умовах головним методом діяльності міліції є переконання, яке передбачає вплив на свідомість і волю людини засобами виховного характеру.

            Разом з тим кількість дорожньо-транспортних пригод в Україні не зменшується. Звертає також на себе увагу систематична повторюваність одних і тих же самих порушень Правил дорожнього руху. За таких умов немає підстав для відмови від застосування державного примусу до учасників дорожнього руху. Мова може йти лише про вдосконалення і перегляд системи наявних заходів адміністративного примусу, застосування нових (сучасних) їх видів з одночасним підвищенням рівнів загальної та правової культури учасників дорожнього руху, роботи по їх навчанню і вихованню. Підкреслюється, що успішне забезпечення безпеки дорожнього руху може бути досягнуто лише шляхом продуманого, раціонального і системного використання усіх існуючих видів адміністративного примусу. Проте в умовах пріоритету конституційних прав і свобод громадян у їх стосунках із працівниками Державтоінспекції переважно мають використовуватись примусові заходи, які не містять у собі елементів покарання. Крім того, це дає можливість оперативно вирішити конфліктну ситуацію, попередити чи припинити правопорушення без застосування заходів адміністративної відповідальності. Важливим вбачається також і те, що заходи адміністративного запобігання і припинення, на відміну від адміністративних стягнень, не потребують доведення вини порушника, з’ясування якої в дорожніх умовах є надто складним, дозволяють оперативно відновити чи створити безпечні умови для дорожнього руху.

            У другому підрозділі “Заходи адміністративного запобігання, що застосовуються органами Державної автомобільної інспекції” розглядаються сутність, особливості, значення та види адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються органами ДАІ, наводиться їх наукова класифікація.

            Дисертант зазначає, що забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється шляхом застосування профілактичних, превентивних заходів, які не викликані безпосереднім вчиненням правопорушень (крім деяких випадків). На основі аналізу юридичної літератури зроблено висновок, що найбільш поширеною підставою   застосування цих заходів є юридичні презумпції, тобто реальні припущення про створення умов для настання негативних наслідків для суспільства, держави, здоров’я, життя, майна громадян, а також вчинення правопорушень юридичною чи фізичною особою, щодо якої в певних випадках такі заходи застосовуються.

            У роботі обґрунтовано тезу, згідно з якою діяльність по застосуванню заходів адміністративного запобігання як основного елемента включає передбачення (прогнозування) вчинення адміністративного правопорушення або настання шкідливих (небажаних) наслідків. У зв’язку з цим прогностична робота в сучасних умовах має стати однією з головних форм діяльності органів ДАІ. Без сумніву, її проведення потребує добору співробітників, які здатні виконувати інтелектуальні й аналітичні функції (повноваження) одночасно з обов’язками по застосуванню заходів державного примусу. Застосування заходів адміністративного запобігання як превентивної (профілактичної) діяльності автор пов’язує також із  забезпеченням громадської безпеки при стихійних лихах, аваріях, нещасних випадках, для захисту життя і здоров’я людей, коли немає протиправної поведінки, а також при вчиненні малозначних порушень вимог правил, норм і стандартів, що стосуються безпеки дорожнього руху, якщо законодавство не встановлює юридичної відповідальності.

            На підставі аналізу існуючих у науці адміністративного права підходів щодо класифікації адміністративно-запобіжних заходів у дисертації наводиться авторська їх класифікація стосовно діяльності органів ДАІ. 

            У третьому підрозділі “Мета та види заходів припинення правопорушень, що застосовуються працівниками Державтоінспекції МВС України” розглянуто сутність, особливості, значення, мету застосування та види заходів адміністративного припинення, що застосовуються органами ДАІ, здійснено їх наукову класифікацію.

            У дисертації обґрунтовується думка, що заходи адміністративного припинення порушень правил, норм і стандартів дорожнього руху за своїм змістом суттєво відрізняються від інших заходів адміністративного примусу. Можливість їх застосування та практичне застосування створюють умови для оперативного досягнення безпечного функціонування транспорту, нормального розвитку правовідносин між учасниками дорожнього руху, дозволяють припинити протиправну поведінку, порушення Правил дорожнього руху, забезпечити своєчасний і об’єктивний розгляд справи про адміністративне правопорушення, а іноді й притягнення правопорушника до кримінальної відповідальності. Ефективним є також застосування цих заходів з точки зору як переривання протиправної поведінки, так і виховання правопорушника. Обмеження руху на окремих ділянках вулиць і доріг, заборона експлуатації транспортного засобу і відсторонення від управління обмежують свободу пересування і в деяких випадках є більш вагомими, ніж притягнення до адміністративної відповідальності (сплата  мінімального штрафу, попередження).

            У багатьох випадках заходи припинення застосовуються після адміністративно-попереджувальних заходів, якщо не було досягнуто ефективного результату і дії особи переросли у правопорушення. Тому заходи адміністративного припинення застосовуються лише тоді, коли реальна протиправна ситуація досягла такої стадії розвитку, яку очевидно можна кваліфікувати як правопорушення.

            Зважаючи на численність заходів адміністративного припинення, дисертант робить спробу класифікувати їх за такими критеріями: мета застосування, масштаб дії, об’єкт правоохоронного впливу, характер i форма впливу, процесуальна форма.

            Розділ ІІ “Організаційно-правові засади діяльності та повноваження органів ДАІ по застосуванню заходів запобігання i припинення правопорушень” складається з чотирьох підрозділів.

            У першому підрозділі “Правове регулювання діяльності органів ДАІ по застосуванню заходів запобігання та припинення правопорушень на автомобільному транспорті” висвітлюються теоретичні i практичні питання нормативно-правового забезпечення діяльності Державтоінспекції по застосуванню вказаних заходів. Підкреслюється значення правових приписів у системі юридичних гарантій законності адміністративної діяльності органів ДАІ. Замічається, що відсутність належного правового регулювання або його недостатній рівень мають розглядатися як чинники негативних тенденцій у забезпеченні додержання норм, правил і стандартів дорожнього руху.

            На основі аналізу чинної системи правового регулювання діяльності органів ДАІ по застосуванню заходів адміністративного запобігання i припинення зроблено висновок, що ця система є недостатньо досконалою, включає значну кількість нормативно-правових актів, які не завжди узгоджені між собою. 

            У системі правового регулювання діяльності органів ДАІ провідне місце займає Конституція України, яка має найвищу юридичну силу, задає суспільним відносинам цілісну структуру.

            Дослідження змісту Законів України “Про міліцію”, “Про дорожній рух”, “Про автомобільний транспорт”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, Кодексу України про адміністративні правопорушення (Розділ 4), аналіз норм, які створюють основу для застосування органами Державтоінспекції МВС України заходів запобігання i припинення правопорушень, – дає можливість говорити про існування прогалин  у регулюванні розглядуваних питань, у тому числі з проблем приведення цього законодавства у відповідність до міжнародно-правових документів, визнаних Україною. Серед них такі документи Організації Об’єднаних Націй: “Декларація про захист всіх осіб від катувань та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження i покарання”, “Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку”, “Основні принципи застосування сили i вогнепальної зброї посадовими особами по підтриманню правопорядку”. Їх включення у чинне законодавство нашої держави має важливе значення для розвитку вітчизняного законодавства щодо застосування адміністративного примусу.

            Окрема увага в роботі приділена нормативно-правовим актам, які стосуються питань застосування працівниками ДАІ заходів адміністративного попередження i припинення: указам Президента, постановам Кабінету Міністрів України, наказам МВС України,  інших центральних органів виконавчої влади.

            У другому підрозділі “Повноваження органів ДАІ при застосуванні заходів запобігання i припинення” детально аналізуються компетенція, підстави i порядок застосування органами Державтоінспекції окремих видів зазначених заходів. Констатується, що повноваження органів Державтоінспекції МВС України – це закріплені за ними та їх посадовими особами права і обов’язки у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, охорони прав i свобод його учасників. У сукупності ці права i обов’язки складають зміст компетенції органів ДАІ.

            Чинне законодавство не формулює у систематизованому вигляді повноважень органів Державтоінспекції щодо застосування заходів адміністративного припинення i запобігання, однак поряд з іншими повноваженнями їх спеціально передбачає  ст. 5 Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС України. В роботі розглянуто підстави, порядок і практику застосування таких заходів адміністративного запобігання: перевірка виконання власниками (володільцями) транспортних засобів вимог законодавства, у тому числі правил, норм i стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху i охорони довкілля; огляд транспортних засобів; перевірка у водіїв документів на право користування i пересування транспортними засобами; перевірка відомостей про транспортні засоби на наявність у інформаційних системах ДАІ; супроводження пересування державних i громадських діячів, організованих груп населення, дітей тощо.

            Окремо досліджуються й різні види заходів адміністративного припинення: надання посадовим особам i громадянам обов’язкових для виконання приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; обмеження, заборона та внесення оперативних змін в організацію дорожнього руху на окремих ділянках доріг i вулиць; заборона чи припинення ремонтно-будівельних та інших робіт на автомобільних дорогах, вулицях або залізничних переїздах, що проводяться з порушенням правил, норм та стандартів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; зупинка транспортних засобів; заборона подальшого руху; заборона експлуатації транспортних засобів та ін.

            У третьому підрозділі “Повноваження органів ДАІ по застосуванню заходів припинення, спрямованих на забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки” розглядаються підстави i порядок застосування органами ДАІ заходів, які забезпечують провадження у справах про адміністративні правопорушення. Ці заходи є різновидом заходів адміністративного припинення загального призначення. Їх особливість пов’язана з призначенням забезпечувати умови для притягнення правопорушника до адміністративної (у деяких випадках – кримінальної) відповідальності.

            У роботі зазначається, що органами ДАІ застосовуються всі перераховані у КпАП України заходи забезпечення, крім приводу, який здійснюється у разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або суду. Зроблено детальний аналіз особливостей та порядку застосування працівниками ДАІ таких заходів адміністративного забезпечення: доставлення правопорушника, адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей; огляд водія на стан сп’яніння; відсторонення від керування транспортним засобом; вилучення речей i документів (у тому числі посвідчення водія i номерних знаків транспортного засобу).

            У четвертому підрозділі “Механізм та підстави застосування органами ДАІ заходів припинення спеціального призначення” розглядаються проблеми застосування працівниками Державтоінспекції МВС України самостійної групи заходів адміністративного припинення – фізичної сили, спеціальних засобів i вогнепальної зброї з урахуванням їх винятковості і екстраординарності.

            Підстави застосування заходів припинення спеціального призначення в цілому визначені в розділі ІІІ Закону України “Про міліцію”, Правилах застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку. У роботі детально розглядаються підстави i порядок застосування окремо кожного з видів цих заходів (фізичної сили, спеціальних засобів i вогнепальної зброї), надано пропозиції стосовно вдосконалення законодавства, яке встановлює порядок використання зазначених заходів.

            Розділ ІІІ “Проблеми удосконалення правового регулювання та практики застосування органами ДАІ заходів запобігання i припинення” складається з двох підрозділів.

            У першому підрозділі “Головні напрямки удосконалення законодавства, що регулює систему i підстави застосування органами ДАІ заходів запобігання i припинення” розглядаються основні шляхи і способи оптимізації та розвитку правового регулювання діяльності органів Державтоінспекції по застосуванню зазначених заходів. Підкреслюється, що проблема врегульованості застосування працівниками ДАІ заходів адміністративного запобігання i припинення  може бути вирішена шляхом прийняття низки узгоджених законодавчих актів, які б містили як матеріальні, так i процесуальні норми, враховували інтереси суспільства, особи та держави у сфері застосування адміністративного примусу до учасників дорожнього руху, а також удосконалення (внесення змін і доповнень) чинних.

            Особливого значення в сучасних умовах набуває розроблення i прийняття законодавчого акту,  яким були б охоплені основні адміністративні провадження, у тому числі щодо застосування заходів адміністративного примусу. Наводиться висновок, що процедури застосування заходів адміністративного запобігання i припинення мають бути закріплені в Адміністративно-процесуальному кодексі України, прийняття якого не слід пов’язувати виключно з діяльністю адміністративних судів, оскільки в такому разі не врегульованими на рівні закону залишаються процедури діяльності інших органів держави. Питання застосування заходів адміністративного примусу можуть бути врегульовані і в Адміністративному кодексі України. Підтримується пропозиція деяких науковців, що кодифікація адміністративного законодавства має завершуватися прийняттям окремих його частин у вигляді відповідних томів (або книг).

            Не викликає сумнівів необхідність прискорення та завершення роботи над проектами таких законів: “Про профілактику правопорушень”, “Про зброю”, “Про боротьбу з наркобізнесом”, “Про безпеку  дорожнього руху” та ін.

            Удосконалення правового регулювання застосування органами ДАІ заходів адміністративного запобігання i припинення може здійснюватися не лише шляхом прийняття нових законодавчих актів, а й внесенням відповідних змін i доповнень у чинне законодавство. Неналежно врегульованим є питання щодо  права працівників Державтоінспекції вилучати за порушення Правил дорожнього руху посвідчення водія, номерні знаки i затримувати транспортний засіб. Закон  України “Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення України” від 5 квітня 2001 р. виключив із ст. 265 КпАП ч. 5 i 6, які передбачали ці повноваження працівників ДАІ. Разом з тим аналіз змісту ч. 1 ст. 260, ч. 1 ст. 265 i ст. 266 КпАП дає підстави  стверджувати, що вилучення посвідчення водія є необхідним з огляду на забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення, коли може бути застосовано позбавлення права керування транспортним засобом. Логічним було б доповнити ст. 265 КпАП України переліком випадків (правопорушень), коли допустимо застосовувати вилучення посвідчення водія. Крім того, позбавивши працівників ДАІ права вилучати номерні знаки транспортних засобів згідно зі ст. 265 КпАП, законодавець, однак, не вніс змін у ст. 37 Закону України “Про дорожній рух”, яка передбачає це право у випадку заборони експлуатації транспортних засобів у зазначених у ній ситуаціях. З метою узгодження й усунення протиріч між вказаними законами доцільно внести доповнення у КпАП України і Закон “Про дорожній рух”, навести єдину систему (перелік) можливих випадків вилучення номерних знаків.

            У другому підрозділі “Шляхи підвищення ефективності діяльності органів ДАІ по застосуванню заходів запобігання i припинення” визначаються напрямки вдосконалення практичної діяльності Державтоінспекції по їх застосуванню.

            Вирішення проблем удосконалення практики діяльності Державтоінспекції МВС України по застосуванню заходів адміністративного запобігання i припинення має здійснюватись одночасно та комплексно у різних напрямках: використання нових видів спеціальних засобів, сучасної техніки i новітніх технологій; поліпшення організаційного забезпечення цієї діяльності; підвищення професійної підготовки працівників ДАІ; покращення фінансово-матеріального забезпечення тощо. Проаналізовані та підтримані положення Програми організаційних i практичних заходів по розвитку i впровадженню новітніх технологій та технічних засобів у галузі забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні на період 2000 – 2005 рр. Саме в площині її практичної i послідовної реалізації можливо реально підвищити ефективність  діяльності органів ДАІ взагалі i по застосуванню заходів адміністративного примусу зокрема.

            Розроблення i впровадження стаціонарних та мобільних приладів, систем автоматичного виявлення і фіксування порушень швидкісних режимів руху, правил проїзду регульованих перехресть, залізничних переїздів, правил зупинки i стоянки тощо зумовить значне вивільнення особового складу ДАІ від діяльності по безпосередньому нагляду за дорожнім рухом, виявленню порушень його Правил та дасть можливість зосередити увагу на профілактичній i роз’яснювальній роботі, правильному й чіткому оформленню всіх процесуальних документів у справах про адміністративні правопорушення, застосування заходів адміністративного запобігання i припинення.