Вакарюк Л.В. Інститути бюджетного права як підгалузі фінансового права

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, його об’єкт та предмет, методи дослідження, обґрунтовується наукова новизна отриманих результатів роботи, розкривається їх практичне значення, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікації в наукових фахових виданнях.

Перший розділ “Поняття фінансового права як самостійної публічної галузі права” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню фінансового права як самостійної публічної галузі права та дослідженню фінансово-правових інститутів як частини фінансового права.  

У підрозділі 1.1. “Предмет і метод фінансового права” аналізуються особливості предмета та метода фінансового права. Загальний аналіз природи публічних фінансів дозволяє стверджувати, що природними межами фінансового права є природні межі публічних фінансів, тобто фінансовим правом повинні регулюватись всі без винятку розподільні, перерозподільні та контрольні відносини у сфері публічних фінансів, оскільки усі їх види утворюють єдиний предмет фінансового права. Наголошується на тому, що фінансове право закріплює структуру фінансової системи країни, розподіл компетенції в даній галузі між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. На основі цих вихідних норм підкреслюється, що фінансове право регулює відносини, які виникають в процесі фінансової діяльності держави та муніципальних утворень, від імені яких виступають відповідні органи державної влади чи місцевого самоврядування. Робиться висновок, що саме ці відносини і складають предмет фінансового права.

Зазначається, що відносинам, що складають предмет фінансово-правового регулювання притаманна низка характерних рис, серед яких виділяються наступні: публічний характер; направленість на утворення, розподіл та використання державних та муніципальних фінансових ресурсів; обов’язкова участь держави чи муніципального утворення в особі компетентних органів; різноманітність за змістом, що обумовлюється складною структурою фінансової системи.

Окрема увага в підрозділі присвячена зв’язку предмета фінансового права з методом фінансово-правового регулювання. Передусім підкреслюється специфіка методу фінансового права, яка в значній мірі обумовлена особливостями предмета регулювання даної галузі права та зазначається, що правове регулювання заходів по збиранню, розподілу та використанню публічних грошових фондів базується на оригінальному методі, що використовується виключно для цієї категорії правовідносин. Доводиться, що у фінансовому праві імперативний метод впливу на фінансові відносини є “наскрізним”, притаманним всім складовим частинам даної галузі права, проте в окремих підгалузях чи інститутах він може мати свої особливості. Виходячи з цього, проаналізовано основні характеристики владності як суті методу фінансово-правового регулювання та форми його прояву у фінансовому праві.

У підрозділі 1.2. “Фінансова система держави як основа побудови фінансового права” аналізується структура фінансової системи України та її вплив на предмет фінансового права. Доводиться те, що фінанси мають різні форми прояву, проте всі вони мають і низку спільних рис, зокрема: мають переважно грошову форму; розподіляють валовий внутрішній продукт і національний дохід; за їх рахунок формуються і використовуються фонди коштів; за їх  допомогою держава контролює і регулює розподільний процес. Наголошуючи на тому, що за економічним критерієм фінансові відносини можна поділити на матеріальні та процесуальні, вказується, що відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності мають владно-майновий і нееквівалентний характер.

Особлива увага в підрозділі приділяється аналізу підходів до визначення структури фінансової системи як економістами, так і юристами-фінансистами. Дається визначення фінансової системи України та характеризується її структура, яка включає наступні ланки: бюджетну систему; кредитну систему; обов’язкове державне страхування; фінанси підприємств. На ланках фінансової системи і будуються фінансово-правові інститути, які включаються в предмет фінансового права.

Підрозділ 1.3. “Поняття фінансово-правового інституту” присвячений аналізу дефініцій фінансово-правового інституту, які наводяться вітчизняними та зарубіжними представниками науки фінансового права. Значну увагу у підрозділі приділено відображенню вирішення проблеми правового інституту в загальній теорії права. Наголошується на тому, що фінансове право об’єднує кілька галузевих правових інститутів, які за своїм складом є складними та які можна назвати розділами фінансового права або його підгалузями. Підсумовуючи розгляд питання щодо визначення поняття “фінансово-правовий інститут”, формулюється авторське визначення фінансово-правового інституту.

У підрозділі 1.4. “Юридична природа фінансово-правового інституту” аналізується юридична характеристика фінансово-правового інституту як явища. Доводиться, що правова природа фінансово-правового інституту виражає його специфіку, місце та функції  серед інших правових явищ, відповідно до його соціальної природи. Зазначається, що фінансово-правовий інститут – це об’єктивно зумовлене правове утворення. Об’єктивна необхідність утворення фінансово-правових інститутів зумовлена потребою охопити державним регулюючим впливом ті сфери публічних фінансових відносин, які є актуальними на сьогоднішній день. Аналізуються етапи впливу суб’єктивного фактора після виникнення, зміни, диференціації, зникнення окремих видів фінансових відносин, при створенні такого елементу системи фінансового права як фінансово-правовий інститут. Внутрішня система фінансово-правових інститутів не хаотична, а відповідним чином структурована, що дозволяє відрізняти інститути фінансового права з точки зору їх внутрішньої форми  (структури). Виходячи з цього, досліджуються загальні ознаки юридичної конструкції фінансово-правових інститутів. Наголошується на тому, що одним із головних завдань пострадянської вітчизняної науки фінансового права є вироблення і нормативне закріплення адекватних конструкцій у кожному з інститутів фінансового права.

Відокремлення фінансово-правових інститутів пов’язано із своєрідністю виконуваних ними функцій. У зв’язку з цим, значну увагу у підрозділі зосереджено на з’ясуванні функцій фінансово-правових інститутів.

Другий розділ “Бюджетне право як підгалузь фінансового” складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Зміст інституту бюджетного права” досліджується місце бюджетного права в системі фінансового права. В сучасних умовах бюджетне право остаточно сформувалось як підгалузь фінансового права. Виходячи з цього аналізується специфіка бюджетного права України як підгалузі та визначається його предмет. Розглядаються погляди вчених стосовно класифікації суспільних відносин, які складають предмет бюджетного права на групи. Робиться висновок, що предмет бюджетного права складає сукупність суспільних відносин в сфері бюджетної діяльності державних та муніципальних утворень, які виникають внаслідок їх державного установлення, закріплення чи регулювання. Наголошується на тому, що бюджетне право як підгалузь фінансового включає в себе сукупність відповідних фінансово-правових інститутів, які складаються з фінансово-правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають відносно: бюджетного устрою в державі; встановлення та структури доходних джерел бюджетів різних рівнів; порядку розподілу видатків між ланками бюджетної системи; міжбюджетного регулювання; повноважень держави та органів місцевого самоврядування в галузі бюджету; бюджетного процесу; встановлення підстав відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 2.2. “Бюджетний устрій України” розглядається один із інститутів матеріального бюджетного права – бюджетний устрій та питання побудови бюджетної системи України. Між поняттями “бюджетна система” і “державний устрій” є зв’язуючи ланка – “бюджетний устрій”. З прийняттям Бюджетного кодексу України поняття бюджетного устрою зникло з нашого законодавства. Законодавці задовольнилися визначенням бюджетної системи, але даний підхід значно послабив чинне бюджетне законодавство. Бюджетний устрій тісно пов'язаний із бюджетною системою, однак він значно ширше за неї. Зазначається, що саме через категорію бюджетного устрою складається уява про діючу, а не статичну бюджетну систему,  закріплюються засади її регулювання, співвідношення між рівнями бюджетної системи. Обґрунтовується необхідність закріплення поняття бюджетного устрою у розділі 1 статті 2 Бюджетного кодексу України.

Особлива увага звертається на невизначеність положення бюджету Автономної Республіки Крим. Чинним бюджетним законодавством бюджет Автономної Республіки Крим віднесений до місцевих бюджетів. Безумовно Україна – унітарна держава, а у Автономної Республіки Крим є лише територіальна автономія. Але навіть назва її органів (Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів, міністерства) вимагає, щоб бюджет, з якого вони фінансуються мав назву республіканського. Пропонується повернути в чинне бюджетне законодавство поняття республіканського бюджету Автономної Республіки Крим.

У підрозділі 2.3. “Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування” досліджується ще один інститут матеріального бюджетного права – інститут бюджетних повноважень України та органів місцевого самоврядування. Бюджетний кодекс України об’єднує загальноприйняте в юридичній літературі поняття прав та обов’язків державних та місцевих органів самоврядування в галузі бюджету як бюджетні  повноваження. При цьому бюджетні повноваження – це суб’єктивні права і обов’язки, які належать органам держави та органам місцевого самоврядування. Підкреслюється, що загальне право на бюджет складає низку повноважень кожного владного державного чи місцевого органу, які визначаються Конституцією України чи чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади чи органу місцевого самоврядування є основним централізованим фондом коштів, без якого неможливе його існування, всі відносини, які виникають у галузі бюджетної діяльності врегульовані нормами бюджетного (як частини фінансового) права. 

На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають свої особливості, пов'язані із загальними повноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район і т.д.), але є і загальні риси, які дають можливість визначити бюджетні повноваження України і органів місцевого самоврядування – як сукупність прав і обов'язків, встановлених законодавством, що належить їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування по формуванню проектів бюджетів, розгляду, затвердженню і виконанню відповідних бюджетів і регулюванню бюджетних відносин на своїй території. Зазначається, що найбільш доцільно класифікувати бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування, поділивши їх між державою та місцевими органами. Компетенція України в галузі бюджету є сукупністю владних повноважень. В дисертаційному дослідженні ці владні повноваження об’єднані в три групи, оскільки перш за все вони повинні належати державі, на території якої виробляється єдина бюджетна-фінансова політика і тому, що головну роль у бюджетній системі України відіграє Державний бюджет.

Конституція України зобов’язала державу брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримувати місцеве самоврядування (ст.142), тому третя група повноважень держави пов’язана із гарантуванням органам місцевого самоврядування доходної бази (ст.64 Бюджетного кодексу) достатньої для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. 

Згідно ст.140 Конституції України місцевому самоврядуванню в особі територіальних громад надається право самостійно вирішувати питання місцевого значення. В дисертації розглянуті повноваження місцевих органів самоврядування в галузі своїх бюджетів, причому вони також об’єднані в три групи.

Значну увагу зосереджено на критиці Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України, який було внесено у червні 2009 та який 20 липня 2009 року був заветований Президентом України. На думку автора, ряд змін до Бюджетного кодексу України, якими визначаються окремі бюджетні повноваження держави, суперечать чинним конституційним положенням та законодавству України.

У підрозділі 2.4. “Розподіл доходів та видатків між ланками бюджетної системи” досліджується правове регулювання розподілу доходів і видатків між різними видами бюджетів, класифікація доходів та видатків бюджетів, а також регулювання міжбюджетних відносин.

Зазначається, що бюджет у будь-якій державі і на будь-якому рівні завжди включає дві частини – доходи і видатки. Звідси випливає прозорість бюджету, яка полягає в тому, що доходи і видатки повинні бути співставними. Згідно п.19 статті 2 Бюджетного кодексу України доходи бюджету – це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). До них входять доходи, як формують державний і місцеві бюджети. Класифікація доходів бюджетів України є групуванням бюджетів усіх рівнів бюджетної системи України. Отже, з огляду на все це, зосереджено увагу на класифікації видів доходів Державного бюджету та місцевих бюджетів.

Розглядаючи питання регламентації міжбюджетних відносин, наголошується, що на сьогоднішній день основна мета регулювання міжбюджетних відносин полягає в організації раціонального, справедливого розподілу і перерозподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами для забезпечення фінансування соціальних програм та функцій, покладених на державу та органи місцевого самоврядування. Проводиться порівняльний аналіз між методами бюджетного регулювання, які існували до прийняття Бюджетного кодексу України та тими, які застосовуються на сьогоднішній день. Окрема увага приділяється проблемам бюджетного вирівнювання в Україні та моделям фінансового вирівнювання в зарубіжній практиці.

Зазначається, що відносини, що виникають у процесі фінансування, тобто беззворотного і безвідплатного надання коштів з державного або місцевих бюджетів на покриття  планових витрат, пов’язаних із функціонуванням держави і органів місцевого самоврядування, бюджетно-правовими нормами не регулюються. Норми, що регламентують витрачання бюджетних коштів, визначаються нормативно-правовими актами уряду, Міністерством фінансів. Проте, вони утворюють однорідну групу фінансово-правових норм, яка входить у фінансове право.

Розглядається класифікація видатків, які здійснюються з бюджетів різних рівнів. Згідно Бюджетного кодексу України з дефіцитом дозволяється приймати тільки Державний бюджет. По спеціальному фонду можуть прийматися з дефіцитом тільки бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку. По загальному фонду місцеві бюджети можуть прийматися з дефіцитом виключно на суму вільного залишку бюджетних коштів. Автор досліджує кредитування місцевих бюджетів в часи касових розривів і наголошує на тому, що Бюджетним кодексом встановлено досить жорсткий порядок надання кредитів в таких випадках і вважає необхідним його пом’якшення.

Третій розділ “Бюджетний процес в Україні” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню одного з інститутів бюджетного права як підгалузі фінансового – бюджетного процесу. 

У підрозділі 3.1. “Поняття та стадії бюджетного процесу” досліджено бюджетний процес як діяльність органів держави, в якій реалізуються їх бюджетні повноваження. Бюджетний кодекс України поділяє бюджетний процес на чотири стадії (етапи), при проходженні яких бюджет набуває нових юридичних якостей, оскільки кожний з етапів закінчується прийняттям юридичного акту. В правовому призначенні бюджету і є одна із гарантій закономірності та необхідності управління в будь-якій країні, оскільки прийняття і виконання будь-якого управлінського рішення вимагає коштів. Аналізуються правові основи регулювання бюджетного процесу, закріплені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та законодавством, призначення та особливості кожної із стадій бюджетного процесу.

Характеризується не тільки Закон про Державний бюджет, його відмінності від інших нормативно-правових актів, специфічні особливості та характер його приписів, але й піддається аналізу та критиці нова редакція Бюджетного кодексу, заветована Президентом України. Так, чинний і проект нового Бюджетного кодексу передбачають можливість складання як Державного, так і місцевих бюджетів із загального та особливого фондів, тобто ця норма не була і не передбачається бути обов’язковою. Однак чомусь і чинний, і майбутній кодекс чітко визначає доходну і видаткову частини обох фондів. Депутати вправі не розділяти державний бюджет на дві частини, як це робиться в інших країнах, оскільки тоді складно буде розділити джерела надходження і особливо фінансування на конкретні потреби. Слід більш детально врегулювати таке питання в кодексі з тим, щоб джерела фінансування спеціального фонду передбачалися тільки законами.

Робиться висновок, що затвердження Закону про Державний бюджет України потрібно виділити в окрему стадію бюджетного процесу. Адже право затвердження бюджету країни закріплено Конституцією за вищим законодавчим органом. В усіх країнах світу затвердження бюджету держави і Закону про нього є виключним правом парламенту, а у нас  проект бюджету можуть подавати депутати і урядовці, тоді як ст.116 Конституції України передбачає складання проекту бюджету і подання його Верховній Раді України тільки Кабінетом Міністрів України.

Підрозділ 3.2. “Контроль за дотриманням бюджетного законодавства” присвячений детальному аналізу повноважень органів по контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Згідно Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Зазначається, що відповідно ст.109 Бюджетного кодексу до повноважень Верховної ради України належить контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу.

Особлива увага звертається на повноваження Рахункової палати по здійсненню контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Доводиться, що основними критеріями контролю є законність використання коштів, відповідність видатків установленим нормативам, а основними методами контролю є ревізія та перевірка. Акцентується увага на тому, що окремими юристами-фінансистами Рахункова палата визначається як вищий контрольний орган. На думку автора, з цим важко погодитись, оскільки, по-перше, ст.98 Конституції України не відносить Рахункову палату до вищих органів, по-друге, якщо є вищий орган, то мають бути і Рахункові палати іншого порядку. На сьогоднішній день місцеві органи Рахункової палати України мають різні найменування. Крім того, у підрозділі аналізуються повноваження Міністерства фінансів України та Державного казначейства по контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Підрозділ 3.3. “Відповідальність за порушення бюджетного законодавства” висвітлює питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Зі змісту глави 8 Бюджетного кодексу України та згідно змінам до Бюджетного кодексу, заветованим Президентом України, бюджетна відповідальність є різновидом фінансово-правової. Проте наголошується, що для бюджетно-правової відповідальності характерні і свої особливості, до яких можна віднести: бюджетна відповідальність має власне бюджетне законодавство; як і для будь-якої фінансово-правової відповідальності  підставою бюджетно-правової відповідальності є скоєне бюджетне правопорушення; бюджетна відповідальність тягне за собою для правопорушника певні негативні наслідки майнового і особистого немайнового характеру, що обумовлено специфікою бюджетно-правових санкцій; суб’єктами бюджетної відповідальності є юридичні особи – учасники бюджетного процесу; бюджетна відповідальність реалізується в специфічній процесуальній формі; мета бюджетної відповідальності карна (покарання винного) і превентивна (не допускати в подальшому).

На основі аналізу бюджетного законодавства, крім бюджетної, застосовуються і інші види відповідальності. Акцентується увага, що в Бюджетному кодексі немає посилання на те, що за бюджетні правопорушення наступає і чисто фінансова відповідальність: призупинення бюджетних асигнувань (ст.119); зупинення операцій з бюджетними коштами (ст.118, 120), зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням (ст.119), повернення коштів до відповідного бюджету у разі нецільового використання субвенції (ст.119), призупинення рішення про місцевий бюджет (ст.122). Автор вважає за необхідне і вже назріле питання ввести в Бюджетний кодекс і бюджетне законодавство термін – фінансово-правова відповідальність.