Макаренко О.Г. Конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин України

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, публікації, апробація результатів дисертації, її структура та обсяг.

Розділ 1 “Правова природа та зміст конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України” складається із п’яти підрозділів, в яких обґрунтовується створення цілісної концепції формування, функціонування та розвитку конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, з’ясовується еволюція наукової думки з цієї проблематики, узагальнюється теорія і практика зазначеного механізму, а також визначається нормативно-правова база даної сфери та надається класифікація відповідних нормативно-правових актів.

У підрозділі 1.1. “Загальна характеристика конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” досліджується утворений з часу незалежності України конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин. У загальнотеоретичній юридичній науці дотепер не набули необхідного узагальнення закономірності функціонування та розвитку даного механізму. Його специфіка розкривається через особливості, які характерні лише правовідносинам у сфері зовнішніх зносин, що зумовлено предметом правового регулювання.

Україна здійснює зовнішні зносини через систему державних органів влади, структуру та функції яких визначає національне законодавство, і, перш за все, Конституція України. Реалізуючи визначені повноваження у сфері зовнішніх зносин, ці органи безпосередньо здійснюють зовнішню функцію держави. Зокрема, згідно з нормами Конституції України Верховна Рада виключно законом визначає засади зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 92), а також надає згоду на обов’язковість міжнародних договорів та їх денонсацію (ст. 9, 85). Керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави та її представництво в міжнародних відносинах здійснюється Президентом України (ст. 106, 107). Кабінет Міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності (ст. 116). Таким чином, у національному законодавстві було визначено конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин вищими державними органами влади.

Специфіку ролі та місця органів державної влади у сфері зовнішніх зносин зумовлюють, насамперед, особливості закріплених за ними повноважень, які мають державно-владний характер, та юридичні взаємозв’язки між ними, що визначено конституційним законодавством. Наголошується, що розподіл повноважень даних органів залежить від форми правління в державі, балансу політичних сил у парламенті, ступеню підтримки зовнішньополітичного курсу, місця та ролі держави у міжнародному співтоваристві тощо. Доведено, що недостатня ефективність чинної системи влади та певна неврегульованість відносин між владними інститутами у сфері здійснення зовнішніх зносин вимагає подальшого вдосконалення існуючої форми правління в Україні. Зазначається, що внесення змін у 2004 році до Конституції України призвело до розбалансування владних повноважень вищих органів державної влади та негативно вплинуло на механізм здійснення зовнішніх зносин країни, про що констатувалося і в резолюціях ПАРЄ. У зв’язку з цим зроблено висновок, що зазначені зміни не сприяють ефективному здійсненню зовнішніх зносин і можуть призвести до зайвих політичних конфліктів та недотриманню принципу верховенства права.

У підрозділі 1.2. “Поняття конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин України в теорії та практиці конституційного права” розкривається сутність понятійно-термінологічного апарату, який характеризує конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин. Наголошується, що основні терміни, зокрема, зовнішні зносини та зовнішня політика, законодавчо не визначені. Удосконалено теоретичні визначення термінів зовнішні зносини та зовнішньополітичний механізм. На базі узагальнення основних доктринальних підходів та особливостей термінів, враховуючи ключові теоретико-методологічні проблеми, з’ясовано, що наукове поняття вищезазначеного механізму у галузі конституційного права не дістало належної теоретичної розробки, тому автором запропоноване власне його визначення. Конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин - це складна та багаторівнева система залежних, функціонально об’єднаних та взаємодіючих органів державної влади, зовнішньополітична компетенція яких регламентована Конституцією України та сукупністю інших взаємопов’язаних нормативно-правових актів з приводу здійснення зовнішньої функції держави. Дослідивши проблеми детермінації понять, їх співвідношення, юридичні особливості, обґрунтовано висновок, що законодавча невизначеність основних термінів, неадекватне тлумачення й ототожнення правових термінів, які характеризують сферу зовнішніх зносин, негативно позначається на правотворчій діяльності, ефективності прийняття та реалізації рішень, а також розподілі повноважень органів державної влади.

У підрозділі 1.3. “Структура конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” визначаються складові елементи механізму здійснення зовнішніх зносин, які, передусім, відображають сформовану систему й ієрархію органів державної влади, наділених відповідними повноваженнями, їх співвідношення та підпорядкованість, що відповідає місцю цих органів у даній системі. Визначені особливості структури даного механізму, що включає такі невід’ємні складові, як організаційно-правову (інституційну) та нормативно-правову. Організаційно-правова складається з системи залежних та об’єднаних функціонально органів державної влади, наділених повноваженнями для здійснення зовнішньої функції держави, що мають діяти як єдиний та цілісний механізм; нормативно-правова складова розглядається як сукупність нормативно-правових актів, до яких належать: конституційні положення та норми загального характеру, які характеризують конституційно-правову сутність зазначеного механізму; спеціальні норми, які уповноважують державні органи влади вживати заходи і засоби для здійснення ними своїх зовнішньополітичних повноважень, а також норми, що визначають функціональні взаємозв’язки між ними. Сформульовано висновок, що даний механізм варто розглядати не тільки як систему органів державної влади, яка має компетенцію у зазначеній сфері, але й як систему взаємопов’язаних нормативно-правових актів держави, що регулює сферу зовнішніх зносин.

Особливості організаційної побудови вищезазначеного механізму зумовлені тим, що кожний орган державної влади наділений специфічними, властивими лише йому повноваженнями, володіє відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами, поєднання яких дозволяє здійснювати зовнішні зносини держави. Підкреслюється, що необхідною та важливою є взаємодія даних органів влади, тобто комплексний підхід до реалізації зовнішньої функції держави.

Класифікація органів державної влади, наділених повноваженнями у сфері здійснення зовнішніх зносин, передусім, відповідає усталеному у вітчизняній науці та практиці підходу щодо виділення організаційно-правової складової, а також сприяє більш чіткому розумінню сутності даного механізму та його якісних характеристик. Функціонально до них входять: вищі органи державної влади – парламент, глава держави, уряд; спеціально уповноважений орган виконавчої влади – Міністерство закордонних справ України; закордонні дипломатичні представництва – посольства, консульства, представництва при міжнародних організаціях, регіональні представництва МЗС на території України; інші центральні органи виконавчої влади, що наділені спеціальною зовнішньополітичною компетенцією – Міністерство оборони, Міністерство економіки, Міністерство юстиції, Служба безпеки та Служба зовнішньої розвідки та ін.; судові органи – Конституційний Суд України та Верховний Суд України.

Характеризуючи періодизацію формування нормативно-правової бази за роки незалежності у зазначеній сфері, виокремлюється ряд основних етапів за часом видання: утвердження України як суб’єкта міжнародного права, проголошення суверенітету у сфері зовнішніх зносин (1990-1992 р.); визначення концептуальних засад і стратегічних напрямків зовнішньої політики України, прийняття Конституції України (1993–1997 р.); інтеграція до європейських структур та регіональне співробітництво (1998–2009 р.). Крім того, запропоновано коло критеріїв класифікації нормативно-правових актів, що регулюють зовнішні зносини: за суб’єктами видання, юридичною силою, часом дії, способом дії, способом правового впливу, формою, об’єктом правового регулювання, де чітко проглядаються всі рівні систематизації конституційних норм, процеси їх диференціації, розмаїтість прийомів і засобів впливу на зовнішні зносини, форми взаємозв’язку.

У підрозділі 1.4. “Конституційні принципи здійснення зовнішніх зносин” зазначено, що основу конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин становлять як загальні, так і спеціальні конституційні принципи. У роботі обґрунтовано визначальне значення принципу поділу влади. Зроблено наголос на недосконалому розмежуванні повноважень органів державної влади, конституційній неузгодженості здійснення виконавчої влади у цій сфері, відсутності політичного консенсусу стосовно визначення пріоритетів зовнішньої політики, що, природно, призводить до дисбалансування зовнішньополітичних повноважень у процесі їх здійснення. Принцип поділу влади, що діє у сфері здійснення зовнішніх зносин, має, безумовно, узгоджуватися з принципом верховенства права, як одним із основоположних принципів конституційного права України.

Розкрито зміст та значення інших спеціальних конституційних принципів у згаданій сфері, виокремлених автором, зокрема, захисту прав і свобод людини і громадянина, цілісності та недоторканості кордонів, основ національної безпеки і оборони, заборони створення і функціонування на території України будь-яких збройних формувань та недопущення розташування іноземних військових баз, застосування загальновизнаних міжнародно-правових норм у правовій системі України тощо. Зроблено висновок про неповну відповідність розглянутих принципів сучасним вимогам, що обумовлює необхідність їх удосконалення.

У підрозділі 1.5. “Стан та проблеми законодавчого врегулювання засад зовнішніх зносин України” досліджено нормативно-правове забезпечення сфери зовнішньої діяльності України. Сформульовано висновок про те, що відсутність спеціального закону про засади зовнішніх зносин суперечить Конституції України (п.9 ч.1 ст. 92) і є неприпустимим, оскільки вкрай негативно впливає на ефективність здійснення зовнішньої політики країни. Базовим документом у цій сфері є Постанова Верховної Ради України “Про Основні напрями зовнішньої політики України” від 2 липня 1993 р., яка на сьогодні є застарілою. У ній не врегульовані сучасні національні інтереси з урахуванням реалій та потреб внутрішнього розвитку, не розкривається та не охоплюється весь комплекс завдань щодо стратегічного партнерства з іноземними державами та міжнародними організаціями, не затверджено алгоритм поступових дій на міжнародній арені.

Створенню належної законодавчої бази у сфері зовнішніх зносин заважає неузгодженість позицій основних політичних сил країни з визначенням засад, на яких має базуватися зовнішня політика. Результатом цього є зволікання розгляду відповідних законопроектів у парламенті. У зв’язку з цим нормативно-правова база, яка регламентує зовнішні зносини України, потребує суттєвого вдосконалення. Сформульовано пропозицію щодо необхідності негайного законодавчого закріплення засад зовнішніх зносин та колегіальності прийняття зовнішньополітичних рішень.

Розділ 2 “Повноваження вищих органів державної влади у сфері зовнішніх зносин України” складається з чотирьох підрозділів, присвячених визначенню правового статусу вищих органів влади у сфері здійснення зовнішніх зносин, як головної частини організаційно-правової складової, а також досліджується та враховується досвід європейських держав у цій сфері.

У підрозділі 2.1. “Повноваження Верховної Ради України у сфері зовнішніх зносин” розглядається конституційно-правова компетенція законодавчого органу у зазначеній сфері. Специфіка ролі Верховної Ради України у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин зумовлюється загальними її функціями, перш за все, законодавчою. Верховна Рада створює законодавчу основу діяльності органів державної влади, що входять до структури конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин, а також визначає засади зовнішніх зносин. Зокрема, прийняття законів з питань зовнішньої політики, ратифікація та денонсація міжнародних договорів України, реалізація спеціальних зовнішньополітичних повноважень, вирішення кадрових та установчих питань, затвердження Державного бюджету та здійснення контрольних функцій обумовлені конституційними повноваженнями у цій сфері. Особливу увагу приділено аналізу міжпарламентських зв’язків як важливій сфері міжнародної діяльності парламентарів, а також функціонуванню профільних комітетів Верховної Ради України та здійсненню парламентського контролю у сфері зовнішніх зносин. Обґрунтовується доцільність розширення контрольних повноважень Верховної Ради щодо заслуховування звіту Кабінету Міністрів про виконання його Програми діяльності, яка має містити розділ про реалізацію зовнішньої політики, а також затвердження її на рівні закону.

Враховуючи досвід європейських країн, аргументується точка зору стосовно загальних тенденцій і закономірностей у визначенні основних напрямів зовнішньої політики, які зводяться до їх нормативно-правового закріплення.

У підрозділі 2.2. “Повноваження Президента України у сфері зовнішніх зносин” розкривається роль глави держави у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин. На підставі аналізу визначено особливий правовий статус Президента України у зазначеному механізмі, зумовлений його вагомими повноваженнями, закріпленими Конституцією України та іншими законами. Конкретний обсяг його повноважень залежить від форми правління, що існує в країні, та особливостей функціонування державного механізму. Насамперед, специфіка статусу Глави держави у загальній системі вищих органів державної влади обумовлена здійсненням Президентом керівництва зовнішньополітичною діяльністю та представництва України в міжнародних відносинах (пп. 3–5 ст. 106), тобто реалізацією зовнішньополітичного курсу держави, а також забезпечення національної безпеки та оборони України. Крім того, особливості статусу Президента у цій сфері обумовлені також низкою його конституційних прав, зокрема, на видання указів та розпоряджень, законодавчої ініціативи, права вето щодо прийнятих парламентом законів, подання на призначення та звільнення міністра оборони та міністра закордонних справ, призначення і звільнення глав дипломатичних представництв, присвоєння дипломатичних рангів Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого та другого класів тощо. Виходячи з цього, зроблено висновок про те, що Президент України займає ключову роль у даному механізмі. Натомість, порівняльний аналіз конституційних повноважень глави держави в європейських країнах засвідчує, що лише у президентських республіках глава держави займає домінуючі позиції у сфері керівництва зовнішньою політикою.

У підрозділі 2.3. “Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері зовнішніх зносин” наголошується, що на рівні Уряду відбувається трансформація зовнішніх інтересів у державну зовнішню політику. Обґрунтовується важлива роль Уряду в сфері реалізації зовнішніх зносин, що знаходить своє підтвердження в закріплених конституційних повноваженнях (ст.116) та Законі України “Про Кабінет Міністрів України”.

Показано, що в Україні діють практично два центри виконавчої влади у зовнішньополітичній сфері, оскільки за Конституцією України Президент, який має статус глави держави, виконує функцію керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, а Кабінет Міністрів, який визначено вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст.113), здійснює зовнішню політику держави. Складність цього питання об’єктивно обумовлена тим, що фактично керівництво діяльністю виконавчої влади у сфері зовнішньої політики та оборони держави в Україні здійснює не Уряд, а Глава держави. У зв’язку з цим має місце подвійна підпорядкованість Міністерства закордонних справ та Міністерства оборони, незважаючи на те, що вони, відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів Положень про їх діяльність, є центральними органами виконавчої влади. Конституційний порядок призначення та звільнення міністрів зазначених міністерств за поданням Глави держави засвідчує, на думку автора, що фактично вони функціонують у автономному режимі стосовно всього іншого Уряду.

Пропонується з метою усунення конституційних неузгодженостей здійснення виконавчої влади у цій сфері, які утвердилися в період проведення конституційно-правової реформи 2004 р., внести відповідні зміни до Конституції України.

У підрозділі 2.4. “Роль Конституційного Суду та Верховного Суду у підтриманні конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин” увагу зосереджено на розкритті ролі вищих судових органів у сфері здійснення державою зовнішніх зносин, що виходить з основного їх призначення: реалізації принципу верховенства права та здійснення правозастосовної функції.

Розглянуто завдання Конституційного Суду України, єдиного органу конституційної юрисдикції у державі, щодо гарантування верховенства Конституції України, вирішення питань про відповідність їй законів, інших правових актів, чинних міжнародних договорів України, а також тих, що вносяться до парламенту для надання згоди на їх обов’язковість. У роботі розкрито роль рішень Конституційного Суду при визначенні компетенції органів держави у сфері зовнішніх зносин, зокрема, рішення КСУ від 11 грудня 2007 р. у справі про офіційне тлумачення конституційного повноваження Президента України стосовно звільнення міністра закордонних справ та міністра оборони.

Верховний Суд України, як найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції, разом із здійсненням правосуддя, має забезпечувати однакове застосування законодавства всіма судами та надавати їм роз’яснення, зокрема, щодо правильного використання положень міжнародних договорів України. Втім роз’яснення Пленуму Верховного Суду України мають лише рекомендаційний характер, тобто не є обов’язковими для судів, що не узгоджується з його зазначеними повноваженнями. На сьогодні характерна активізація міжнародних зв’язків, особливо між вищими судами різних країн, що впливає на реалізацію рішень Суду як усередині країни, так і для виконання державою своїх міжнародно-правових зобов’язань.

Розділ 3 “Конституційно-правові основи організації і діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин України” складається з трьох підрозділів, що присвячені дослідженню правового статусу центральних органів виконавчої влади та закордонних дипломатичних установ як невід’ємної частини механізму здійснення зовнішніх зносин.

У підрозділі 3.1. “Правовий статус Міністерства закордонних справ України у конституційно-правовому механізмі зовнішніх зносин” розглядається діяльність МЗС, направлена на оперативну повсякденну практичну роботу із забезпечення проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових та інших зв’язків з іноземними державами та міжнародними організаціями. Міністерство здійснює свої повноваження безпосередньо та через закордонні дипломатичні установи, а також регіональні представництва МЗС на території України в м. Донецьку, Львові, Одесі, Сімферополі та Ужгороді. Обґрунтовується висновок, згідно з яким Міністерство закордонних справ є важливою частиною конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин. Це обумовлено тим, що МЗС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики, координацію діяльності у сфері зовнішніх зносин щодо досягнення стратегічних цілей зовнішньої політики України відносно забезпечення входження в європейський простір та створення передумов для набуття Україною членства в Європейському Союзі.

Доводиться, що роль Міністерства в даному механізмі базується на специфічних особливостях зовнішніх зносин, зокрема, статусі суб’єктів даних зносин, організації системи державних органів. Відповідно до цього формується структура зовнішньополітичного Міністерства та закордонних дипломатичних установ, а також система специфічних правових норм, що визначають правовий статус та регулюють порядок їх відносин із зарубіжними контрагентами.

Підкреслюється зростаюча роль дипломатичної служби в умовах глобалізації та інтенсифікації міжнародних відносин сучасних держав, зростання вимог до її організації та удосконалення діяльності, яка в значній мірі зумовлює успішність вирішення зовнішньополітичних завдань, що стоять перед державою.

Розглянуто роль МЗС України стосовно координації заходів, здійснюваних органами виконавчої влади у зв’язку з розширенням їх доступу до зовнішньої сфери, щодо забезпечення проведення єдиного зовнішньополітичного курсу України. Виходячи з цього, зроблено висновок, що Міністерство є зв’язуючою ланкою в конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин на рівні міністерств та інших органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.2. “Функціональні особливості діяльності закордонних дипломатичних установ України” приділено увагу розкриттю статусу дипломатичних установ України в інших державах та їх ролі у зовнішній сфері, а також аналізу їх завдань та функцій. Визначаються правові засади та порядок організації діяльності органів дипломатичної служби України як складової конституційно-правового механізму здійснення зовнішніх зносин. Йдеться про посольства, консульства, представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС на території України. З’ясовано, що особливості діяльності дипломатичних представництв та консульських установ України за кордоном зумовлені основними завданнями щодо представництва України в державі перебування та підтримання офіційних міждержавних відносин, захисту інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном. Так само роль постійних представництв України при міжнародних організаціях виходить з основних завдань: представництва України при цих організаціях, підтримання з такими організаціями офіційних відносин та захист інтересів України.

Специфіка статусу зазначених дипломатичних установ полягає в тому, що вони є постійно діючими установами України за кордоном та обумовлюється функціями, а саме: проведенням зовнішньополітичного курсу України; забезпеченням національних інтересів і безпеки країни шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства; забезпеченням дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України; наданням органам державної влади інформації, необхідної для здійснення зовнішньої політики тощо. Обґрунтовується позиція щодо необхідності приведення норм Консульського статуту та Положення про дипломатичне представництво України за кордоном у відповідність до Конституції України та Закону України “Про дипломатичну службу”.

У підрозділі 3.3. “Регламентація компетенції інших органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин” зазначається, що повноваження цих органів у сфері зовнішніх зносин закріплено рядом законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів. Наголошується, що, незважаючи на компетенцію органів виконавчої влади у різних сферах, вони направляють свої зусилля на досягнення єдиної для всіх цих органів мети – забезпечення та захисту національних інтересів України на міжнародній арені шляхом проведення скоординованої зовнішньої політики. Зокрема, Міністерство економіки є головним із забезпечення реалізації державної зовнішньоекономічної політики, формує склад торговельно-економічних місій, які діють безпосередньо у складі дипломатичного представництва України за кордоном, здійснюючи функції, пов’язані із захистом економічних інтересів держави. Міністерство юстиції проводить роботу щодо адаптації законодавства України до актів Європейського Союзу. Усе більшу активність у сфері зовнішніх зносин виявляють міжнародні міжурядові організації, що забезпечують зносини не тільки з державами-членами, але й між собою. У налагодженні міжнародних зв’язків активну участь беруть також Служба безпеки та Служба зовнішньої розвідки, Міністерство оборони, Міністерство культури, Міністерство освіти та науки, Національна академія наук України та галузеві державні академії наук та ін., які мають у своїй структурі, як правило, департаменти міжнародних відносин. Таким чином, вони є важливою ланкою у конституційно-правовому механізмі здійснення зовнішніх зносин.