Волошин Ю.О. Конституційно-правові засади самоорганізації національних меншин в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтована актуальність теми дисертації, охарактеризований загальний стан її дослідженності в науковій літературі. Визначені мета і задачі дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

У першому розділі “Самоорганізація національних меншин в Україні: теоретичний та історіографічний аспект” на основі аналізу попередньої творчої спадщини розкривається конституційно-правовий зміст самоорганізації національних меншин в Україні (підрозділ 1.1), визначаються суб’єкти їх самоорганізації та специфіка здійснення їхніх прав (підрозділ 1.2), досліджується теоретико-правова характеристика форм самоорганізації національних меншин (підрозділ 1.3).

Такий підхід зумовлений тим, що аналіз вищенаведеного, на думку здобувача, дає можливість більш чітко з’ясувати весь спектр теоретичних питань, пов’язаних з конституційно-правовими засадами самоорганізації національних меншин в Україні.

Застосовуючи синергетичний та системний методи, автор розглядає національні меншини як складову частину українського народу. За переконанням здобувача це, по-перше, дозволяє визначити зміст та межі здійснення самоорганізації національних меншин у загальному процесі самовизначення Українського народу. По-друге, дає можливість розглядати національні меншини як суб’єкт, якому властиві принципи самоорганізації, головний з яких -  здатність формувати організаційні структури, що забезпечують самозбереження та розвиток їх національно-культурної самобутності.

Дисертант робить висновок, що міжнародно-правовий принцип “право народів та націй на самовизначення” у законодавстві України може поширюватися на національні меншини та розумітися як універсальний принцип реалізації їх культурних, політичних, соціальних та інших прав, не порушуючи при цьому цілісності держави та унітарності її державного устрою. Тому автор вважає, що за своїм конституційно-правовим змістом самоорганізація національних меншин в Україні є процесом їх самовизначення в державі, який здійснюється згідно з Конституцією України та її чинним законодавством. Виходячи з того, що принципи системної самоорганізації корелюються з таким інститутом, як автономія, що, за переконанням автора, є організаційно-правовою формою здійснення самоорганізації національних меншин, у роботі детально досліджується правова природа автономії.

У дисертації розглядається специфіка здійснення прав суб’єктів самоорганізації. Критично аналізуючи різні доктринальні підходи щодо змісту прав національних меншин, дисертант наступним чином формулює свою позицію - комплекс прав національних меншин, що складають їх конституційно-правовий статус, характеризується наявністю як індивідуальних, так і колективних прав, тобто містить у собі не тільки права індивідів, що належать до національних меншин, а також права самих груп та організацій асоційованого характеру, утворених цими індивідами. Виходячи з цього, право на самоорганізацію в певних організаційно-правових формах має здійснюватися у контексті забезпечення саме колективних прав.

Проведена наукова класифікація форм самоорганізації національних меншин. Виходячи із того, що самоорганізація національних меншин є процесом їх самовизначення в державі, а організаційно-правовою формою здійснення такої самоорганізації є автономія, у роботі класифікуються форми самоорганізації за їх видами, насамперед, у контексті державного устрою. На думку здобувача, в системі державного устрою можна виділити дві загальні форми самоорганізації національних меншин: територіальну та екстериторіальну. В основу першої покладено територіальний критерій (тобто наявність компактного проживання національної меншини на території впровадження автономії), а в основу другої - рівень децентралізації державної влади (наявність відповідної структурної форми децентралізації влади, тобто автономія органів державної влади, які формуються із представників національних меншин, з власною компетенцією, для вирішення питань свого національно-культурного життя).

Дисертант робить такий висновок: форма національно-територіальної автономії має наступні види: 1) національно-державна автономія чи автономна республіка, якій притаманні загальні риси політичної автономії; 2) автономна область та автономний округ; 3) національна адміністративно-територіальна одиниця – останнім двом видам притаманні загальні риси адміністративної автономії. Екстериторіальна автономія має наступні види: 1) національно-персональна; 2) корпоративна. Особливим видом екстериторіальної автономії є національно-культурна, яка не є складовою державного устрою, а особливим видом об’єднання громадян, що відносять себе до певної національності.

Відзначається, що територіальний принцип не є ефективним при розв’язанні національного питання, особливо в умовах унітарної держави. Цей принцип об’єктивно позбавляє права на самовизначення ті національні меншини, які не проживають компактно, а розпорошені по всій території країни.

У цьому зв’язку дисертант здійснює ретельний аналіз екстериторіальних видів автономій. Формулюється висновок, що в конституційному праві принцип екстериторіальності (персональності) у вирішенні національного питання може розглядатися як надання права на здійснення національного самовизначення в формі автономії етнічним колективам. У цьому випадку функціональна діяльність автономії поширюється на членів, що входять до неї, незалежно від місця їх проживання в державі.

Аналізуючи існуючі наукові підходи до визначення поняття “національно-персональної автономії” (О.О. Жилін, М. Лазерсон, К. Реннер та ін.), дисертант визначає ознаки даного виду автономії, якими є: 1) організація нації у публічно-правову спілку, органи якої мають статус державних, що наділені певною компетенцією у сфері національно-культурного життя; 2) формування органів національної спілки здійснюється на екстериторіальних засадах; 3) наявність національного кадастру (списку) громадян, які відносять себе до певної національності та на яких розповсюджується компетенція органів національної спілки; 4) добровільність вступу до національного союзу та вільний вихід з нього.

Опираючись на праці М.П. Драгоманова, Г. Еллінека та інших авторів, здобувач виокремлює наступні правові ознаки корпоративної автономії національних меншин: 1) наявність спеціальних органів, які формуються з представників національних меншин, в системі державних органів виконавчої влади; 2) наявність у цих органів консультативно-дорадчих повноважень у відношеннях з державними органами виконавчими влади; 3) наявність інституту гарантованого представництва (квотування) національних меншин у вищих та місцевих представницьких органах державної влади.

Погоджуючись із певними висновками дослідників щодо інституту національно-культурної автономії (В.В. Копєйчиков, Н.О. Міхальова та ін.), дисертант окреслює ознаки особливого виду об’єднань громадян - організаційно-правової форми національно-культурної автономії, а саме: 1) щодо членства - вільний вибір національної належності громадянина чи особи, що вступає до об’єднання; 2) щодо мети та завдань - збереження самобутності, розвиток мови, освіти, національної культури; 3) щодо відносин з державою - підтримка з боку держави програм національно-культурного розвитку через часткове фінансування з державного і місцевого бюджетів; 4) щодо внутрішньої структури - національна специфіка установи та організації.

У другому розділі “Вітчизняний та європейський досвід конституційно-правового регулювання процесів самоорганізації національних меншин” здійснено аналіз практики забезпечення колективних прав національних меншин, зокрема, у діяльності Центральної Ради УНР та Національної Ради ЗУНР. На основі аналізу прийнятих ними законодавчих актів та політики у етнонаціональній сфері, здобувач дійшов висновку, що забезпечення права національних меншин на самоорганізацію здійснювалося у той час виключно на екстериторіальних засадах. Корпоративна автономія, відповідно, здійснювалася у формі гарантованого представництва (квотування) національних меншин у законодавчому органі влади – Центральній Раді УНР та Національній Раді ЗУНР, а також у формі функціонування окремих міністерств певних національностей у системі центральних органів виконавчої влади УНР; національно-персональна автономія в УНР здійснювалася у формі національних союзів, органи яких мали статус державних, вибори до них проходили за кадастровими списками членів даного союзу. У роботі узагальнено і проаналізовано досвід утворення екстериторіальних автономій (національно-персональна автономія мусульман Внутрішньої Росії та Сибіру, національно-культурна автономія у Далекосхідній Республіці та ін.), що дало можливість стверджувати: утворення та функціонування згаданих автономій накреслило загальнополітичну тенденцію розвитку народів колишньої Російської імперії після повалення царизму, їх прагнення до самовизначення, причому не лише соціального, а й політичного.

Забезпечення права на самовизначення національних меншин у роки радянської влади здійснювалося на засадах національно-територіальної форми автономії. При цьому у вирішенні національного питання відкидалася ідея та принципи екстериторіалізму, що відобразилося у впровадженні національного районування (кін. 1920-х – поч. 1930-х рр.). Утворення та діяльность національних адміністративно-територіальних одиниць (сільський район, селище, село), які були організовані у формі національних Рад відповідної адміністративно-територіальної одиниці мали на меті забезпечити мовні, освітні та інші потреби етнічних груп, що мешкали компактно.

Дослідження законодавства європейських країн щодо реалізації колективних прав національних меншин, дало підстави стверджувати, що сучасна практика вирішення цих питань характеризується відмовою від принципу невтручання держави у справи національних меншин з акцентом на створення для них необхідних умов саморозвитку та самоорганізації. На підтримку зазначеної тези в роботі наведені численні приклади та охарактеризовано законодавство про форми самоорганізації національних меншин, як унітарних, так і федеративних держав.

Зазначається, що на територіях компактного проживання національних меншин процеси їх самоорганізації забезпечуються у вигляді національної адміністративно-територіальної одиниці. У цьому відношенні аналіз законодавства Угорщини, Хорватії та ін., свідчить, що реалізація прав національних меншин на територіях їх компактного проживання здійснюється в формі безпосередньої участі представників меншин у роботі органів місцевого самоврядування. Зміст повноважень цих органів пов’язується із забезпеченням специфічних національно-культурних потреб населення, що і обумовлює надання такому населеному пункту особливого статусу. Таким чином, національна адміністративно-територіальна одиниця є універсальною формою забезпечення права на самовизначення національних меншин на території їх компактного проживання в унітарній країні.

Самоорганізація національних меншин, що мешкають дисперсно, реалізується у формі екстериторіальної автономії, при чому як в окремих її видах, так і комплексно. Здобувач дійшов висновку, що інститут національно-персональної автономії в практиці европейських країн майже не зустрічається (окрім Естонії, де органи самоврядування національних меншин мають статус державних, вибори до яких проходять за кадастровими списками виборців певної національності.). За переконанням автора, вона трансформувалася у корпоративну автономію, яка здійснюється у формі консультативно-дорадчих органів, що утворюються в системі центральних та місцевих органів виконавчої влади (Австрія, Російська Федерація та ін.), а також у формі гарантованого представництва національних меншин у вищих законодавчих органах (Данія, Польща, Хорватія та ін.). В країнах колишнього СРСР (Латвія, Російська Федерація та ін.) широко застосовується національно-культурна автономія, організаційно-правовою формою якої є об’єднання громадян з особливим статусом, що мають на меті самостійно вирішувати питання збереження національної самобутності, розвитку мови, освіти, культури тощо.

Третій розділ “Конституційно-правове регулювання самоорганізації національних меншин в Україні та шляхи його вдосконалення” присвячений питанням сучасного стану та подальшому нормативно-правовому вдосконаленню законодавства про забезпечення права національних меншин на національно-культурну автономію в Україні (підрозділ 3.1), визначаються конституційно-правові засади практичного впровадження корпоративної автономії та розв’язуються питання щодо розвитку персональної автономії національних меншин в Україні (підрозділ 3.2), а також досліджуються проблеми територіальної самоорганізації національних меншин в Україні і проблеми її реалізації у місцевому самоврядуванні (підрозділ 3.3).

Виходячи зі змісту ст. 11 Конституції України, ст. 6 Закону України “Про національні меншини в Україні”, аналізуючи стан та діяльність громадських об’єднань національних меншин, здобувач дійшов висновку, що на сучасному етапі сформувалися об’єктивні умови для вироблення концепції законодавчого оформлення процесів національно-культурної самоорганізації в Україні. На підтвердження такої думки свідчить обставина, що єдина ст. 6 зазначеного закону та Закон України “Про об’єднання громадян” неспроможні ефективно регулювати багатогранні процеси самоорганізації національних меншин, які досягли значного рівня. На думку автора, задеклароване право національних меншин на національно-культурну автономію ще не знайшло свого адекватного відображення у профільному законі, гальмує процеси самоорганізації національних меншин та породжує певні правові колізії.

В дисертації на основі врахування вітчизняного та європейського досвіду регулювання міжнаціональних відносин зроблено спробу концептуального аналізу становлення та подальшого розвитку інституту національно-культурної автономії в Україні. Торкаючись питання щодо проекту майбутнього закону “Про національно-культурну автономію в Україні”, здобувач зазначає, що базовим для його розробки має бути Закон України “Про об’єднання громадян”. Однак, важливо закріпити розуміння національно-культурної автономії як об’єднання громадян з особливим статусом. На відміну від національно-культурних товариств, національно-культурна автономія, насамперед, - ієрархічна система пов’язаних між собою об’єднань громадян певної національності, яка є формою їх національно-культурного самовизначення та відповідає характеру їх розселення в країні. У цьому ракурсі логічною уявляється запропонована автором дефініція національно-культурної автономії: - це гарантоване державою право на здійснення національно-культурного самовизначення громадянами України, що відносять себе до національних меншин котре реалізується у формі системи об’єднань громадян, створених на засадах добровільної самоорганізації, з метою самостійного вирішення питань розвитку та збереження своєї національно-культурної самобутності.

На думку здобувача, процес самоорганізації національних меншин набуває рис постійного діалогу з державою для ефективного вирішення принципових питань етнонаціонального розвитку. Робиться висновок, що в сучасних умовах введення інституту корпоративної автономії пов’язане з утворенням спеціальних консультативно-дорадчих органів з представників національних меншин в системі органів державної виконавчої влади всіх рівнів та з наданням квот у представницьких органах місцевого самоврядування на територіях компактного проживання національних меншин.

Досліджуючи сферу та специфіку діяльності консультативно-дорадчих органів, що формуються з представників національних меншин, здобувач дійшов висновку, що такий орган повинен утворюватися не при Президентові України, як зараз, а при Кабінеті Міністрів України, для всебічного його консультування з правом дорадчого голосу з питань, що безпосередньо пов’язані з національно-культурним розвитком національних меншин в Україні.

Гарантоване представництво (квотування) національних меншин у представницьких органах місцевого самоврядування України на територіях їх компактного проживання розглядається як спеціальний інститут, що має конкретно-цільове призначення для розв’язання міжнаціональних конфліктів. Важливе значення, на думку автора, має введення у місцевостях компактного проживання національних меншин національних виборчих округів. Висловлюється думка про впровадження різних видів таких округів з урахуванням розселення національних меншин, а саме округів з меншою чисельністю виборців, округів з не межуючих між собою територій, багатомандатних виборчих округів, від яких може балотуватися представник національних меншин у представницький орган місцевого самоврядування .

Виходячи з того, що в науковій літературі існують різні, подекуди протилежні думки щодо впровадження національно-персональної автономії в Україні, у роботі окремо досліджується ряд аспектів зазначеної проблеми. Критично аналізуючи різні доктринальні підходи до концепції впровадження національно-персональної автономії національних меншин в України (М.П. Орзіх, С.О. Телешун, М.М. Товт), дисертант наступним чином формулює свою позицію. З’ясовуючи зміст поняття “національно-персональна автономія”, обов’язково треба розмежовувати її з поняттям “національно-культурна автономія”. Суть першого, на думку здобувача, полягає в наступному: це гарантоване державою право та реальна здатність громадян України, які відносять себе до національних меншин, об’єднаних у національну спілку, самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб національно-персональної автономії вирішувати питання свого національного життя, що входять до їх компетенції. Паралельне використання цих видів автономій, підміна одного поняття іншим не є доцільним, адже за своїм змістом, правовим статусом вони є різними інститутами, хоча й виконують однакові функції. На переконання автора, в сучасних умовах впровадження національно-персональної автономії в Україні не на часі. Це пов’язано насамперед з евентуальним формуванням за етнічною ознакою якісно нових державних органів із власною компетенцією, що дуже небезпечно для поки що нестабільної політичної системи нашої держави, яка тільки починає формуватися.

Досліджуючи територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування в Україні, здобувач дійшов висновку , що на територіях компактного проживання національних меншин, об’єктивно формуються територіальні громади, які за своїм якісним складом характеризуються наявністю кількох етнічних колективів. У зв’язку з цим розглядаються наступні питання: а) визначення статусу територіальних громад, у складі яких є кілька етнічних колективів, що гарантувало б реалізацію їх специфічних національно-культурних інтересів; б) вироблення правових механізмів узгодження інтересів кількох етнічних колективів у межах єдиної територіальної громади. Важливим є визначення поняття “компактне проживання”, яке міститься у багатьох чинних законодавчих та нормативно-правових актах. Проаналізовано різні підходи щодо цього поняття (Г. Курнатовський, П. Кушнер, Ю. Судніцин) та з’ясовано, що “компактність проживання” залежить від питомої ваги, тобто кількості певної національності до загальної чисельності населення в межах адміністративно-територіальній одиниці. Питома вага повинна відповідати абсолютному її показнику, а точніше - не менш 50%. Водночас необхідно поновити традицію національного районування: впровадити “національні” адміністративно-територіальні одиниці (село, селище, сільський район, район в місті) на територіях компактного проживання національних меншин як єдиний вид національно-територіальної автономії національних меншин в Україні. Така практика не буде суперечити ст. 132 Конституції України і сприятиме задоволенню національно-культурних, духовних, мовних потреб громадян, що відносять себе до національних меншин.

У роботі окремо досліджуються функції місцевого самоврядування, що безпосередньо спрямовані на забезпечення національно-культурних потреб місцевого населення. Пріоритетними щодо забезпечення прав етнічних колективів в єдиній територіальній громаді є політична, національно-культурна, територіальна та інформаційна функції. Важливе значення має визначення механізмів реалізації функцій територіальних громад, у складі яких є кілька етнічних колективів. В роботі, зокрема, виділено й охарактеризовано наступні механізми: 1) створення органів самоорганізації населення; 2) розроблення статуту територіальної громади, з урахуванням національно-культурної структури та особливостей територіальної громади; 3) символіка територіальної громади, яка відображає її багатонаціональний склад.