Федоренко В.Л. Конституційно-правові основи всеукраїнського референдуму: проблеми теорії та практики

summary

Зміст роботи

У вступі міститься обгрунтування актуальності дослідження, визначається стан наукової розробленості теми, зв’язок роботи з науковими програмами, плановими темами, мета і задачі дослідження, об’єкт та предмет дослідження та методологічні і науково–теоретичні основи дисертації. Визначається наукова новизна отриманих результатів, формулюються основні висновки і положення, до яких дійшов дисертант в ході дослідження, обгрунтовується практичне значення отриманих результатів та викладаються дані щодо апробації результатів дослідження.

Перший розділ - "Всеукраїнський референдум у системі безпосередньої демократії" - присвячений дослідженню передумов впровадження всеукраїнського референдуму в національну систему права, проблемі визначення терміну ,,всеукраїнський референдум”, проблемі ролі і місця всеукраїнського референдуму в національній системі форм безпосереднього народовладдя, а також аналізу законодавчого регулювання всеукраїнського референдуму і виробленню конкретних пропозицій щодо вдосконалення діючого законодавства про всеукраїнський референдум.

В першому підрозділі йдеться про передумови, які сприяли рецепції референдумів у національне право.

До 1991р. референдуми в Україні не проводилися ні на республіканському, ні на місцевому рівнях, хоча ця форма безпосередньої демократії формально закріплювалася в конституціях УРСР 1937 і 1978рр. Така ситуація обумовлювалася комплексом об’єктивних чинників національного державотворення.

Дисертант наголошує, що першим і на сьогодні єдиним всеукраїнським референдумом став всеукраїнський референдум 1-го грудня 1991р., який підтвердив чинність і надав вищої юридичної сили урочисто прийнятому Верховною Радою Української РСР Акту проголошення незалежності України. Всеукраїнський референдум 1-го грудня 1991р. по суті став формою національного державотворення Українського народу.

Аналізуючи передумови, які сприяли рецепції інституту загальнодержавного референдуму в національну практику, автор дійшов висновку, що серед комплексу чинників політичного, економічного, суспільного та духовного характеру найбільший вплив на впровадження інституту всеукраїнського референдуму мали вітчизняні та зарубіжні політико-правові доктрини народного суверенітету, глибокі історичні традиції народовладдя на терені України та позитивний досвід проведення референдумів і, насамперед, щодо затвердження державного суверенітету.

Визнаючи прогресивне значення референдумів, дисертант застерігає від ідеалізації інституту референдуму, оскільки в окремих випадках референдуми стають демократичним знаряддям легалізації антинародних рішень (референдуми 1933, 1934 і 1938 рр. у нацистській Німеччині).

В другому підрозділі мова йде про поняття й основні риси всеукраїнського референдуму та його видів.

Аналіз Конституції України 1996р. та Закону України ,,Про всеукраїнський та місцеві референдуми” 1991р. дає підстави стверджувати про відсутність законодавчого визначення терміну всеукраїнський референдум. При визначенні цього терміну автор пропонує врахувати наступні особливі риси, що розкривають як зміст цієї форми безпосередньої демократії, так і її кваліфікуючі формально-юридичні ознаки: по-перше, всеукраїнський референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демократії; по-друге, всеукраїнський референдум є самостійним інститутом конституційного права України; по-третє зміст всеукраїнського референдуму визначається прийняттям положень Конституції України, законів України та інших найбільш важливих рішень загальнодержавного значення; по-четверте, учасниками всеукраїнського референдуму є громадяни України, наділені правом голосу; по-п’яте, всеукраїнський референдум проводиться у формі голосування (тож ототожнення його з опитуванням є недоцільним); по-шосте, рішення всеукраїнського референдуму мають імперативний характер.

Виходячи з наведених положень, дисертант визначає всеукраїнський референдум як одну з пріоритетних форм безпосередньої демократії, зміст якої визначається прийняттям громадянами України положень Конституції України, законів України та інших найважливіших рішень загальнодержавного значення шляхом голосування, результати якого мають імперативний характер. Але визначення терміну ,,всеукраїнський референдум” було б неповним без дослідження видів всеукраїнського референдуму.

Погоджуючись з тезою про різноманітність видів всеукраїнського референдуму, яка висловлювалася рядом вітчизняних та зарубіжних вчених (П.Біскаретті ді Руффіа, Ю.А.Дмитрієв, Є.Зелінські, В.В.Комарова, О.Патшалек та інші), автор аналізує законодавство про всеукраїнський референдум і робить висновок, що, відповідно до критеріїв юридичної сили рішень, обов’язковості проведення, предмету, часу проведення та суб’єктів ініціювання, всеукраїнські референдуми поділяються на консультативні та імперативні всеукраїнські референдуми; обов’язкові та факультативні всеукраїнські референдуми; конституційні, законодавчі, з питань зміни території України, міжнародно-правові та з питань довір’я (недовір’я) до Верховної Ради України, Президента України (інституційні) всеукраїнські референдуми.

Кожному з визначених видів всеукраїнського референдуму властиві особливий зміст, формально-юридичні ознаки та процесуальне провадження.

В третьому підрозділі визначається роль і місце всеукраїнського референдуму в системі форм безпосередньої демократії.

Ст.69 Конституції України визначає вибори й референдуми головними формами безпосередньої демократії, але не дає вичерпного переліку інших форм прямого народовладдя, втім і не виключає можливості їх інституалізації.

Дисертант звертає увагу на те, що система форм безпосередньої демократії може бути сформованою як за рахунок модернізованих форм безпосередньої демократії, що практикувалися в Україні за радянської доби, так і шляхом запозичення тих інститутів народовладдя, які визнані в зарубіжних країнах, але ніколи не практикувалися в Україні.

При цьому автор наголошує, що формами безпосередньої демократії можуть визнаватися не всі прояви народовладдя, а лише ті з них, що передбачають: пряме волевиявлення громадян, яке не опосередковується будь-яким державним органом; єдність волі і суб’єкту її вираження; особливе коло суб’єктів правовідносин; участь громадян у прийнятті рішення від свого імені; імперативний характер рішення, яке формується в процесі народного волевиявлення.

В національному праві поряд з виборами та референдумами закріплюються інститути народних обговорень, петицій (звернень громадян), збори, мітинги, походи, демонстрації та недіючий на сьогодні інститут відкликання. Серед форм прямої демократії, які вдало практикуються за кордоном, заслуговують на увагу плебісцити, народні законодавчі ініціативи, народні розпуски представницького органу тощо.

Аналіз співвідношення всеукраїнського референдуму з зазначеними інститутами безпосередньої демократії дозволяє зробити висновок, що попри схожі формально-юридичні ознаки, властиві всім формам прямого народовладдя, всеукраїнський референдум суттєво відрізняється від зазначених інститутів за змістом, предметом та характером рішень.

Виходячи зі змісту третього підрозділу, автор робить висновок, що всеукраїнський референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демократії, оскільки дозволяє Українському народу безпосередньо трансформувати народну волю в найбільш важливі державні рішення імперативного характеру.

В четвертому підрозділі досліджується проблема законодавчого регулювання інституту всеукраїнського референдуму, аналізується законодавство про всеукраїнський референдум та наводяться положення і пропозиції щодо вдосконалення законодавчого регулювання інституту всеукраїнського референдуму.

Виходячи з аналізу законодавства про всеукраїнський референдум, дисертант наголошує, що законодавче регулювання інституту всеукраїнського референдуму здійснюється на основі норм Конституції України 1996р., міжнародно-правових договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, Закону України ,,Про всеукраїнський та місцеві референдуми” 1991р. та інших законів України.

Положення Конституції України 1996р. закріплюють право Українського народу на безпосередню реалізацію народного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського референдуму, право громадянина на участь у всеукраїнському референдумі, а також конституюють предмети обов’язкових всеукраїнських референдумів, визначають суб’єктів ініціювання та призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму і процедуру ініціювання всеукраїнського референдуму громадянами України.

Норми міжнародно-правових договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, декларують основні принципи безпосередньої демократії і закріплюють право нації на самовизначення та право громадян на участь у безпосередньому управлінні державою, в тому числі й шляхом участі у референдумі.

Конституційні норми деталізуються в положеннях закону про референдуми. Дисертант наголошує, що сьогодні Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” 1991р. застарів і не відповідає основним положенням Конституції України, зокрема, щодо предметів і суб’єктів всеукраїнського референдуму та його процедури. В силу принципових розходжень норм закону про референдуми і норм Конституції доцільно розробити й прийняти новий самостійний закон про всеукраїнський референдум, який би деталізував конституційні положення щодо здійснення правового регулювання всеукраїнського референдуму .

Положення щодо конституційно-правового статусу окремих учасників всеукраїнського референдуму закріплюється в нормах інших законів України.

Другий розділ - “Всеукраїнський референдум як вид контитуційно-правових відносин” - містить аналіз всеукраїнського референдуму як самостійного виду конституційно-правових відносин та дослідження структурних елементів цього виду правовідносин. Відповідно до вчення про правовідносини їх структура визначається такими основними елементами, як суб'єкти правовідносин, їх суб’єктивні права та юридичні обов’язки і об’єкт (об’єкти) правовідносин. Погоджуючись з поглядами вчених (С.С.Алексєєв, Р.О.Халфіна та інші) на поняття й структуру правовідносин, дисертант визначає всеукраїнський референдум як самостійний вид конституційно-правових відносин, що виникають в процесі безпосередньої реалізації народного суверенітету.

У першому підрозділі аналізується коло учасників всеукраїнського референдуму, їх суб’єктивні права та юридичні обв’язки, які виникають на підставі конституційно-правових норм.

Виходячи з загальнотеоретичних вчень про правовідносини, на основі аналізу законодавства про всеукраїнський референдум дисертант визначає поняття “суб’єкти всеукраїнського референдуму” як особливе коло учасників конституційно-правових відносин, які виникають внаслідок реалізації ними своїх суб’єктивних прав та юридичних обов’язків на підставі конституційно-правових норм законодавства про всеукраїнський референдум.

Погоджуючись з точкою зору, що основними суб’єктами всеукраїнського референдуму є громадяни України, Український народ, держава, уповноважені державні органи, політичні партії та громадські організації, дисертант стверджує, що в силу поетапного проведення всеукраїнського референдуму коло його суб’єктів та їх суб’єктивні права і юридичні обов’язки різняться на кожній стадії всеукраїнського референдуму.

Відповідно до запропонованого положення дисертант розрізняє суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму, суб’єктів призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму, суб’єктів підготовки (організації) і проведення всеукраїнського референдуму та суб’єктів участі у голосуванні на всеукраїнському референдумі.

До суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму належить, насамперед, такий суб’єкт, як “не менше ніж 3 мільйони громадян України” (народне ініціювання), визначена законом про референдуми кількість народних депутатів України та Президент України. При цьому Конституція обмежує коло питань, стосовно яких всеукраїнський референдум може ініціюватися Верховною Радою України або Президентом України, питаннями обов’язкових всеукраїнських референдумів (ст.ст.73, 156).

Суб’єктами призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму є Верховна Рада України та Президент України. Конституція розмежовує компетенцію цих суб’єктів відповідно до об’єкту всеукраїнського референдуму. Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум з питання територіальних змін, а Президент України – з питань про внесення змін до I, III, XIII розділів Конституції України. Президент України також проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

До суб’єктів організації і проведення всеукраїнського референдуму можна віднести систему комісій з всеукраїнського референдуму — Центральна виборча комісія, територіальні комісії, суб’єкти, на яких покладається юридичний обов’язок сприяти цим комісіям з всеукраїнського референдуму, а в разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму його суб’єктами також будуть збори громадян за місцем проживання та ініціативні групи всеукраїнського референдуму, обрані на цих зборах.

Суб’єктами голосування на всеукраїнському референдумі є громадяни України, які на день голосування досягли 18 років, окрім тих громадян, які визнані недієздатними в судовому порядку. Інших обмежень Конституція України не встановлює. На стадії голосування до учасників всеукраїнського референдуму належать також Центральна виборча комісія та територіальні комісії з всеукраїнського референдуму і суб’єкти, уповноважені здійснювати судовий та позасудовий контроль за дотриманням законодавства про всеукраїнській референдум при голосуванні.

Дисертант робить висновок, що до учасників всеукраїнського референдуму слід відносити також коло суб’єктів, уповноважених реалізовувати рішення всеукраїнського референдуму та здійснювати контроль за виконанням цих рішень.

Другий підрозділ присвячений дослідженню об’єктів всеукраїнського референдуму, які визначають зміст всеукраїнського референдуму як самостійного виду конституційно-правових відносин.

На думку дисертанта, об’єктом всеукраїнського референдуму є положення Конституції України, законопроекти (закони) та інші важливі рішення загальнодержавного значення. При цьому об’єкт всеукраїнського референдуму в цілому співпадає з його предметом за винятком випадків, коли мова йдеться про внесення змін до положень Основного Закону чи про ратифікаційні всеукраїнські референдуми.

Дослідження існуючих у світовій практиці предметів референдумів та аналіз законодавства про всеукраїнський референдум дозволяє зробити висновок, що стосовно предмету всеукраїнські референдуми можуть бути конституційними, законодавчими, міжнародно-правовими, адміністративно-правовими та інституційними. Окрім визначених Конституцією України та Законом про референдуми предметів, на всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, стосовно яких законодавство не містить обмежень.

Аналізуючи питання, які не можуть виноситися на всеукраїнський референдум (ст.74 Конституції України), з огляду на негативний досвід легітимізації шляхом референдуму недемократичних рішень в деяких зарубіжних країнах, дисертант пропонує закріпити в новому законі про всеукраїнський референдум норму, яка забороняє проведення всеукраїнського референдуму у випадку впровадження воєнного чи надзвичайного станів, здійснення акцій громадської непокори, стихійного лиха, відкритого протистояння між центром і регіонами тощо.

Третій розділ – “Процесуальні проблеми всеукраїнського референдуму” – присвячується дослідженню процедури всеукраїнського референдуму та формулюванню концепції гарантій всеукраїнського референдуму.

В першому підрозділі досліджується процедура всеукраїнського референдуму та аналізуються особливості кожної стадії процедури всеукраїнського референдуму.

На думку дисертанта, процедура всеукраїнського референдуму складається з послідовних і взаємообумовлених стадій, які визначають порядок підготовки, організації і проведення всеукраїнського референдуму та порядок реалізації його рішень.

Відповідно до значення кожної із стадій всеукраїнського референдуму для процедури всеукраїнського референдуму в цілому автор виділяє підготовчу, основну та заключну стадії всеукраїнського референдуму.

Підготовча стадія всеукраїнського референдуму передує його призначенню (проголошенню) і передбачає ініціювання всеукраїнського референдуму уповноваженими суб’єктами, інформування громадян про ініціювання всеукраїнського референдуму, агітацію за чи проти винесення питання на всеукраїнський референдум, а в окремих випадках – парламентські обговорення або всенародні обговорення питань, які мають бути винесеними на всеукраїнський референдум.

В разі дотримання процесуальних вимог на підготовчій стадії уповноважений орган призначає (проголошує) всеукраїнський референдум. Після цього відбувається організація всеукраїнського референдуму та голосування з питань всеукраїнського референдуму. Якщо всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся,  визначається рішення всеукраїнського референдуму.

Заключна стадія всеукраїнського референдуму не регулюється законодавством про всеукраїнський референдум, але її існування є логічним з огляду на правову природу процесуального провадження всеукраїнського референдуму. Дисертант доводить, що зміст цієї стадії визначається реалізацією рішень всеукраїнського референдуму  та правовою відповідальністю в разі невиконання таких рішень.

Дисертант вбачає, що процедура всеукраїнського референдуму, окрім нового закону про всеукраїнський референдум, могла б бути деталізованою в Кодексі України про вибори та референдуми в Україні (проект структури зазначеного кодексу додається в дисертації).

В другому підрозділі формулюється концепція гарантій всеукраїнського референдуму.

Виходячи з основних загальнотеоретичних положень про правові гарантії (В.Ф.Погорілко та інш.), дисертант розуміє під гарантіями всеукраїнського референдуму комплекс умов та засобів, які забезпечують громадянам України, що мають право голосу, реально усвідомлену свободу реалізації права на участь у всеукраїнському референдумі.

Загальні гарантії всеукраїнського референдуму визначаються комплексом засобів та умов політичного, економічного, соціального та духовного (культурного) характеру, які дозволяють Українському народу безпосередньо, шляхом проведення всеукраїнського референдуму, вирішувати найбільш важливі питання суспільного та державного життя і забезпечують готовність держави гарантувати громадянам України право участі у всеукраїнському референдумі.

Спеціальні (юридичні) гарантії всеукраїнського референдуму забезпечуються комплексом нормативно–правових та організаційно-правових гарантій.

На думку дисертанта, нормативно-правові гарантії всеукраїнського референдуму є сукупністю матеріальних та процесуальних норм, які здійснюють правове регулювання інституту всеукраїнського референдуму, а саме: норм-принципів, процесуальних норм, норм, які встановлюють юридичні обов’язки суб’єктів всеукраїнського референдуму, та норм, які встановлюють юридичну відповідальність за порушення законодавства про всеукраїнський референдум.

Систему організаційно-правових гарантій всеукраїнського референдуму складають суб’єкти всеукраїнського референдуму, уповноважені ініціювати, призначати (проголошувати), організовувати і проводити всеукраїнський референдум, брати участь у голосуванні та реалізовувати рішення всеукраїнського референдуму, а так само здійснювати судовий та позасудовий контроль за дотриманням законодавства про всеукраїнський референдум.