Книш В.І. Адміністративно-правова охорона тваринного світу та роль міліції у її здійсненні

summary

-                                           ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Загальна характеристика адміністративно-правової охорони тваринного світу” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Тваринний світ як об’єкт правової охорони” акцентується увага на значенні тваринного світу для Української держави та всього Українського народу. Після проведення необхідних узагальнень дисертант приходить до висновку, що тваринний світ є елементом системи національної безпеки України, у зв’язку з чим має підлягати надійній правовій охороні. В наш час під охороною закону перебувають не тільки дикі тварини, але й середовище, у якому вони існують, а також продукти їх життєдіяльності. Такий широкий підхід законодавця до визначення терміна „тваринний світ” принципово відрізняє вітчизняні нормативні акти, присвячені охороні тваринного світу, від актів радянських часів та актів, які діють у деяких зарубіжних країнах. Аналізуються проблеми, які перешкоджають організації ефективної охорони тваринного світу в Україні.

У підрозділі значну увагу приділено з’ясуванню сутності основних категорій, які використовуються у дослідженні. Зокрема, аналізується зміст терміна “правова охорона тваринного світу”, результатом чого стало її авторське визначення. Певне місце відводиться також і визначенню конкретного переліку тих об’єктів тваринного світу, які мають перебувати під правовою охороною.

Обґрунтовується можливість виділення у структурі правової охорони тваринного світу конституційно-правової, кримінально-правової, цивільно-правової, адміністративно-правової та міжнародно-правової охорони тваринного світу; стисло аналізується кожна з них. Крім цього правова охорона тваринного світу аналізується також через призму методів правового регулювання суспільних відносин – імперативного, диспозитивного, заохочувального та рекомендаційного. У підрозділі досліджуються також можливі форми здійснення правової охорони тваринного світу, а також система суб’єктів, задіяних у цьому процесі. 

Підрозділ 1.2 “Сутність та особливості адміністративно-правової охорони тваринного світу” починається із встановлення взаємозв’язків між такими категоріями як “адміністративно-правова охорона тваринного світу” та “державне управління”, в результаті чого зроблено висновок про те, що адміністративно-правова охорона тваринного світу є частиною державного управління. Зазначений висновок використано у подальшому для критики позицій тих авторів, які обмежують адміністративно-правову охорону об’єктів природи лише юрисдикційною діяльністю, для визначення якої, до речі, пропонується використовувати термін “адміністративно-правовий захист об’єктів тваринного світу”.

Значне місце у підрозділі відводиться доктринальному дослідженню терміна “адміністративно-правова охорона тваринного світу”, у змісті якого виділяються і піддаються детальному аналізу такі його елементи як адміністративно-правові норми; суб’єкти, що здійснюють адміністративно-правову охорону тваринного світу; методи адміністративно-правової охорони тваринного світу; форми адміністративно-правової охорони тваринного світу. Суттєвою особливістю адміністративно-правової охорони тваринного світу названо те, що вона базується на значній кількості адміністративно-правових норм – уповноважувальних, зобов’язальних, заборонних, стимулюючих, окремі з яких потребують удосконалення.

У підрозділі 1.3 “Зміст адміністративно-правового регулювання охорони тваринного світу” наголошується, що адміністративно-правове регулювання охорони тваринного світу в Україні здійснюється через розгалужену систему нормативних актів різної юридичної сили, однак, недивлячись на це, загальний стан нормативного забезпечення адміністративно-правової охорони тваринного світу залишається таким, що не відповідає потребам сьогодення.

З огляду на напрямки правового регулювання охорони тваринного світу виділено п’ять груп адміністративно-правових норм: 1) норми загального характеру; 2) норми, що регулюють порядок користування об’єктами тваринного світу; 3) норми, що закріплюють заходи з охорони тваринного світу; 4) норми, спрямовані на забезпечення організації державного контролю за дотриманням законодавства про користування, відтворення та охорону тваринного світу; 5) норми, які передбачають відповідальність за порушення законодавства про охорону тваринного світу. Досліджено окремо кожну з цих груп, дано їх загальну характеристику, надано конкретні пропозиції щодо удосконалення змісту окремих з них. Зокрема, запропоновано: у Законі України „Про мисливське господарство та полювання” більш чітко викласти права та обов’язки мисливців, оскільки розпорошення їх у різних статтях не сприяє єдиному та цілісному розумінню мисливцями свого правового статусу; у ст. 23 цього Закону конкретизувати випадки, коли може бути припинено право користування мисливськими угіддями; з метою покращення захисту водних живих ресурсів прийняти Закон України „Про охорону рибних запасів та рибальство”; вирішити питання правового забезпечення окремих видів використання об’єктів тваринного світу, наприклад, для наукових цілей, які ще не отримали свого комплексного нормативного регулювання. 

Розділ 2 “Механізм адміністративно-правової охорони тваринного світу” складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1 “Суб’єкти адміністративно-правової охорони тваринного світу” присвячено визначенню системи зазначених суб’єктів, а також їх завдань, функцій та повноважень.

Зазначається, що в наш час назріла необхідність приведення системи зазначених суб’єктів у відповідність до потреб сьогодення, оскільки від цього, чи не в найпершу чергу, залежить ефективність охорони тваринного світу. Зроблено висновок, що до суб’єктів адміністративно-правової охорони тваринного світу необхідно відносити лише тих, які підпадають під визначення терміна „суб’єкти публічного управління”. Наголошується, що система цих суб’єктів складається з чотирьох основних груп. До першої з них належить Президент України, до другої – органи виконавчої влади, до третьої – органи місцевого самоврядування і до четвертої – об’єднання громадян.

Значне місце у підрозділі відведено аналізу особливостей участі кожного з названих видів суб’єктів у адміністративно-правовій охороні тваринного світу. Визначено найбільш суттєві недоліки як у правовому статусі таких суб’єктів, так і в організації їх природоохоронної діяльності. Зокрема, наголошується на необхідності: наділення Державної інспекції охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства статусом самостійного органу виконавчої влади, підпорядкованого Кабінету Міністрів України, оскільки без цього не вдасться добитися ефективності її природоохоронної діяльності; покращення нормативного забезпечення діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони тваринного світу; докладного вивчення питання про створення у складі МВС України спеціального підрозділу, який би займався координуванням природоохоронної діяльності структурних (територіальних) підрозділів міністерства; покращення стимулювання державою громадських інспекторів, уповноважених здійснювати контроль у галузі охорони, відтворення та використання тваринного світу, тощо. Окремого вивчення потребує питання щодо створення органу виконавчої влади, який би об’єднав у собі усіх розрізнених на сьогодні суб’єктів, задіяних в охороні тваринного світу, оскільки без цього не вдасться добитися комплексності, планомірності і підвищення ефективності природоохоронної діяльності.

У підрозділі 2.2 “Дозвільно-ліцензійний порядок використання об’єктів тваринного світу” аналізується порядок видачі дозволів та ліцензій на право використання об’єктів тваринного світу через призму інституту адміністративної процедури, формулюються рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності зазначених способів охорони об’єктів тваринного світу. Визначено сутність, призначення та особливості інституту адміністративної процедури, на основі чого охарактеризовано порядок (процедуру) видачі дозволів (ліцензій) на використання об’єктів тваринного світу.

У підрозділі зазначається, що дозвільний порядок користування об’єктами тваринного світу базується на ряді нормативних актів, основними завданням яких є: встановлення чіткого переліку об’єктів тваринного світу, використання яких допускається лише після отримання дозволу (ліцензії); закріплення прав та обов’язків осіб, які звернулися за отриманням дозволу (ліцензії); визначення умов, дотримання яких є необхідним для отримання дозволу (ліцензії); забезпечення законності дій суб’єктів публічного управління, покликаних видавати дозволи (ліцензії) на право використання об’єктів тваринного світу, шляхом встановлення чітких процедур діяльності останніх, включаючи строки, протягом яких мають бути прийняті необхідні управлінські рішення.

Особлива увага у підрозділі приділяється дослідженню стадій, з яких складається процедура видачі дозволів (ліцензій) на право користування об’єктами тваринного світу. Зроблено висновок, що процедури з видачі дозволу (ліцензії) на право використання об’єктів тваринного світу складаються з таких стадій: стадії порушення адміністративної справи; стадії прийняття рішення по адміністративній справі; стадії оскарження прийнятого рішення; стадії виконання прийнятого рішення. У підрозділі проаналізовано зміст кожної із зазначених стадій, сформульовано пропозиції щодо удосконалення окремих елементів процедурної діяльності з видачі дозволів (ліцензій) на право користування об’єктами тваринного світу.  

У підрозділі 2.3 “Адміністративно-правові засоби боротьби з порушеннями правил використання об’єктів тваринного світу” наголошується, що недивлячись на існування значної кількості правових норм, спрямованих на регулювання порядку використання об’єктів тваринного світу, запровадження відповідних механізмів такого використання, держава має володіти також і певним арсеналом примусових заходів, спрямованих, по-перше, на недопущення завдання шкоди об’єктам тваринного світу, по-друге, на припинення порушень природоохоронного законодавства і, по-третє, притягнення винних у таких діях до юридичної відповідальності. 

На основі аналізу відповідної наукової літератури, а також практики діяльності природоохоронних органів зроблено висновок, що на сьогодні боротьба з порушеннями правил використання об’єктів тваринного світу здійснюється з використанням заходів адміністративного попередження, заходів адміністративного припинення, адміністративних стягнень та шляхом проведення різноманітних контрольних заходів.

В дисертації детально досліджено кожну групу адміністративно-правових засобів боротьби з порушеннями правил використання об’єктів тваринного світу. Насамперед з’ясовано види та особливості контролю за сферою використання об’єктів тваринного світу. Зроблено висновок про доцільність поділу контролю у зазначеній сфері на загальний та спеціалізований. З метою покращення організації здійснення останнього пропонується уточнити зміст нормативних актів, які регламентують порядок проведення контрольних заходів, зокрема, шляхом закріплення в них принципів контрольної діяльності, більш чіткого визначення підстав проведення контрольних заходів, видів контрольних заходів, прав та обов’язків учасників контрольних відносин тощо. Крім цього, сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності громадського контролю у даній сфері.

Значне місце у підрозділі відведено також з’ясуванню особливостей адміністративного примусу взагалі та окремих його заходів у сфері, що розглядається, зокрема. На підставі аналізу наукової літератури, результатів власних досліджень дано авторську характеристику зазначеному інституту, детально розглянуто особливості застосування заходів адміністративного попередження, заходів адміністративного припинення та адміністративних стягнень під час здійснення охорони об’єктів тваринного світу, запропоновано шляхи покращення організаційно-правових засад застосування окремих з них.

Розділ 3 “Міліція як суб’єкт адміністративно-правової охорони тваринного світу” містить два підрозділи.

Підрозділ 3.1 “Завдання та повноваження міліції у сфері охорони тваринного світу” присвячено з’ясуванню місця та ролі міліції в охороні об’єктів тваринного світу. Наголошено на тому, що міліція майже з самого початку її створення займає провідне місце у системі суб’єктів природоохоронної діяльності. На доказ цього наводяться численні нормативні акти, які визначали особливості діяльності міліції у даному напрямку за часів існування СРСР.  

Поряд з розглядом історичних аспектів природоохоронної діяльності міліції в дисертації аналізуються також сучасні проблеми участі її працівників у виконанні цих завдань. Здійснено характеристику повноважень міліції у згаданій сфері. Щодо обов’язків міліції у сфері охорони тваринного світу у підрозділі наголошується, що на сьогодні Закон України „Про міліцію” недостатньо приділяє уваги згаданому напрямку роботи міліції. Мається на увазі те, що про обов’язок міліції захищати природне середовище йдеться лише у першій статті Закону. Що ж до інших його статей, зокрема ст. 2 „Основні завдання міліції” та ст. 10 „Основні обов’язки міліції”, які конкретизують напрямки діяльності української міліції, то тут про природоохоронні обов’язки міліції взагалі не згадується. Негативно на результативність природоохоронної діяльності міліції впливає також відсутність спеціального відомчого нормативного акта, в якому було б визначено відповідні організаційні питання цієї діяльності.

Окреме місце у підрозділі присвячено дослідженню основних організаційних форм, у яких міліцією здійснюється охорона тваринного світу. Зазначається, що завдання щодо охорони тваринного світу реалізуються міліцією під час охорони громадського порядку, у межах взаємодії з іншими суб’єктами природоохоронної діяльності та виконання профілактичних заходів. Кожен з цих напрямків роботи міліції докладно вивчається, пропонуються шляхи підвищення їх ефективності. Зокрема, пропонується: наділити працівників міліції правом складання протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 85 КпАП, оскільки відсутність такого повноваження суттєво знижує результативність природоохоронної діяльності міліції; чітко визначити суб’єктів, які б відповідали за організацію та здійснення природоохоронних функцій; шляхом видання окремого нормативного акта закріпити засади та порядок взаємодії працівників міліції з представниками інших природоохоронних органів; внести зміни до ст. 37 Закону України „Про мисливське господарство та полювання”, де зазначити, що одним із суб’єктів, який здійснює державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання, є міліція.

У підрозділі 3.2 “Взаємодія міліції з природоохоронними державними органами та громадськими формуваннями у сфері охорони тваринного світу” щодо особливостей взаємодії міліції з природоохоронними державними органами у сфері охорони тваринного світу зроблено висновок, що її ефективність та результативність перебуває у прямій залежності від досконалості чинних нормативних актів, присвячених цьому питанню, у зв’язку з чим відносини між органами внутрішніх справ та природоохоронними органами потребують перегляду, а їх взаємні права та обов’язки – більш чіткого закріплення.

Зазначається, що на практиці найпоширенішими формами взаємодії міліції з природоохоронними органами є участь її працівників у затриманні правопорушників, встановленні осіб, перевірці способів полювання та рибальства, огляді протиправно здобутих тварин і риби тощо, організації і проведенні патрулювань, рейдів, засідок, вилученні у браконьєрів засобів протиправного мисливства і рибальства, отриманні від посадових осіб і громадян з приводу порушення ними природоохоронного законодавства, складанні протоколів про адміністративні правопорушення тощо.

Наголошується, що результативність природоохоронної роботи міліції багато у чому залежить також від організації її належної взаємодії з громадськими формуваннями та окремими громадянами. Залучаючи громадськість до охорони тваринного світу, працівники міліції, насамперед, повинні звертати увагу на активізацію її діяльності у боротьбі з правопорушеннями, спрямовувати її роботу, організовувати та проводити заняття, семінари та інструктажі з представниками громадськості, роз’яснювати їх права та обов’язки, вивчати з ними закони про охорону довкілля, навчати правилам виявлення та затримання правопорушників, оформлення протоколів та інших процесуальних документів, збирання та закріплення доказів тощо.